城鎮(zhèn)化下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑思考
——以江蘇省常州市為例

何虹，錢添峰

(1.常州工學院經(jīng)濟與管理學院，江蘇 常州 213032；2.常州市委農(nóng)工辦經(jīng)濟管理處，江蘇 常州 213022)

城鎮(zhèn)化下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑思考
——以江蘇省常州市為例

何虹，錢添峰

(1.常州工學院經(jīng)濟與管理學院，江蘇 常州 213032；2.常州市委農(nóng)工辦經(jīng)濟管理處，江蘇 常州 213022)

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，需守住“適度”“保護農(nóng)民利益”以及“糧食安全、生態(tài)安全”三條底線，建構(gòu)四個路徑——結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鎮(zhèn)化水平，適度推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營；農(nóng)地農(nóng)用維護生態(tài)安全，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；拓寬資金扶持途徑，構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的投融資制度；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，健全農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營配套措施。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營

我國在30多年的農(nóng)村承包權(quán)市場發(fā)育中，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小一直廣受詬病。狹小分散的農(nóng)地經(jīng)營制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展：一是制約農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新品種、新成果的應用；二是制約農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整、專業(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[1]；三是導致農(nóng)民對土地的勞動和資本投入雙雙下降，農(nóng)業(yè)收入減少，影響農(nóng)民增收；四是在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)規(guī)模狹小的農(nóng)戶穩(wěn)定性較差，農(nóng)藥安全使用難以掌握，缺乏科學統(tǒng)一的施用標準，影響糧食安全。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》)，提出了“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。2017年中央一號文件《中共中央、國務院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)再次提出了“積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。由此可見，適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

一、常州農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營存在的問題

伴隨我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢，但各地在推動規(guī)模經(jīng)營方面仍存在一些問題。以城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的蘇南城市——常州市為例，目前規(guī)模經(jīng)營存在的主要問題有：第一，主體不穩(wěn)定，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建。中央提出要構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，走生產(chǎn)技術(shù)先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。但是，當前各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍受到融資難、設施用地落實難、土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定等多種客觀因素制約，經(jīng)營者對土地投入動力不足，“怕變”“不敢投入”成為普遍心態(tài)。以家庭農(nóng)場為例，由于產(chǎn)權(quán)主體、投入主體、受益主體存在不同一性，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，家庭農(nóng)場主不敢對農(nóng)場進行持續(xù)有效的投入，農(nóng)場的生存發(fā)展極不穩(wěn)定。第二，工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范不足。如工商企業(yè)的監(jiān)管和風險防范沒有形成科學合理的制度，實施主體不明確，對其資格審查和監(jiān)管措施不健全。對外商投資農(nóng)業(yè)的風險評估機制尚未建立，存在潛在風險。第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中“適度”的把握問題。如家庭農(nóng)場的適度性把握，經(jīng)營土地的適度規(guī)模區(qū)間上限與下限的把握等。

如何使發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，保證農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者，本文認為需守住三條底線、建構(gòu)四個路徑。

二、守住農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的底線

(一)“適度”的底線

土地規(guī)模有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、標準化、集約化，是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。但是，土地經(jīng)營方式存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題。土地規(guī)模需適度，不是越大越好。我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間是以“人、山、水、路、林、村、田”為要素的一個生命共同體。這種生命共同體的模式形成了鄉(xiāng)村土地的整體、系統(tǒng)、循環(huán)和再生的土地利用觀，并產(chǎn)生了與區(qū)域自然生態(tài)資源特征相適應的土地利用生態(tài)觀、價值觀[2]。土地是維系這個系統(tǒng)的紐帶，具備社會穩(wěn)定、社會保障、生態(tài)保護、鄉(xiāng)俗文化等多種功能。但是在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村的勞動力、土地輸出，資本要素不斷外移，外部資本侵入，已打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生命共同體的土地利用方式，改變了鄉(xiāng)村共同體功能模式。因此，《意見》提出對“兩個相當于”要重點扶持，即土地經(jīng)營規(guī)模的務農(nóng)收入相當于當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e10～15倍的，應當給予重點扶持[3]。這便是考慮到，土地規(guī)模經(jīng)營須適度，需根據(jù)我國農(nóng)戶平均承包土地面積、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度，根據(jù)各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平確定具體標準。在人與地的關(guān)系中，應順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進程中城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化規(guī)律，糾正不合理的土地利用方式，構(gòu)建以耕地為主導的農(nóng)用地調(diào)控途徑，以農(nóng)村居民點為主導的建設用地調(diào)控途徑和以林、園、水域、未利用地為主導的生態(tài)用地調(diào)控途徑，推進土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

