中國私營安保公司海外業(yè)務監(jiān)管相關問題對策分析

曹瑞璇

[摘要]近年來，中國私營安保公司積極開拓海外市場，不僅有來自國際安保行業(yè)的巨大利潤的驅(qū)動，還得益于我國與日俱增的海外安保需求。一般而言，私營安保公司開展境內(nèi)工作與境外工作的服務難度差異巨大，從事境外工作的服務難度往往對公司和人員的資歷、資質(zhì)有著更高要求。但現(xiàn)行的安保立法并未對上述差異進行有針對性的區(qū)分并在此基礎上建立不同的管制框架，這顯然形成了海外業(yè)務監(jiān)管的法律真空。在海外開展業(yè)務的私營安保公司及其人員面臨潛在的法律風險。因此，建立規(guī)范私營安保公司海外業(yè)務的相關法律并確保其有效實施，具有切實的必要性和緊迫性。

[關鍵詞]中國私營安保公司；監(jiān)管；對策分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.211

伴隨著我國境外投資規(guī)模的逐步增長，投資范圍也越來越大，海外人身、財產(chǎn)安全利益遍及全世界。與此同時，海外的中國企業(yè)和人員也面臨著多樣化的安全威脅，例如罷工、騷亂、武裝搶劫、海盜、恐怖襲擊、綁架和盜竊等。在此形勢下，中國政府采取了一系列措施保護我國的海外利益，包括外交或政治努力以及派遣海軍護航亞丁灣和索馬里海域。但是，在中國政府和軍隊海外救濟尚未經(jīng)?；c制度化的背景下，境外中資企業(yè)和人員仍然需要依靠自身的努力提高安全保障能力和水平。實踐中，它們通過雇傭中國的私營安保公司維護海外的利益，如華信中安保安服務有限公司曾受雇于中國商船以提供武裝護航服務。但是，涉外私營安保所涉及的法律問題較為復雜，且存在政治性和敏感性，因此，有必要在促進中國私營安保公司海外業(yè)務擴展的同時，加強對其海外行動的監(jiān)管與規(guī)范。

1中國私營安保公司開展海外業(yè)務的立法現(xiàn)狀

1.1海外業(yè)務立法空白

自1984年中國的安保業(yè)誕生以來，我國長期通過規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和有關政策對國內(nèi)安保公司實施管理，全國缺少統(tǒng)一的專門法律和行政法規(guī)。[1]直到2009年9月28日，中華人民共和國第564號國務院令頒布了《保安服務管理條例》，才宣告此局面的結(jié)束。中華人民共和國國務院令第564號《保安服務管理條例》自2010年1月1日起施行。《保安服務管理條例》規(guī)定了安保公司的設立資質(zhì)，經(jīng)營執(zhí)照制度和安保人員資格制度。條例還規(guī)定了相關問責機制，包括行政和刑事制裁以及民事補救等?！侗０卜展芾項l例》作為我國安保服務行業(yè)第一個法律規(guī)范，為整個安保行業(yè)的健康發(fā)展奠定了基礎。但其僅對中國私營安保公司開展國內(nèi)安保服務進行了規(guī)范，而對于中國安保企業(yè)開展海外業(yè)務資質(zhì)、人員從業(yè)條件、業(yè)務范圍等方面仍然是一片空白。

