對公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范的幾點(diǎn)思考

◎李紅娟（國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所,北京100035）

對公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范的幾點(diǎn)思考

◎李紅娟（國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所,北京100035）

去年年底，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、國資委聯(lián)合頒布實(shí)施《公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)規(guī)范》（發(fā)改辦〔2016〕2024號(hào)，以下簡稱“2024號(hào)文”），關(guān)于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)公共資源交易領(lǐng)域數(shù)據(jù)交換共享和應(yīng)用等問題，成為社會(huì)各界聚焦的主題。2024號(hào)文的出臺(tái)對全國公共資源交易會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，對于整合招投標(biāo)，政府采購、國土和國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)有著什么樣的積極意義、統(tǒng)一數(shù)據(jù)后將發(fā)揮什么樣的優(yōu)勢、下一步應(yīng)該著重解決哪些問題等，都是需要亟需討論和思考的問題，也是本文研究和分析的目的所在。

1 “公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)規(guī)范”的功能定位

1.1 公共資源交易體系數(shù)據(jù)交換的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，公共資源通常包括政府或事業(yè)單位等擁有和掌握的“社會(huì)資源”、“自然資源”和“行政資源”，這些資源具有“國有、公共、公益、公用”等特點(diǎn)。公共資源交易體系通常由建立資源交易的平臺(tái)和管理中心、制定納入交易的資源范圍清單、制定交易的程序和規(guī)范、確立違背交易規(guī)則的處罰措施等幾部分要素構(gòu)成，制定交易程序和規(guī)范是其他幾項(xiàng)要素的前提和基礎(chǔ)。2024號(hào)文從特征、適用的范圍、規(guī)定的內(nèi)容上看，是一部強(qiáng)制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。它對公共資源交易領(lǐng)域系統(tǒng)銜接、信息交換共享進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范涉及到工程建設(shè)招標(biāo)、政府采購、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等4類領(lǐng)域數(shù)據(jù)格式項(xiàng)要求，并定義公共資源交易平臺(tái)中各類交易行為的統(tǒng)一標(biāo)識(shí)編碼規(guī)則。2024號(hào)文是對公共資源數(shù)據(jù)進(jìn)行有效管理的重要途徑。

1.2 整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)的執(zhí)行規(guī)則

規(guī)則是制定出來供大家共同遵守的制度或章程，更多的時(shí)候是因?yàn)榈玫酱蠹业墓餐袷睾统姓J(rèn)而存在。對于信息數(shù)據(jù)而言，執(zhí)行規(guī)則側(cè)重提高信息收集的效率和有效性。信息共享是整合共享建立統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)的關(guān)鍵和核心機(jī)制。不同的行業(yè)所遵循的交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，如果沒有行業(yè)領(lǐng)域間全國的統(tǒng)一交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)無縫銜接和資源整合就無從談起。2024號(hào)文是落實(shí)國務(wù)院辦公廳《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作》任務(wù)提出的“1+4+N”的制度框架之統(tǒng)一交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其中，“1”是指《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》，“4”是指國務(wù)院各行政主管部門分別制定的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購4類全國交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“N”是指各地政府結(jié)合本地實(shí)際將要制定的平臺(tái)服務(wù)管理細(xì)則。2024號(hào)文從交易規(guī)則、數(shù)據(jù)信息、專家資源等建設(shè)入手，通過電子信息技術(shù)為支撐，健全和完善配套制度機(jī)制建設(shè)，落實(shí)公共資源交易平臺(tái)體系的統(tǒng)一工作任務(wù)。

1.3 公共資源交易平臺(tái)深度融合的頂層設(shè)計(jì)