以常州市為例，家庭農(nóng)場的適度性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)營規(guī)模與家庭成員的勞動能力和經(jīng)營管理能力相匹配，確保既充分發(fā)揮全體成員的潛力又避免因雇工過多而降低勞動效率。二是經(jīng)營規(guī)模與能取得較好收入相匹配，即家庭農(nóng)場人均收入達到甚至超過當?shù)爻擎?zhèn)居民的收入水平。經(jīng)營土地的最適當規(guī)模就是專業(yè)農(nóng)戶種田的家庭經(jīng)營收入與本地城鎮(zhèn)居民可支配收入相當時生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模。經(jīng)營土地的適度規(guī)模區(qū)間的下限是專業(yè)農(nóng)戶種田的家庭經(jīng)營收入與本地農(nóng)民人均純收入相當時的規(guī)模。適度規(guī)模區(qū)間的上限是不突破專業(yè)農(nóng)戶種田最大投資能力和最大經(jīng)營能力時的規(guī)模。根據(jù)上述標準測算，常州市農(nóng)戶最適糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營面積為160畝，農(nóng)戶糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營下限面積為81畝，農(nóng)戶糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營上限面積為229畝。如果綜合考慮農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的速度、管理水平、物質(zhì)技術(shù)裝備水平與社會化服務水平提升到與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化標準相匹配的層次等因素，則耕作大田作物的家庭農(nóng)場(僅指三口之家規(guī)模的家庭農(nóng)場)規(guī)模還將有所上升。而農(nóng)業(yè)企業(yè)的規(guī)模適度問題則應綜合考慮其團隊管理能力、農(nóng)業(yè)新技術(shù)開發(fā)和應用能力、市場拓展能力等多方面因素；農(nóng)民專業(yè)合作組織則應綜合考慮其組織帶動能力、技術(shù)服務能力和市場營銷能力等因素?，F(xiàn)階段常州農(nóng)業(yè)企業(yè)應主要向著“一定規(guī)模的核心基地+家庭農(nóng)場(種養(yǎng)大戶或農(nóng)戶)”這種聯(lián)合與合作模式的方向發(fā)展，既能避免過度規(guī)模的經(jīng)營風險，又能最大程度滿足生產(chǎn)經(jīng)營的基本需要。

(二)“保護農(nóng)民利益”的底線

我國地域廣闊，土地分布不均，人均耕地資源、戶均土地規(guī)模差異巨大。在推進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時，應與不同區(qū)域土地規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、勞動力轉(zhuǎn)移相適應。如果因為土地規(guī)模化，導致農(nóng)民就業(yè)無門、種田無地、生活無保障，必然對我國的社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。如東部發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，農(nóng)戶就業(yè)能力較強，發(fā)展土地規(guī)模較適合；而東北和西北地區(qū)，土地規(guī)模較大，區(qū)域農(nóng)民外出就業(yè)能力低，很多農(nóng)戶已經(jīng)實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，便不適合再強制土地進一步集中。因此，搞規(guī)模經(jīng)營一定要農(nóng)民自愿，決不可拔苗助長。具體措施：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)決定權(quán)交給承包農(nóng)戶。農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)，應由承包農(nóng)戶自主決定，而不能以行政手段強加干預。如常州市在土地流轉(zhuǎn)中切實維護農(nóng)民權(quán)益，通過以下三方面措施穩(wěn)步推進農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)，維護農(nóng)民利益：(1)加快土地流轉(zhuǎn)公開市場建設。解決流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱問題，通過市場化的手段調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)價格，緩解農(nóng)戶利益期望過高和流入方成本增長過快的矛盾。(2)提高土地流轉(zhuǎn)的組織化程度。引導農(nóng)戶有組織有序流轉(zhuǎn)土地，既有利于集體經(jīng)濟組織提供統(tǒng)一的服務和指導，也有利于對經(jīng)營者跟蹤監(jiān)管，從而減少流轉(zhuǎn)矛盾，降低流轉(zhuǎn)風險，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。(3)完善土地流轉(zhuǎn)的三個機制。第一是完善利益調(diào)整機制，避免流轉(zhuǎn)價格長期固定不變，盡量采取實物折價的流轉(zhuǎn)價格計算方式。第二是完善利益分配機制。主要是完善農(nóng)地股份合作社的二次分配機制，避免侵占農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)利益。第三是完善監(jiān)督服務機制。重點是流轉(zhuǎn)前的服務指導，對工商企業(yè)的資格審查，流轉(zhuǎn)后對經(jīng)營者跟蹤監(jiān)管等工作。二是規(guī)模經(jīng)營的步子放慢一些。規(guī)模經(jīng)營慢一些，只影響到農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入，并不會影響我國糧食總產(chǎn)量。如果規(guī)模經(jīng)營搞得過快，農(nóng)民追求盈利最大化的傾向會更加顯著，不僅糧食產(chǎn)量可能下降，還可能出現(xiàn)更多的社會不穩(wěn)定問題[5]。三是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不能簡單地采取“一刀切”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應根據(jù)當?shù)赝恋胤植紶顩r、土地利用價值、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障條件等適度推進，重視保護農(nóng)民的主體地位，要讓農(nóng)民真正成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

