火災(zāi)之痛與治理之思：基于德國消防安全管理實踐的啟示

司馬雙龍

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006)

火災(zāi)之痛與治理之思：基于德國消防安全管理實踐的啟示

司馬雙龍1，2

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006)

消防安全是政府提供的公共服務(wù)，但當(dāng)前在我國消防安全中存在著傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的矛盾、體制的和機(jī)制的困境、硬件和軟件的不足等諸多問題，亟待得到正視、研究并逐步解決。德國的消防體系在隊伍建設(shè)、防火監(jiān)督、裝備設(shè)施、多元參與等方面的特點值得研究、借鑒。

火災(zāi)；治理；德國；消防安全

消防安全是現(xiàn)代政府向公眾提供的重要公共服務(wù)，消防安全管理及救援水平既體現(xiàn)了政府應(yīng)急救援，保護(hù)公眾生命、財產(chǎn)安全的治理能力，也影響著公眾對政府的組織依賴度和政治信任度。近年來，重大事故的發(fā)生讓社會各界對消防官兵的職業(yè)危險及城市消防應(yīng)急救援體系的建設(shè)現(xiàn)狀給予了前所未有的關(guān)注。相比發(fā)達(dá)國家，我國消防官兵在滅火救援中傷亡的比例還是比較高的。挪威在二戰(zhàn)后的70年未有消防員因救災(zāi)而殉職，美國從1987年實施了消防部門職業(yè)安全與健康計劃標(biāo)準(zhǔn)以來，消防員的傷亡也持續(xù)下降[1]。據(jù)調(diào)查顯示，德國民眾對消防員非常信任，信任率高達(dá)97%[2]。我國消防安全中傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的矛盾、體制的和機(jī)制的困境、硬件和軟件的不足等暴露出來的問題亟待正視、研究并逐步解決。通過學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家，特別是有針對性地借鑒國際友好城市在消防管理方面的制度設(shè)計、實踐經(jīng)驗，無疑可以開闊視野，啟發(fā)我國城市消防安全的改革思路。

一、德國的消防體系

德國是聯(lián)邦自治體制，國家層面沒有統(tǒng)一的消防行政管理機(jī)構(gòu)，也沒有統(tǒng)一的消防法律、法規(guī)[3]。全德16個州分別根據(jù)本州的實際情況制定相應(yīng)的消防法，但每個州的法律相差不大，例如北威州和巴伐利亞州的法律基本一樣。消防工作均由各自治州獨立管理，除了火災(zāi)救援之外，州消防機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)水災(zāi)、危險品和大規(guī)模人員傷害等事件的救援。

(1)消防隊伍。德國的消防隊伍可以分為四類：一是職業(yè)消防隊伍，一般人口在10萬以上的城鎮(zhèn)會建立一支職業(yè)消防隊，其中從事滅火和特殊技術(shù)救援的人員納入公務(wù)員序列，有近28萬人，他們有著優(yōu)厚的待遇，在完稅之后平均年薪可以達(dá)到2.5萬到4.7萬歐元，其余人員為職員或工人；二是志愿消防隊伍，一般5萬至10萬人的城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)以志愿消防隊為主，約有25 000余支，130萬志愿消防隊員，他們無償?shù)貐⒓酉拦ぷ鳎枷碛刑厥獗ｋU，年紀(jì)輕的志愿消防隊員做滿兩年后，可以優(yōu)先錄用為職業(yè)消防隊員；三是義務(wù)消防隊伍，除了一些特殊職業(yè)人員外，17歲至60歲的公民都有參加義務(wù)消防隊的義務(wù)；四是企業(yè)消防隊伍，累計共有2萬余人，企業(yè)自定消防員的待遇。實行認(rèn)證制度，政府定期對企業(yè)消防隊的人員進(jìn)行培訓(xùn)，對消防設(shè)施進(jìn)行專項督察，在擁有職業(yè)消防隊的城市內(nèi)，由職業(yè)消防隊的隊長負(fù)責(zé)檢查。

(2)培訓(xùn)選拔。對職業(yè)消防員的培訓(xùn)采取學(xué)校理論培訓(xùn)和實踐鍛煉相結(jié)合的辦法，有基礎(chǔ)培訓(xùn)、初級消防官和高級消防官三級培訓(xùn)?；A(chǔ)培訓(xùn)歷經(jīng)兩年，主要有消防知識、救援技能、醫(yī)療知識、法規(guī)知識等課程，各項成績合格，才能勝任消防員工作。要擔(dān)任初級消防指揮官則必須進(jìn)入消防學(xué)院進(jìn)行專門深造，學(xué)期為18個月。要擔(dān)任高級消防指揮官必須具備大學(xué)學(xué)歷，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和基層實習(xí)，學(xué)期總計要達(dá)到27個月，最后還要通過國家資質(zhì)考試和論文答辯。消防指揮官一般要到60歲方可退休，工作30年以上的可拿75%的退休金。