2024號(hào)文通過標(biāo)準(zhǔn)化公共交易平臺(tái)數(shù)據(jù)，建立起一個(gè)信息共享的、平臺(tái)對接、資源整合利用的數(shù)字化交易服務(wù)體系，對全國公共資源交易信息的集中交換和共享提供制度和技術(shù)保障，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)為介質(zhì)，使工程建設(shè)招標(biāo)、政府采購、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易四類不同領(lǐng)域的公共資源交易過程成為一個(gè)有機(jī)整體，交換共享項(xiàng)目審批核準(zhǔn)信息、信用信息、專家信息等公共資源交易全過程相關(guān)信息，是推進(jìn)公共交易平臺(tái)深度融合的一種頂層制度設(shè)計(jì)。概括說，就是強(qiáng)化公共資源交易及交易過程中的信息公開，并以公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)為樞紐，橫向縱向聯(lián)通，多措并舉，促進(jìn)信息資源的整合共享。實(shí)現(xiàn)在線全流程交易、公開透明交易信息、交易狀態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督，從根本上推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)之外無交易”目標(biāo)。

2 “公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)規(guī)范”對公共資源交易的影響

2.1 降低交易成本和提高資源的配置效率

公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)規(guī)范為促進(jìn)和規(guī)范公共資源交易活動(dòng)提供依據(jù)。建立公共資源交易一體化數(shù)據(jù)規(guī)范，有利于不同領(lǐng)域交易規(guī)則統(tǒng)一，有利于電子交易系統(tǒng)一體化建設(shè)，促進(jìn)人流、物流、資金流等各種要素自由流動(dòng)。2024號(hào)文體現(xiàn)了先行業(yè)統(tǒng)一再全國公共資源統(tǒng)一的制度安排，通過統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，對交易項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期的跟蹤和了解，有效整合分散的交易市場，降低公共資源交易平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、領(lǐng)域間信息不對稱、運(yùn)行不規(guī)范、交易透明度不夠等產(chǎn)生的制度性交易成本，提高資源的配置效率，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。從建設(shè)投入資本上看，不同領(lǐng)域、甚至是統(tǒng)一行業(yè)領(lǐng)域中的公共資源交易平臺(tái)分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、分頭管理，政府需要投入大量的人力、物力、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的費(fèi)用，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，可有效的降低了公共資源交易平臺(tái)建設(shè)投資、運(yùn)營管理方面的費(fèi)用；對于公共資源交易平臺(tái)的使用者而言，通過公共資源信息交易平臺(tái)數(shù)據(jù)的獲取，不同的領(lǐng)域獲取的規(guī)則不盡相同，手續(xù)繁瑣，需要付出更多的交易成本，而數(shù)據(jù)規(guī)范的統(tǒng)一，通過“一體化”數(shù)據(jù)集約化管理，可實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)網(wǎng)狀連接、百姓一站獲取”，能有效縮減項(xiàng)目時(shí)間成本和交易成本。

2.2 實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)從有形到無形的轉(zhuǎn)變

公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范有助于全國范圍內(nèi)規(guī)則統(tǒng)一、過程透明、服務(wù)高效、監(jiān)督有效的公共資源交易平臺(tái)體系的建設(shè)和形成，有助于全國范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立。通過提供交換數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為公共資源交易全過程電子化奠定了基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)物理整合轉(zhuǎn)向生態(tài)整合、從依托有形交易市場向無形的電子化平臺(tái)轉(zhuǎn)變，為跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的系統(tǒng)對接搭建了橋梁。通過項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等四大類領(lǐng)域交易信息、主體信息、專家信息、信用信息、監(jiān)管信息等統(tǒng)一標(biāo)識(shí)碼規(guī)則，打破不同領(lǐng)域的信息壁壘，形成了公共資源領(lǐng)域完整的大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一發(fā)布查詢、全國范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)共享和深度應(yīng)用，可推動(dòng)公共資源交易市場從“有形”到“無形”的快速轉(zhuǎn)變。以招投標(biāo)為例，標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)規(guī)則，讓信息的利益相關(guān)主題之間的信息更加對稱，打破了圍標(biāo)串標(biāo)“利益鏈”環(huán)節(jié)，同時(shí)對政府和評審專家的自由量裁權(quán)也進(jìn)行了規(guī)制和限定，用“無形”的手段防止“有形”的腐敗。