(三)“糧食安全、生態(tài)安全”的底線

一方面要確保糧食安全。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，城市工商資本進入農(nóng)村，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為影響農(nóng)產(chǎn)品和糧食供給安全的重要因素。例如，在大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)過程中，有的因為操作不規(guī)范、政策執(zhí)行不嚴格，盲目流轉(zhuǎn)土地，許多耕地在流轉(zhuǎn)之后，因為建設進程未跟上、缺乏明確的種植目的、人員配置不當?shù)葐栴}而荒蕪土地，破壞了土地的價值。有的流轉(zhuǎn)土地超標準建設、占用耕地，或者通過其他方式變相占用耕地。這些都違背了耕地的使用原則，破壞了國家的土地資源，危害了糧食安全。因此要健全相關(guān)制度，科學規(guī)劃土地利用，嚴格土地流轉(zhuǎn)用途管制。如常州市在工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范方面，重視科學合理的制度建設，明確實施主體和主要措施，并加強貫徹落實，同時進行了以下嘗試：一是加強工商企業(yè)資格審查。建立分級分層分類審查制度，重點審查工商企業(yè)的法人資格、資本積累、企業(yè)信用、團隊水平和經(jīng)營能力。二是重點關(guān)注外商投資農(nóng)業(yè)，加強審查機制，確保不損害農(nóng)民權(quán)益。三是規(guī)范工商企業(yè)經(jīng)營項目投資農(nóng)業(yè)范圍，避免工商企業(yè)直接大面積、長時間經(jīng)營土地，擠占其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展空間。四是建立風險保障制度。嘗試抵押擔?；蚴杖∫砸荒昊蛉舾赡炅鬓D(zhuǎn)費或復墾標準計算的風險保障金等做法。

另一方面要確保水土資源安全，防止土地流轉(zhuǎn)導致的生態(tài)問題。以土地規(guī)?；?jīng)營為特征的土地利用，建立在經(jīng)濟效益優(yōu)先的基礎之上。這種以資本為載體進入的投入方式，以大量的化肥、農(nóng)藥、水資源耗費為顯著特征的集約化利用方式，在短期內(nèi)具有提高土地產(chǎn)量和經(jīng)濟效益的作用；但從長期來看，不僅會導致區(qū)域的生態(tài)惡化，甚至會引發(fā)嚴重的糧食安全問題。如上世紀30年代，美國西部的“黑色風暴”，就是由于干旱和持續(xù)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)擴張，對北美大平原原始表土的深度開墾破壞了原本固定土壤、貯存水分的天然草場。由于未有相關(guān)防止水土流失的措施，導致風暴來臨時卷起沙塵，使美國和加拿大大草原上的生態(tài)和農(nóng)業(yè)受到巨大影響。再如我國西遼河沖積平原上的科爾沁沙地，以前曾是森林和草原。20世紀以來，人們大面積毀林、墾地，植被遭到嚴重破壞，土質(zhì)瘠薄，經(jīng)過干旱風沙活動，草原急速退化成沙漠，有人把科爾沁沙地稱為“人造沙漠”。因此，土壤資源的過度利用會直接威脅我國水土資源平衡及糧食安全，土地投入強度與利用強度必須以保護水土資源安全為核心，以保證生態(tài)安全為底線。

三、構(gòu)建城鎮(zhèn)化下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑

(一)結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鎮(zhèn)化水平，適度推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營