(3)消防監(jiān)督。在德國，私人住宅在獲得審核批準(zhǔn)后可自己設(shè)計、建筑。商業(yè)和公共建筑須由專業(yè)單位設(shè)計，嚴(yán)格執(zhí)行防火設(shè)計規(guī)范。房屋建成后，需通過消防和建筑部門的共同驗收才可投入使用。平時，消防局和消防站還要對各類公用建筑每3年檢查一次。另外，專門研究機(jī)構(gòu)、高等院校和保險公司共同負(fù)責(zé)對消防產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)督和產(chǎn)品檢驗鑒定工作。一旦發(fā)生火災(zāi)，新聞媒體將及時公布火災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

(4)裝備設(shè)施。德國的消防通訊設(shè)施具備有線、無線系統(tǒng)和衛(wèi)星定位系統(tǒng)。在消防車輛、救火設(shè)施、破拆工具、救援裝備方面也很先進(jìn)。每個職業(yè)制消防站都有15輛左右大容量、大功率的中型以上車輛。根據(jù)轄區(qū)消防對象的特殊需求，會配備特種車輛及裝置。德國的消防設(shè)施也處于不斷的更新之中，如新產(chǎn)品利用傳感技術(shù)，不斷提高人感覺器官的功能，使消防人員及早了解哪里有險情，及時解除憂患[4]。

(5)多元參與。在消防技術(shù)提升方面，有德國消防促進(jìn)委員會(VFDB)，主要由消防隊員、消防器材生產(chǎn)商和科研院校研究人員組成，旨在研究、提升消防技術(shù)。在隊伍建設(shè)方面，有德國消防隊聯(lián)合會(DFV)，是志愿消防隊伍的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在消防標(biāo)準(zhǔn)方面，有德國標(biāo)準(zhǔn)化研究所(DIN)，主要職能是研究和制定各類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范如果被政府采用，便具有法律約束效力。這些社會組織在不同層面協(xié)調(diào)合作，從各自的專業(yè)領(lǐng)域來實現(xiàn)一個共同的目標(biāo)，讓消防的預(yù)防、救援體系更加先進(jìn)穩(wěn)定。

二、明登市的消防實踐

明登地處德國西北部，是德國北萊茵-威斯特法倫州代特莫爾德行政區(qū)明登-呂貝克縣的首府。2016年1月，經(jīng)全國人民對外友好協(xié)會批準(zhǔn)，常州和明登市結(jié)為友好城市。雙方在城市消防管理、應(yīng)急救援等方面進(jìn)行過多次訪問交流。

(1)責(zé)權(quán)設(shè)置。明登市地區(qū)人口45萬，市區(qū)人口8.2萬，面積101.08平方公里，屬人口較稠密地區(qū)。明登市消防局隸屬于明登市政府管理，在市區(qū)有1個中心，在其他區(qū)域設(shè)有7個分部。消防局有117名專業(yè)消防員，900多名消防志愿者，每年大概處置800多起火災(zāi)。消防局內(nèi)設(shè)有人力資源管理、調(diào)度、組織、后勤、公共關(guān)系、技術(shù)電話等6個部門。在市級層面，在分管市長的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了消防局、城市管理局、警察局等部門共同參與的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。消防局負(fù)責(zé)火災(zāi)的預(yù)防、處置，城市管理局負(fù)責(zé)火災(zāi)損失的記錄和市民的救助，警察局負(fù)責(zé)火災(zāi)中與犯罪有關(guān)的火場調(diào)查。在州級層面，北威州設(shè)有消防指揮部，有150名專業(yè)消防員，主要負(fù)責(zé)大型火災(zāi)處置和跨區(qū)域人員的調(diào)度。

(2)消防預(yù)警。在市內(nèi)車站、賓館、飯店、商場、辦公樓、歷史保護(hù)建筑等公共場所，火災(zāi)報警設(shè)施配備齊全且簡明易識，大多與應(yīng)急廣播系統(tǒng)聯(lián)動，確保一旦發(fā)生火災(zāi)警情，公共場所人員能夠第一時間獲知并及時撤離。一些老式酒店雖然住宿設(shè)施陳舊，但對消防設(shè)施管理嚴(yán)格，疏散考慮較為周全，走道上每隔10至15米便設(shè)防火門和應(yīng)急出口。在會議場所人口集中的辦公樓層，設(shè)置電子感應(yīng)安全門，與防火報警系統(tǒng)聯(lián)動，較好地解決了防火與防盜的矛盾。滅火器往往直接掛在墻上或放在簡易金屬架上，在器材身上涂有適用火種范圍，墻上有使用示意圖，便于準(zhǔn)確取用。