3 各地公共資源交易平臺(tái)的整合及存在的問題

3.1 各地的公共資源交易平臺(tái)整合現(xiàn)狀

當(dāng)前，全國各地在積極的推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)整合建設(shè)工作，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也遇到一些實(shí)際困難和問題。各地在整合公共資源平臺(tái)過程中，所采取的做法和產(chǎn)生的模式也不盡相同，總體上看，分為三種：

第一種是“化學(xué)”模式。具體做法是將分屬于不同管理部門的工程交易中心、政府采購服務(wù)中心、土地拍賣中心等公共資源平臺(tái)交易進(jìn)行“化學(xué)”整合，成立公共資源交易服務(wù)中心，納入市政府統(tǒng)一直接管理。對不同類別的公共資源進(jìn)行管辦分離、集中交易、規(guī)范運(yùn)行、加強(qiáng)監(jiān)管、統(tǒng)籌推進(jìn)。對評審專家進(jìn)行隨機(jī)抽取，項(xiàng)目的評估、評審、交易全過程實(shí)行同步監(jiān)管，全流程信息化操作，每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)，擠壓人為操作的空間，保障交易主體權(quán)益。代表省市有四川省成都市，廣東省廣州市。

第二種是“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。具體做法是采用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，以信息化建設(shè)為支撐、加快構(gòu)筑統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系整合。公共資源交易電子公共服務(wù)系統(tǒng)與政府采購、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等公共交易系統(tǒng)互聯(lián)互通，連通國家公共資源交易電子公共服務(wù)體系，并在推進(jìn)各公共資源交易系統(tǒng)電子化基礎(chǔ)上，逐步拓展網(wǎng)上交易、在線監(jiān)督等功能。突出“互聯(lián)網(wǎng)+”整合特色，不搞有形市場，避免重復(fù)建設(shè)，精簡交易平臺(tái)層級(jí)構(gòu)架（如陜西實(shí)行省市兩級(jí)平臺(tái)結(jié)構(gòu)）。代表省市有上海市、陜西省。

第三種是“依法合規(guī)+低成本+高效率”模式。具體做法是在國家已有相關(guān)法律規(guī)則基礎(chǔ)上，出臺(tái)配套細(xì)則，形成本省內(nèi)統(tǒng)一公共資源交易體系內(nèi)公共資源交易制度規(guī)程體系,并復(fù)制應(yīng)用到各地市。明確公共資源交易平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，對公共資源交易平臺(tái)實(shí)行進(jìn)場項(xiàng)目目錄管理，按照“成熟一個(gè)、進(jìn)場一個(gè)”原則將各類公共資源交易項(xiàng)目納入統(tǒng)一交易平臺(tái)進(jìn)行公開交易，將省屬公共資源交易平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)交易系統(tǒng)與公共資源交易平臺(tái)對接。從低成本、高效率的原則出發(fā),對現(xiàn)有資源交易場所進(jìn)行優(yōu)化。代表省市有湖南省、內(nèi)蒙古、廣西。

3.2 統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)存在的問題

從總體上看，我國公共資源交易市場建設(shè)和運(yùn)行還處于較低水平發(fā)展階段，公共資源交易平臺(tái)整合的現(xiàn)狀與其應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的既定目標(biāo)要求還存在很大的差距和諸多實(shí)際問題。一方面統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)和資源整合各地進(jìn)展層次不齊，尚未形成統(tǒng)一的市場。有的省市整合不夠徹底，對于公共交易平臺(tái)的整合問題突出體現(xiàn)在交易場所的整合，例如，成立交易中心、公共資源集中交易等，缺乏對公共交易平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的整合；另一方面是部門割據(jù)，利益沖突，市場壁壘依然存在。不愿、不敢、不會(huì)共享數(shù)據(jù)的現(xiàn)象依然存在。由于歷史及體制等原因，我國的公共資源交易管理試行多頭管理、條塊分割。進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)則的統(tǒng)一，觸碰到了一些部門的既有利益，進(jìn)行進(jìn)一步的推動(dòng)，還依賴于更多頂層的設(shè)計(jì)，消除地方及各部門的顧慮，提高數(shù)據(jù)的有效性和共享的效能。