推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，一要結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不同于20世紀70年代的日本和90年代的韓國。2013年，我國服務業(yè)占GDP的比重達46%，首次超過制造業(yè)，但是明顯低于日本、韓國。2011年日本服務業(yè)占GDP的比重已達到72.7%，韓國是58.1%。服務業(yè)發(fā)展滯后意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，也意味著目前我國城鎮(zhèn)的就業(yè)機會尚不具備大量吸引農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的條件。因規(guī)模經(jīng)營而擠出的勞動力就業(yè)無法保障，也難以享有城市社會保障。因此，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營應與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。二要結(jié)合城鎮(zhèn)化水平。2015年中國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達到了7.7億，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低。城鎮(zhèn)化水平不夠高，城鎮(zhèn)化體制機制還不完善，戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度仍有待完善。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進程相適應。當進城務工的農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)福利，較低的人力資本又決定了他們工資收入不足以維持在城鎮(zhèn)穩(wěn)定地生活時，如果過早地失去土地，失地農(nóng)民的后續(xù)生活與工作將充滿極大的風險，會引發(fā)新的社會問題。

(二)農(nóng)地農(nóng)用維護生態(tài)安全，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

2014年全國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到4.03億畝，占家庭承包耕地面積的30.4%。上海、江蘇、北京分別達到71.5%、58.4%和52%。越是發(fā)達地區(qū)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例越高，土地流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營越明顯[6]28。但是，無論農(nóng)用地怎么流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地承包關(guān)系不能改變；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限和穩(wěn)定的經(jīng)營預期制度不能改變；堅持農(nóng)地農(nóng)用，保護農(nóng)村地域生態(tài)環(huán)境，防止出現(xiàn)生態(tài)結(jié)構(gòu)紊亂和地域功能退化趨勢的原則不能改變。因此，應支持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。一是重點發(fā)展家庭農(nóng)場?！度舾梢庖姟诽岢觯骸巴晟萍彝マr(nóng)場認定辦法，扶持規(guī)模適度的家庭農(nóng)場?！奔彝マr(nóng)場是農(nóng)業(yè)種植大戶的進一步發(fā)展，營利性是其與自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)方式相區(qū)別的主要特征。雖然流轉(zhuǎn)土地規(guī)模相對較小，但在收益上一般高于他們經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入或者持平，而且具有與農(nóng)民的利益關(guān)系更密切、更穩(wěn)定的比較優(yōu)勢，可以重點發(fā)展。如常州市2013年制定了《常州市家庭農(nóng)場認定管理辦法(試行)》，由各轄市(區(qū))農(nóng)經(jīng)部門依據(jù)文件規(guī)定開展家庭農(nóng)場認定工作，全市農(nóng)經(jīng)部門已認定家庭農(nóng)場累計達2 117家。二是規(guī)范農(nóng)地股份合作社。農(nóng)地股份合作社是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新形式，它豐富了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的內(nèi)涵，對實行土地適度規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的意義。但目前，合作社存在法律地位不清導致登記、運行尚不規(guī)范，內(nèi)部管理制度尚不完善，民主管理機制不夠健全，股權(quán)與利益歸屬設置不完全合理，保障體系和風險機制尚不健全等系列問題。因此，需加強農(nóng)地股份合作社立法建設，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；規(guī)范合作社登記、組織形式；合理化管控入股土地用途，健全合作社內(nèi)部管理機制；合理化土地價值評估、利益分配機制，健全風險抵御機制和合作社社員退出機制等，促進合作社規(guī)范發(fā)展和提升服務能力。三是嘗試發(fā)展農(nóng)業(yè)公司。農(nóng)業(yè)公司在消除農(nóng)地撂荒、提高糧食生產(chǎn)競爭力等方面有著突出的作用，因此要發(fā)揮其在資源整合、技術(shù)引進、市場開拓、質(zhì)量把控等方面的優(yōu)勢，支持農(nóng)業(yè)公司在與之相適應的領(lǐng)域適度發(fā)展。同時，在有些方面給予限制，如禁止其把農(nóng)地變相他用，只允許其租入土地，最新科學技術(shù)的應用和投入必須達到一定程度，等等[7]。

(三)拓寬資金扶持途徑，構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的投融資制度

土地規(guī)模經(jīng)營中一個主要問題是資金來源，政府需要創(chuàng)設多種途徑的資金扶持政策，同時構(gòu)建合理的投融資制度。首先，政府多部門、多角度的用地政策創(chuàng)新和資金政策扶持。在土地制度與金融制度創(chuàng)新結(jié)合上取得突破，建立適應農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的穩(wěn)定投入機制。支持符合條件的新型經(jīng)營主體優(yōu)先承擔涉農(nóng)項目，對規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度高的區(qū)域?qū)嵭嗅槍π越ㄔO投資，設立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展財政專項，提高市場競爭力。如常州市2014年財政整合支農(nóng)資金，設立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展資金專項，預算650萬元專項用于扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)地股份合作社的發(fā)展。其次，銀行貸款的支持?！度舾梢庖姟诽岢觯骸巴晟妻r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行風險補償機制和資本金補充制度，加大對糧食多元市場主體入市收購的信貸支持力度?！币虼?，可以建立農(nóng)業(yè)中長期貸款支持制度，對中長期大額貸款予以財政貼息，提高新型經(jīng)營主體信貸滿足度，解決其固定資產(chǎn)投資不足問題。最后，農(nóng)民資金互助合作的規(guī)范。《若干意見》提出“規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，嚴格落實監(jiān)管主體和責任”。因此，需在建立農(nóng)民資金互助合作健康發(fā)展機制上取得突破，強化監(jiān)管措施，防止出現(xiàn)非法集資等異化現(xiàn)象，使農(nóng)戶發(fā)展互助資金和信用合作用于自我發(fā)展生產(chǎn)和開拓市場上[6]29。

