農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革探析

牛飛

[摘要]文章在分析研究了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度演變的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革問(wèn)題進(jìn)行研究。結(jié)果表明：一是現(xiàn)階段集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革缺乏較高層次的規(guī)劃；二是對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍把控不嚴(yán)，流轉(zhuǎn)范疇擴(kuò)大化；三是土地價(jià)值、增值收益的確定以及收益分配不合理；四是入市與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程不匹配，農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展得不到保障。文章最后對(duì)全文進(jìn)行總結(jié)并對(duì)未來(lái)改革方向要點(diǎn)進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.181

1引言

自改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平取得長(zhǎng)足的發(fā)展，城鎮(zhèn)化程度由1979年的18.96%提高到2015年的56.1%，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到7.7億人以上。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)土地矛盾日益加深。農(nóng)村集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)早已屢見(jiàn)不鮮，引起的社會(huì)矛盾也逐漸暴露。[1]如何對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行改革，平衡城鄉(xiāng)間土地矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)間土地資源的優(yōu)化合理配置，保護(hù)和滿足農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和全面建成小康社會(huì)具有重要意義。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的演變

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地制度經(jīng)歷了一系列的演變，依據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流動(dòng)性強(qiáng)弱可以分為三個(gè)階段：禁止流轉(zhuǎn)階段、反復(fù)變動(dòng)階段、探索放開階段。

2.1禁止流轉(zhuǎn)階段（1978—1988）

集體土地基本沒(méi)有流動(dòng)性。隨著改革開放的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，由于城鄉(xiāng)土地資源的配置方式不同，配置效率也就不同，以及政策法規(guī)的限制，城市國(guó)有建設(shè)用地的流動(dòng)性逐步增強(qiáng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地卻禁止流轉(zhuǎn)。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，禁止任何單位向農(nóng)村集體購(gòu)地、租地。農(nóng)村集體也不得以土地入股的形式參與任何企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)。同時(shí)規(guī)定對(duì)于違法轉(zhuǎn)讓，不符合規(guī)定的要沒(méi)收其所得。這一階段，在立法上完全禁止農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地市場(chǎng)基本沒(méi)有流動(dòng)性。

2.2反復(fù)變動(dòng)階段（1988—2008）

國(guó)家政策反復(fù)變動(dòng)。一是逐步認(rèn)可。20世紀(jì)80年代末，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地也進(jìn)入市場(chǎng)，形成隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。1988年《憲法》修正案規(guī)定：土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。土地管理法也修改第二條規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，明確認(rèn)可了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。二是收緊嚴(yán)管。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，亂象叢生，嚴(yán)重影響了國(guó)家土地政策和土地規(guī)劃，政府嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)其入市進(jìn)行嚴(yán)格管理。1998年修改《土地管理法》嚴(yán)格限定了農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途，對(duì)農(nóng)民獲取宅基地也進(jìn)行限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有經(jīng)過(guò)政府統(tǒng)一征收后才能變更為國(guó)有建設(shè)用地。三是再次轉(zhuǎn)變。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾加深和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)要求的凸顯，2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求農(nóng)村集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)。總的來(lái)說(shuō)，這一階段，國(guó)家對(duì)于集體建設(shè)用地入市流動(dòng)的態(tài)度是根據(jù)實(shí)際情況反復(fù)變化的，逐步從無(wú)序向有序發(fā)展，逐步從政策、制度上進(jìn)行支持。

2.3探索放開階段（2008年至今）

2008年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地提出要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，逐步放松對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用的約束，使城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等化。2013年，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步深化和明確了對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的態(tài)度。2015年2月全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)，2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路。這一階段在適應(yīng)新的形勢(shì)下，對(duì)改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行探索，逐步放開，釋放潛力，完善使用、管理、流轉(zhuǎn)方式以及權(quán)力義務(wù)，使其更適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要。

3農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)實(shí)踐與問(wèn)題

3.1地方集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐

我國(guó)多地也進(jìn)行了試點(diǎn)探索工作，并取得了一定成效，形成了獨(dú)特的特色和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前入市探索也有一定的啟示。