4 2024號(hào)文實(shí)施需要落在實(shí)處

4.1 準(zhǔn)確界定公共資源交易平臺(tái)體系屬性

需要準(zhǔn)確界定公共資源交易平臺(tái)的屬性和職能，厘清公共資源交易平臺(tái)與政府的關(guān)系。公共交易平臺(tái)從本質(zhì)上講，是服務(wù)性機(jī)構(gòu)，具有公共服務(wù)屬性，并非政府附屬職能部門，如果公共資源交易平臺(tái)不能去行政化或者被行政化，那么資源整合的目標(biāo)是無法有效實(shí)現(xiàn)的，還一定程度上，增加了交易成本和提高了資源獲取的難度系數(shù)。但是，鑒于公共資源的基本屬性，公共資源交易平臺(tái)體系不能完全的市場化，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，政府進(jìn)行有限的干預(yù)，以保障資源的充分利用和合理利用。也就是說，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，發(fā)揮政府指導(dǎo)和引導(dǎo)服務(wù)的作用。

4.2 有用信息傳上來共享數(shù)據(jù)用起來

公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范為解決數(shù)據(jù)的部門化、利益化提供了技術(shù)準(zhǔn)則，克服“信息孤島”提供了技術(shù)支持，下一步還需要著力解決各個(gè)部門數(shù)據(jù)的實(shí)用性問題，通過數(shù)據(jù)開放環(huán)境和制度安排的跟進(jìn)，讓四大行業(yè)領(lǐng)域的部門數(shù)據(jù)愿意開放、能夠開放和敢于開放。明確數(shù)據(jù)開放和公開的依據(jù)，準(zhǔn)確界定公開數(shù)據(jù)的屬性和適用條件，以及公開數(shù)據(jù)的權(quán)限范圍。大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用是依靠信息化和電子化手段實(shí)現(xiàn)的，所以在公共資源交易領(lǐng)域，推進(jìn)電子化交易是進(jìn)行大數(shù)據(jù)深度應(yīng)用的前提。通過對政府采購、招投標(biāo)、國有產(chǎn)權(quán)、土地等信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和分析，獲取智能的、深入的、有價(jià)值的信息，建立數(shù)據(jù)模型，通過數(shù)據(jù)模型帶入新的數(shù)據(jù)，預(yù)測公共資源交易未來的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)公共交易平臺(tái)信息數(shù)據(jù)的更高層次的應(yīng)用。

4.3 完善公共資源交易配套法律制度機(jī)制

對現(xiàn)有的涉及到公共資源交易的法律法規(guī)進(jìn)行整合，清理有違整合資源的規(guī)定和內(nèi)容，綜合《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等公共資源交易領(lǐng)域的法律，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合改革和信息平臺(tái)建設(shè)需要，形成《公共資源交易法》。通過法律法規(guī)明確公共資源的范圍、內(nèi)容、屬性、分類、適用方式、公開的條件、公開的范圍、公開的程序、公共資源管理主體及權(quán)責(zé)分配等。確定公共資源交易平臺(tái)的法律地位、組織結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)制。整合建立公共資源交易平臺(tái)的爭議處理機(jī)制，對交易平臺(tái)交易過程中出現(xiàn)的爭議進(jìn)行受理和裁決，按照規(guī)定的程序做出處理，并建立行政裁決與司法訴訟的銜接機(jī)制。

（作者為最高法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所與社科院法學(xué)所聯(lián)合培養(yǎng)博士后）