(四)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，健全農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營配套措施

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然導致土地分配格局的變化，土地分配不均引致的收入分配差距勢必影響農(nóng)民的收益，因此，相對完備的土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的保障。第一，農(nóng)地確權(quán)。農(nóng)村土地只有確權(quán)，才能實現(xiàn)土地資本化，才能進入市場實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，才可以貸款融資擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。同時，減少因權(quán)限不清、責任不明引起的土地轉(zhuǎn)讓糾紛和矛盾，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到法律保障。第二，引進外部資本，增加農(nóng)地需求。外來資本能夠增加農(nóng)地需求，推動農(nóng)地價值和價格的顯現(xiàn)，擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制，進而形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場[8]。第三，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺。如常州市已初步建立各轄市(區(qū))有流轉(zhuǎn)管理服務網(wǎng)絡平臺、鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)服務中心、村有流轉(zhuǎn)服務站，無形市場與有形市場相結(jié)合，“三級聯(lián)動”的流轉(zhuǎn)服務體系。武進區(qū)依托區(qū)級土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡服務平臺，建立土地流轉(zhuǎn)資源庫，為200畝以上的大宗流轉(zhuǎn)提供專項服務。第四，金融支持。如推進承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施抵押貸款業(yè)務。擴大銀行與保險公司的合作，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展提供保證保險貸款產(chǎn)品，從而加快農(nóng)村金融創(chuàng)新。第五，加強監(jiān)管。建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度；建設農(nóng)地市場評估機構(gòu)；制定土地流轉(zhuǎn)風險扶持制度；建立農(nóng)業(yè)保險制度，探索地方土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。

此外，要實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，相關(guān)配套改革措施的完善必不可少。一是完善勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需與社會保障、公共服務城鄉(xiāng)一體化匹配，從而保證從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民獲得穩(wěn)定的就業(yè)收入、居住場所和社會福利保障，得到平等的城鎮(zhèn)技能培訓和教育、醫(yī)療、社保等公共服務。二是完善土地流轉(zhuǎn)機制。適當放寬農(nóng)用地流轉(zhuǎn)限制，減少流轉(zhuǎn)方式的約束，吸引更多農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手和投資者進入土地流轉(zhuǎn)市場。三是推進農(nóng)村宅基地制度改革。構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，探索宅基地有償退出實現(xiàn)路徑和形式，明確國家、集體、農(nóng)民三者的權(quán)利義務關(guān)系；建立起所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶，收益權(quán)由農(nóng)民與集體分享，處分權(quán)由農(nóng)民、集體、國家三者分享的新型農(nóng)村宅基地制度[9]，確保宅基地退出過程中的土地保護及農(nóng)民利益保護。

[1]唐浩.積極推進我國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的對策建議[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2015(1):46-47.

[2]孔祥斌.流轉(zhuǎn)設“線” 規(guī)模有“度”：對推進農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的思考[J].國土資源，2014(12):16-17.

[3]韓長斌.讓土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展：農(nóng)業(yè)部部長韓長斌就《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》答記者問[J].山西農(nóng)經(jīng)，2014(3):5-7.

[4]信桂新，楊朝現(xiàn)，魏朝富，等.人地協(xié)調(diào)的土地整治模式與實踐[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2015(19):262-275.

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[6]張紅宇，張濤.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的路徑選擇和政策創(chuàng)設[J].唯實(現(xiàn)代管理)，2016(2):28-29.

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[8]鄧大才.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場何以形成：以紅旗村、梨園屯村、湖村、小崗村為例[M]//土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[9]劉洪彬.東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營研究[J].中國土地科學，2014(10):12-19.

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.024

2017-05-29

何虹(1967— )，女，教授。

常州市第十二屆社會科學研究立項課題(CZSKL-2016C094)

F327

A

1673-0887(2017)06-0100-05

莊亞華