(3)應(yīng)急救援。明登消防局有明確的“雙十”工作要求，即在接火警后十分鐘之內(nèi)必須有十名消防員趕到現(xiàn)場處置。消防局內(nèi)有專職的醫(yī)療救護(hù)人員，與消防人員同時出警，在救援現(xiàn)場及時開展受傷人員的搶救、運輸工作，減少火災(zāi)傷亡數(shù)。如無火災(zāi)，消防局也可派員參加醫(yī)護(hù)救援，但此項目是收費的。明登市區(qū)周圍有不少化工廠，對于這樣的重點防火單位，必須向消防局詳細(xì)申報備案單位的易燃易爆材料、有效滅火方法、救火通道等信息，消防局據(jù)此制作了相應(yīng)單位的消防檔案。如遇化學(xué)危險物品泄露或化工企業(yè)火災(zāi)，他們將首先調(diào)用企業(yè)的消防檔案，并要求企業(yè)在第一時間作出相應(yīng)處置，在現(xiàn)場根據(jù)化學(xué)檢驗車上的儀器測量有毒氣體的濃度并隔離出警戒范圍后，消防隊員才可穿戴上專門的裝備進(jìn)入火源現(xiàn)場，決不允許盲目地進(jìn)入，以防止消防人員的傷亡。如果是因為消防指揮官指揮失誤導(dǎo)致消防人員傷亡，將依法追究指揮官的責(zé)任。

三、思考與啟示

德國從國家到城市在消防應(yīng)急管理制度、理念和實踐的現(xiàn)狀，與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和科學(xué)技術(shù)是分不開的，雖然也有國家統(tǒng)籌調(diào)度等方面的不足，但對于我國人口稠密、制造業(yè)密集、火災(zāi)隱患較多的實情，仍有許多值得借鑒和學(xué)習(xí)的地方。加強(qiáng)消防管理服務(wù)的體系、隊伍、制度和文化建設(shè)，對提高消防應(yīng)急的有效治理有著現(xiàn)實和長遠(yuǎn)的意義。

(1)體系建設(shè)：應(yīng)急管理和綜合救援。消防救援是城市應(yīng)急管理的重要內(nèi)容，在全世界范圍內(nèi)，應(yīng)急管理都應(yīng)該是政府主導(dǎo)的。與先進(jìn)國家相比，我國針對火災(zāi)類公共危機(jī)事件的應(yīng)急救援力量還比較分散，應(yīng)急指揮職能交叉，不夠有力有效。雖然自2006年4月國務(wù)院設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室后，地方各級政府也相繼成立了應(yīng)急管理辦公室，但在實際運行中，這些應(yīng)急管理辦公室主要起到了值班應(yīng)急、信息匯編流轉(zhuǎn)職能，政府應(yīng)急協(xié)調(diào)、指揮處理的中樞功能并未充分發(fā)揮。對于大型火災(zāi)等影響公共安全事件的救援處置，需要政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的有力指揮協(xié)調(diào)，消防部門的快速、專業(yè)應(yīng)對和眾多相關(guān)部門的積極配合，建立起政府應(yīng)急職能部門為協(xié)調(diào)主體、消防部門為救援主體、其他部門為保障力量、社會組織為補充力量的應(yīng)急組織架構(gòu)體系，并通過政府授權(quán)、部門協(xié)同、技術(shù)互通、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)把整個組織聯(lián)動起來，實現(xiàn)綜合救援、高效救援和科學(xué)救援。

(2)隊伍建設(shè)：職業(yè)發(fā)展和社會動員。我國消防員配比僅為每萬人口中不到2名，其他發(fā)展中國家的配比率大多是我國的2～3倍，發(fā)達(dá)國家高達(dá)5～7倍[5]。我國消防隊伍建設(shè)是應(yīng)急救援能力提升的重中之重。一方面，要加強(qiáng)消防隊伍的職業(yè)化發(fā)展。2009年5月1日起施行的《中華人民共和國消防法》規(guī)定：“公安消防隊、專職消防隊?wèi)?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專業(yè)力量的骨干作用?！笨梢越梃b德國的經(jīng)驗，擴(kuò)展消防部門在滅火、搶險救援、醫(yī)療救護(hù)和國內(nèi)外重大災(zāi)害事故救助等方面的職能，各級政府要將城市消防力量編制、基礎(chǔ)設(shè)施和消防裝備建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，積極探索消防隊伍的職業(yè)化發(fā)展新路。另一方面，要加強(qiáng)消防隊伍的社會化發(fā)展。通過多方參與補充消防隊伍，實現(xiàn)消防應(yīng)急救援的空間擴(kuò)充和能力提升。加強(qiáng)社會單位專職消防員隊伍建設(shè)，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，通過地方立法，分類制定社會單位消防隊伍的組織原則、扶持政策和補償機(jī)制。充分進(jìn)行社會動員，培育和激發(fā)社會組織活力，扶持行業(yè)消防協(xié)會的成長與發(fā)展，通過行業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律、自治，參與修訂標(biāo)準(zhǔn)、代理企業(yè)訴求等。鼓勵發(fā)展志愿組織，發(fā)揮志愿者在應(yīng)急救援中的宣傳引導(dǎo)、情境恢復(fù)、心理疏導(dǎo)、募捐資助等作用，提高整個社會的整體滅火抗災(zāi)和災(zāi)后重建能力。