1.2槍支管理與使用存在法律風險

我國在槍支管理方面很嚴格，私人通常不允許持槍，《中華人民共和國槍支管理法》第5條，配備公務用槍的主體包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)機關的人民警察，人民法院的司法警察，人民檢察院的司法警察和擔負偵察任務的檢查人員，海關緝私人員，國家重要的軍工、金融、倉儲、科研等單位的專職守護、押運人員。中國私營安保公司人員海外持槍可能面臨國內(nèi)刑法制裁。《刑法》第128條，非法持有槍支、彈藥罪，可以被判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，情節(jié)嚴重的，將面臨三年以上七年以下有期徒刑。2015年，中國海事局公布《私人武裝保安在船護航證明簽發(fā)管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），許可從事國際海運的國內(nèi)船舶裝備私營武裝安保力量，該辦法為我國私營安保公司海外護航實踐提供了指導。中華人民共和國海事局：《中華人民共和國海事局關于印發(fā)〈私人武裝保安在船護航證明簽發(fā)管理辦法〉的通知》，海船舶[2015]47號文，2015年8月11日。但是，《管理辦法》中有關配備私營武裝的規(guī)定與我國立法的禁止性規(guī)定相沖突。具體來說，根據(jù)我國法律的規(guī)定，海上私營武裝保安不屬于我國槍支管理法律規(guī)范的除外范疇，而《管理辦法》作為部門規(guī)章，效力又較低，[2]我國私營安保公司人員持槍防衛(wèi)海盜襲擊仍然存在違法風險。另外，《管理辦法》的規(guī)定過于原則和簡單。雖然它明確規(guī)定了向中國籍國際航行船舶簽發(fā)私人武裝保安在船護航證明的相關要求，但關于私營安保公司的資質(zhì)和資格審查的具體內(nèi)容均未作出明確規(guī)定。

當前，中國私營安保公司正積極拓展海外業(yè)務，維護著中國海外的人員安全和財產(chǎn)利益。然而，現(xiàn)行法律卻無法為中國私營安保公司“走出去”提供相應的法律支持，這在某種程度上限制了海外業(yè)務的進一步擴展。例如，中國還未推行針對國內(nèi)私營安保公司涉外資質(zhì)的審核和認證，但是實踐中已涌現(xiàn)出中國私營安保公司在境外拓展業(yè)務的實踐，此現(xiàn)象不僅表明國內(nèi)法層面出現(xiàn)監(jiān)管真空，還可能增加海外賄賂的風險。因此亟須通過完善國內(nèi)立法的方式，為中國私營安保公司開展海外業(yè)務提供強有力的支撐和保護。

2中國私營安保公司開展海外業(yè)務的立法建議

2.1明確國內(nèi)私營安保公司開展海外業(yè)務的資質(zhì)

從內(nèi)容上看，《保安服務管理條例》第8條和第10條所規(guī)定的資金、人員、技術、設備、場所等基本要求僅適用于國內(nèi)保安企業(yè)的設立，因此，學術界質(zhì)疑“走出去”開展海外業(yè)務的私營安保公司的合法性。鑒于國內(nèi)安保業(yè)務與國外安保業(yè)務存在著很大的差別，海外安保任務的復雜性和特殊性決定了開展此類業(yè)務的公司資質(zhì)應更為嚴格。因此，中國私營安保公司開展海外業(yè)務的資質(zhì)，不妨參照國內(nèi)保安企業(yè)開展武裝押運業(yè)務的標準，《保安服務管理條例》第10條，從事武裝守護押運服務的保安服務公司，應當符合國務院公安部門對武裝守護押運服務的規(guī)劃、布局要求，具備本條例第8條規(guī)定的條件，并符合下列條件：（一）有不低于人民幣1000萬元的注冊資本；（二）國有獨資或者國有資本占注冊資本總額的51%以上；（三）有符合《專職守護押運人員槍支使用管理條例》規(guī)定條件的守護押運人員；（四）有符合國家標準或者行業(yè)標準的專用運輸車輛以及通信、報警設備。并在此基礎上適當?shù)靥岣?。《保安服務管理條例》中相關資質(zhì)規(guī)定應當作為開展海外安保業(yè)務的最低標準。

另外，《保安服務管理條例》第18條要求私營安保公司應當定期對從事安保服務的員工進行法律、安保專業(yè)知識以及技能培訓。對于海外執(zhí)行安保任務的雇員而言，僅依靠之前在武裝部隊職業(yè)生涯中受到的軍事訓練是遠遠不夠的，開展海外業(yè)務的私營安保公司應加強對員工的培訓。在大規(guī)模部署雇員之前，應對他們進行強制性的東道國法律和國際法的相關培訓，尤其是有關武器管理、武力使用的法律規(guī)則以及當?shù)仫L土人情和民族習慣，使雇員知悉應遵循的標準和基本原則，以免影響業(yè)務的開展。