2006年湖北省明確規(guī)定，只有符合規(guī)劃要求、權(quán)屬清晰的集體土地才能流轉(zhuǎn)；土地入市收益由村集體統(tǒng)一管理，用于村內(nèi)的社會(huì)保障、生活補(bǔ)助等；土地用途必須嚴(yán)格按照城市土地規(guī)劃的要求。湖北省對(duì)入市的對(duì)象、入市收益的分配、入市入地的用途進(jìn)行了規(guī)定和要求，為入市明確了主要的要求。但是對(duì)于土地的出讓方式、利潤(rùn)分配上并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定和辦法，對(duì)于農(nóng)民的權(quán)益也無(wú)法得到很好的保障。

2008年浙江嘉興市結(jié)合實(shí)際情況開始對(duì)集體土地進(jìn)行“兩分兩換”改革試點(diǎn)。具體做法是結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民對(duì)于城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)民可以用宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房，用承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會(huì)保障，農(nóng)民以宅基地和承包地作為實(shí)現(xiàn)市民化的手段。被置換后的土地的所有權(quán)屬性、用途仍然不變，其收益除了彌補(bǔ)流轉(zhuǎn)成本外，其余以多種形式來(lái)返還給農(nóng)民。這種模式對(duì)于改善農(nóng)村宅基地浪費(fèi)、分散、低效率的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)土地要素的有效流動(dòng)和利用，但是對(duì)于置換后農(nóng)民的可持續(xù)化生計(jì)問(wèn)題沒(méi)有很好的保障。

重慶在充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008年開始探索建立“地票”交易制度。其具體做法是先將集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格后，可以置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，可以用來(lái)在土地交易所流通交易，重慶主城區(qū)發(fā)展過(guò)程中所需要的建設(shè)用地指標(biāo)必須通過(guò)土地交易所的土地交易市場(chǎng)交易得到?！暗仄薄苯灰字贫缺举|(zhì)上就是將集體建設(shè)用地量化為票據(jù)形式，將固化的土地資源轉(zhuǎn)化為具有流動(dòng)性的資本，實(shí)現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)的流動(dòng)。重慶的“地票”交易制度，一方面在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地利用的動(dòng)態(tài)平衡，保證了我國(guó)耕地資源，提高了土地利用效率；另一方面很大程度上提高和保障了農(nóng)民利益，“地票”交易制度使得流轉(zhuǎn)土地和區(qū)位的關(guān)聯(lián)性減小甚至沒(méi)有，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)價(jià)格的一致性，保證了偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的利益。

3.2我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題

其一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏規(guī)劃。當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)主要集中在區(qū)縣，甚至村鎮(zhèn)一級(jí)，缺乏對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市更高層面的規(guī)劃和管理，往往造成城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃布局的脫節(jié)，不利于土地資源利用效率的提高和可持續(xù)發(fā)展。[2]在實(shí)際的操作中，不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間入市流轉(zhuǎn)的土地在用途、規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式等方面都各不相同，造成區(qū)域內(nèi)發(fā)展盲目、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成城鄉(xiāng)間用地規(guī)劃不統(tǒng)一。

其二，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍把控不嚴(yán)。一方面，政府政策缺少明確的規(guī)范要求。[3]在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，城市邊界逐步擴(kuò)大，城市周邊的集體土地價(jià)值凸顯，農(nóng)民也越來(lái)越希望實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但是對(duì)于流轉(zhuǎn)入市的范疇并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求；另一方面，入市流轉(zhuǎn)的集體土地范疇有擴(kuò)大化趨勢(shì)。國(guó)家雖然對(duì)于土地用途有著嚴(yán)格的約束管制，但是在利益驅(qū)動(dòng)下，違法占用農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)象屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了國(guó)家土地保護(hù)政策。