(3)制度建設(shè)：責(zé)權(quán)歸位和協(xié)同治理。目前社會單位的消防責(zé)任主體意識普遍比較薄弱，在利益最大化的價值追求下，刻意降低消防預(yù)防成本，對消防事故的發(fā)生存有僥幸心理，習(xí)慣于按照公安消防部門的監(jiān)管要求開展消防管理，形成預(yù)防和救援的路徑依賴，造成了角色錯位。在加強(qiáng)消防宣傳教育的同時，權(quán)責(zé)歸位是打破“保姆式”監(jiān)管僵局的重要一環(huán)。要通過制度化手段形成政府機(jī)構(gòu)、私人部門、社會組織協(xié)同治理的格局?？山梃b發(fā)達(dá)國家的做法，對企業(yè)專職的消防管理人員或消防工程師實施注冊管理制度，提高單位內(nèi)部的消防管理水平。加大對消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的扶持力度，鼓勵地方高校特別是高職學(xué)院開辦消防專業(yè)。增加治理主體，改變消防部門大包大攬的監(jiān)管模式，積極培育消防安全評估組織，對企事業(yè)單位的消防安全狀況進(jìn)行綜合評估，及時將評估結(jié)果納入單位的信用系統(tǒng)。充分發(fā)揮保險在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，激勵保險企業(yè)加大對防災(zāi)設(shè)施的投入，把企業(yè)消防安全狀況與保險費率掛鉤，通過市場杠桿，增加單位加強(qiáng)消防管理的內(nèi)驅(qū)動力。

(4)文化建設(shè)：價值邏輯與消防文化。突發(fā)事件因其不確定性和復(fù)雜性，對原有社會單元和整體產(chǎn)生階段性甚至長久的破壞。公民個體因自身力量單薄和掌握信息的碎片化，在突發(fā)事件面前應(yīng)變不足、自救無力。私人部門因其自利性特征，在突發(fā)事件發(fā)生時往往缺失社會責(zé)任而產(chǎn)生市場失靈。政府因公眾權(quán)利讓渡而掌握公共權(quán)力和公共資源，是突發(fā)事件應(yīng)對并妥善處置的當(dāng)然主體。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市在自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會心理方面都在發(fā)生著劇烈的變遷，城市火災(zāi)類突發(fā)性事件發(fā)生的頻率增加，災(zāi)害的破壞加劇，處置的周期延長，同時社會利益的多元化和利益群體的分層化也加大了事件處置的難度。消防安全對一個國家或地區(qū)而言，不僅是一種需求，更是一種文明的標(biāo)志[6]。前瞻性預(yù)防和長期性宣傳應(yīng)成為政府、私人部門、社會組織和公眾進(jìn)行消防管理的價值追求。增強(qiáng)社會單位和公眾的消防意識，不僅要廣泛普及消防常識和消防法規(guī)宣傳，還要努力提高消防工作人員的保障待遇和社會地位，塑造職業(yè)、專業(yè)和志愿消防員的英雄形象，形成社會各界理解消防工作、遵守消防規(guī)則、張揚消防正義、崇尚消防行為的消防文化。

[1]林維鈞.滅火救援過程中減少消防員傷亡的系統(tǒng)制度構(gòu)建[J].武警學(xué)院學(xué)報，2013(2)：23-25.

[2]董曉白.德國消防員何以讓民眾信任？[J].新安全東方消防，2014(7)：62.

[3]顧桂蘭.德國消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點解析[J].林業(yè)勞動安全，2009(11)：45-46.

[4]伍偉.簡論國外城市公共消防設(shè)施投資[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011(10)：157-158.

[5]浦天龍.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村專職消防隊發(fā)展芻議[J].經(jīng)營管理者，2016(19)：322.

[6]肖文濤，林輝.西方發(fā)達(dá)國家消防安全管理的實踐及啟示[J].福建省社會主義學(xué)院學(xué)報，2011(3)：52-56.

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.026

2017-05-27

司馬雙龍(1974— )，男，蘇州大學(xué)博士研究生。

D631.6

B

1673-0887(2017)06-0109-04

莊亞華