2.2明確開展海外業(yè)務的保安員從業(yè)資格

對于在國內(nèi)從事安保行業(yè)的人員而言，《保安服務管理條例》第8條第2款和第16條規(guī)定了若干資格條件，從業(yè)門檻相對較低。鑒于私營安保公司的海外業(yè)務位于國外，服務對象可能是外國客戶，加之海外安全風險的不確定性，如果不對海外安保人員的從業(yè)資格設定更加嚴苛的條件，可能難以勝任海外安保任務。這些額外條件包括但不限于：較高的外語水平、較豐富的專業(yè)知識儲備、過硬的軍事業(yè)務素質(zhì)、較豐富的海外從業(yè)經(jīng)驗以及對相關國家和國際法規(guī)則的把控等。此外，認真做好海外安保人員背景審查工作，有助于預防嚴重犯罪行為的發(fā)生，最大限度地確保擁有犯罪記錄，特別是違反國際人權法和人道法的人員不被雇傭。

2.3明確私營安保公司海外業(yè)務的準許范圍

實踐中，我國私營安保公司開展海外業(yè)務與日俱增，內(nèi)容涵蓋貼身人身保護、貨物和財產(chǎn)的監(jiān)控、海上護航、風險評估、安全培訓、現(xiàn)場保護、安保審計、緊急撤離等。由于，國內(nèi)立法未界定海外業(yè)務的準許范圍，上述具體服務是否屬于私營安保公司允許經(jīng)營的業(yè)務范圍仍有待商榷。另外，如果我國私營安保公司為客戶提供的服務可能會違反國際人道法、人權法或者可能會與本國利益和政策存在潛在沖突，那么我國國內(nèi)立法應當明確禁止本國私營安保公司向雇主提供此類服務，無論其服務地點是否在境外。諸如，直接參加敵對行動，使用、招募、資助和訓練雇傭軍，可能導致致命結(jié)果的行動，協(xié)助不是國際承認的政府，非國家武裝力量或非正規(guī)軍隊，可能導致危害人權或內(nèi)部鎮(zhèn)壓的行動，掠奪、搶劫和其他非法經(jīng)濟活動，例如采礦，非法買賣槍支武器等。[3]一些政府固有職能，例如看管、照顧、運輸罪犯，管理、運營監(jiān)獄，協(xié)助管理或?qū)徲嵄痪薪咭约伴g諜和反間諜活動等，國內(nèi)立法也應當明確納入海外業(yè)務的禁止范圍。細致明確的業(yè)務準許范圍和禁止性范圍，將有利于避免出現(xiàn)監(jiān)管的“灰色地帶”。

2.4完善私營安保公司海外業(yè)務的法律監(jiān)管和責任追究

根據(jù)《保安服務管理條例》第3條的規(guī)定，國務院公安部門和縣級以上地方政府公安機關分別負責監(jiān)督和管理全國和本行政區(qū)域內(nèi)的安保服務。對于任何組織或個人未經(jīng)許可，擅自從事安保服務、安保培訓的，應當根據(jù)《保安服務管理條例》第41條給予治安管理處罰，并沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。從內(nèi)容上看，這些規(guī)定適用于海外安保業(yè)務似乎并不存在問題，但在實踐中，海外業(yè)務的跨國性決定了其監(jiān)管和責任追究的復雜程度和獨特性，因此有必要在國內(nèi)監(jiān)管制度的基礎上，加強與領土所屬國的協(xié)作，明確監(jiān)管責任分配。

我國國務院公安部門或其他主管部門應當對國內(nèi)私營安保公司簽署的業(yè)務合同進行審批，審查合同內(nèi)容和評估客戶的情況，防止他們直接參與敵對行動或?qū)嵤┢渌逃新毮?。與此同時，我國可以利用個人、駐在領土所屬國的外交使團、武官或者通過與雇傭國和領土所屬國的信息交換來掌握本國私營安保公司海外業(yè)務運營動態(tài)。增加私人安保公司執(zhí)業(yè)期間的業(yè)務內(nèi)容和經(jīng)營狀況的監(jiān)察，對未獲得營業(yè)執(zhí)照或違反許可要求而開展業(yè)務的公司予以懲戒，包括吊銷營業(yè)執(zhí)照、終止合同和刑事制裁等，并且承諾及時報告私營安保公司人員違反國際人道法和國際人權法的行為。我國政府應通過國內(nèi)立法建立和執(zhí)行有關私營安保公司及其人員海外違法行為的追訴機制，確保追究個人的民事、刑事責任和公司的民事、刑事責任，并給予受害者相應賠償。