其三，土地增值收益的確定和分配不合理。首先，缺少合理的估價(jià)體系。國(guó)家層面來(lái)說(shuō)缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)，入市流轉(zhuǎn)價(jià)格確定差異比較大，也比較混亂；其次，收益的分配不合理。土地入市流轉(zhuǎn)后農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題就是收益的分配，這也是最不好解決的問(wèn)題，當(dāng)前來(lái)看，增值收益分配缺乏規(guī)范，國(guó)家、集體、個(gè)人之間分配沒(méi)有合理的機(jī)制，農(nóng)民個(gè)人長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位，權(quán)益難以保障；最后，區(qū)域間價(jià)格差異較大。不同區(qū)域之間，甚至同一區(qū)域間的入市價(jià)格差異大，各地發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利不平等。

其四，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程不匹配。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民分化的加深，部分有市民化條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府只重視土地的征收和流轉(zhuǎn)，對(duì)于農(nóng)民的市民化能力和可持續(xù)發(fā)展重視不足，農(nóng)民的市民化能力與土地城鎮(zhèn)化水平不相匹配，進(jìn)城后出現(xiàn)生活成本高、失業(yè)、文化差異大等問(wèn)題。

4完善和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市改革

4.1制定和落實(shí)更高層次的土地規(guī)劃和用途管束

一方面要制定高層次的土地規(guī)劃。較高層次的規(guī)劃能保證其科學(xué)性、統(tǒng)籌性、權(quán)威性，可以防止實(shí)際中隨意突破，保證規(guī)劃的切實(shí)落地；[4]另一方面嚴(yán)格用途管制。對(duì)于農(nóng)村集體土地嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)后的用途，對(duì)于整理后節(jié)余的土地看土地狀態(tài)復(fù)墾為耕地，補(bǔ)充國(guó)家的耕地資源。

4.2厘清土地相關(guān)權(quán)益保證農(nóng)民利益

目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清楚，集體成員的界定也不規(guī)范，集體組織成員個(gè)人享有的集體份額也不具體。造成農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)缺位，也就給權(quán)利代表人腐敗的空間，農(nóng)民也缺少維護(hù)自己權(quán)益的基礎(chǔ)，因此必須要厘清集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地權(quán)益，將集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行量化，弄清個(gè)人權(quán)益。[5]一方面有利于增強(qiáng)農(nóng)民的集體意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民參與管理、監(jiān)督的積極性；另一方面也有利于提高農(nóng)民在集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的地位，保障農(nóng)民的權(quán)益。

4.3構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制：一是完善集體建設(shè)用地的估價(jià)體系。結(jié)合城鎮(zhèn)土地價(jià)格形成機(jī)制以及土地發(fā)展權(quán)，形成合理的估計(jì)體系，給予合理的定價(jià)；二是創(chuàng)新入市流轉(zhuǎn)的方式。國(guó)家統(tǒng)一征收方式不利于集體建設(shè)用地價(jià)值的體現(xiàn)，應(yīng)該通過(guò)方式的創(chuàng)新體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值；三是構(gòu)建公開的交易平臺(tái)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)公開、公平的平臺(tái)上進(jìn)行，保證交易雙方的合法權(quán)益。[6]

4.4完善收益分配制度注重失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展

一是要充分尊重農(nóng)民的意愿，在征得農(nóng)民的同意下進(jìn)行；二是在利益分配上要有所傾斜，特別是對(duì)于少地、失地農(nóng)民；三是保障農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民產(chǎn)生分化，要設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)繼續(xù)務(wù)農(nóng)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，保證其種糧積極性，對(duì)于非務(wù)農(nóng)農(nóng)民要外部提供其就業(yè)機(jī)會(huì)，內(nèi)部培訓(xùn)提升其自身能力，提高就業(yè)能力。

5結(jié)論

綜上所述，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中還存有很多的問(wèn)題，需要投入更大努力進(jìn)行改革。改革不是一蹴而就的，需要多方長(zhǎng)期的努力，需要平衡好國(guó)家、集體、個(gè)人三方的利益，重點(diǎn)是農(nóng)民的利益以及其可持續(xù)發(fā)展能力的培育，只有這樣才能保證改革的深化前行。

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