2.5完善私營安保公司海外業(yè)務開展中的槍支監(jiān)管問題

對有效監(jiān)督私營安保公司而言，監(jiān)管武力和槍支的使用是至關重要的要素之一。由前文可知，我國實施嚴格的武器管理制度，私人未經(jīng)批準禁止持有槍支。嚴格槍支武器的獲得和使用，有利于維護社會的穩(wěn)定，減少國際爭端。然而，在很大程度上，這也限制了我國私營安保公司開展海外業(yè)務。目前，我國海事局的《管理辦法》允許私營安保力量配備武器實施駐船護航業(yè)務。但是，它與其他相關法律并沒有明確規(guī)定國內(nèi)私營安保公司開展海外業(yè)務中如何獲得、管理、使用槍支以及槍支出入境等問題。當國內(nèi)私營安保公司在其他國家和地區(qū)開展護航以外的安保業(yè)務時，持槍是否合法仍不明朗。對于在海外戰(zhàn)亂地區(qū)開展業(yè)務的中國私營安保企業(yè)，國內(nèi)立法應有條件允許安保人員擁有防衛(wèi)性輕武器。

鑒于槍支武器在保安企業(yè)開展海外業(yè)務時的重要性和特殊性，私營安保公司、持槍員工以及主管部門都應當加強自身建設，嚴格規(guī)范管理制度。私營安保企業(yè)應當完善槍支登記、交接、檢查、保養(yǎng)、出入庫等管理制度，明確槍支管理責任。公司應當對攜帶槍支的員工提供有關槍支使用、武力使用規(guī)則以及當?shù)胤珊蛧H法方面的培訓。持槍人員應當在法律允許范圍之內(nèi)行事，避免過度使用武力。此外，我國《槍支管理法》第37條嚴格管制槍支的出入境。未經(jīng)許可，任何單位或個人不得私自攜帶槍支出入境。國內(nèi)私營安保公司開展海外業(yè)務需要攜帶槍支出境，應當事先經(jīng)國務院公安部門批準；攜帶槍支出境時，應當憑批準文件向出境地海關申報，邊防檢查站依據(jù)批準文件放行。國內(nèi)私營安保公司還需要在當?shù)睾戏ㄗ曰蚺鷾什拍軌蛟陬I土所屬國取得武器軍械持有資格。

總之，在我國私營安保公司開展海外業(yè)務的國內(nèi)立法滯后于海外實踐的大背景下，必需建立一套完善的國內(nèi)監(jiān)管體系，從根本上明確私營安保公司開展海外業(yè)務的資質(zhì)條件、從業(yè)人員資質(zhì)、準允性和禁止性業(yè)務范圍、監(jiān)督管理和責任追究，以及槍支等特種事項的規(guī)范，為中國私營保安公司開展涉外業(yè)務營造良好的環(huán)境，實現(xiàn)與國際安保行業(yè)的對接并軌。

3結(jié)論

當前，國家層面的諸多保護手段和應對機制并不能有效解決海外利益覆蓋面不足的問題，依靠私營安保公司維護海外財產(chǎn)和人員安全已經(jīng)成為一種趨勢。但是，中國私營安保公司的發(fā)展存在著先天不足，我國國內(nèi)也沒有針對此類公司開展海外業(yè)務的專門立法，造成了一定的亂象。由于國內(nèi)相關立法空白，中國私營安保公司開展海外業(yè)務時缺乏法律支持，是導致較少中國私營安保公司參與國際安保服務市場競爭的主要原因。因此，盡快建立一個有助于中國私營安保公司開展海外業(yè)務的法律制度成為當務之急。

參考文獻：

[1]張進紅.中國保安企業(yè)開展海外業(yè)務的法律與監(jiān)督[J].重慶大學學報，2015，21（2）.

[2]閻鐵毅.“一帶一路”戰(zhàn)略下我國私人武裝護航制度的完善[J].江西社會科學，2016（5）.

[3]ChalokaBeyani，DamianLilly.RegulatingPrivateMilitaryCompaniesOptionsfortheUKGovernment[J].GoettingenJournalofInternationalLaw，2001（8）.