排污權(quán)交易將開啟南寧市環(huán)境治理新篇章

◎ 彭振波（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧530022）

排污權(quán)交易將開啟南寧市環(huán)境治理新篇章

◎ 彭振波（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧530022）

實施排污權(quán)交易是在總量控制的前提下，利用市場經(jīng)濟手段進行環(huán)境治理的一種直接形式。南寧市將排污權(quán)交易列為節(jié)能減排的重要內(nèi)容之一，將全面推動排污權(quán)交易平臺的建設(shè)，力爭從源頭上控制污染物的排放量，改善環(huán)境質(zhì)量。

2007年以來，國務院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個?。▍^(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點，取得了一定進展。在環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展并肩提升的政策要求導向下，南寧市作為國家第三批12個“節(jié)能減排財政政策示范城市”之一，以最終建設(shè)成果應滿足國家進行此項示范工作的出發(fā)點。實施排污權(quán)交易是節(jié)能減排的市場化管理方式，可促進環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，提高污染減排的主動性和積極性，降低污染治理成本；加快淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級；促進環(huán)境管理方式由粗放型向精細化轉(zhuǎn)變，加快實現(xiàn)環(huán)境管理現(xiàn)代化；有利于創(chuàng)新環(huán)境管理體制機制，完善生態(tài)文明制度建設(shè)。為此，南寧市將加速推進排污權(quán)有償使用和交易平臺的建設(shè)，以保證排污權(quán)交易的有序進行。

1 排污權(quán)交易概述

排污權(quán)交易，是指排污單位在生態(tài)環(huán)境保護行政主管部門的監(jiān)督管理下，以排污指標為標的而進行的交易。排污權(quán)交易起源于美國，于20世紀80年代開始引入中國。

1.1 國內(nèi)排污權(quán)交易政策導向

1.1.1 2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定：實行資源有償使用制度，發(fā)展環(huán)保市場，推行排污權(quán)交易制度。

1.1.2 2014年1月9日，全國環(huán)境保護工作會議提出“完善排污許可證制度和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，研究制定《排污許可證管理辦法》和《建設(shè)項目主要污染物排放總量指標管理辦法》，加快出臺排污權(quán)有償使用和交易點工作指導意見，研究成立國家排污權(quán)交易中心”。

1.1.3 2014年3月24日，財政部表示將在全國范圍內(nèi)推動建立排污權(quán)有償使用和交易制度，力爭2-3年在全國主要?。ㄊ校╅_展排污權(quán)有償使用和交易試點。對具備條件的省（市）均支持其開展試點，將更多的排污單位納入排污權(quán)有償使用和交易試點，更大程度地發(fā)揮市場在減排中的作用。

1.1.4 2015年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求：“擴大排污權(quán)交易試點范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場”。

1.1.5 2015年5月，國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》規(guī)定：全面推行排污許可，依法核發(fā)排污許可證。2015年底前，完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。2017年底前，完成全國排污許可證管理信息平臺建設(shè)。

1.1.6 2015年8月，《中華人民共和國大氣污染防治法》發(fā)布，第21條中規(guī)定，“國家逐步推行重點大氣污染物排放權(quán)交易”。

1.2 國內(nèi)試點省市排污權(quán)現(xiàn)狀分析

目前中國在試點省市（江蘇、浙江、湖北、湖南、天津、內(nèi)蒙古、山西、陜西、重慶、河北、河南、青島12個省市， 另有北京等多個?。ㄊ校┳园l(fā)開展試點，全國已有25個省（市）開展試點）已建立起多個排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易市場，多數(shù)試點的排污權(quán)交易市場都是由政府主導進行的，沒有形成市場化的排污權(quán)交易，國內(nèi)主要排污權(quán)交易機構(gòu)見表1。至2013年底，11個試點省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計近40億元。排污權(quán)區(qū)域價格差異較大，排污權(quán)有償使用和排污費等各項費用之間的關(guān)系混亂，尚未形成與排污權(quán)制度相配套的法律法規(guī)。排污權(quán)交易市場繁雜、不同地區(qū)間排污交易手續(xù)不盡相同，對交易中的違法違規(guī)行為缺乏有效的懲罰依據(jù)。

2 南寧市排污管理面臨的困境

2.1 南寧市排污收費現(xiàn)狀

由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展，南寧市的排污收費制度很難滿足當前國家的環(huán)境質(zhì)量要求：

2.1.1 南寧市正處在經(jīng)濟發(fā)展期，新增企業(yè)迅速，在總量控制前提下必須進一步完善排污費制度，強制企業(yè)進行環(huán)保投資，才能保證環(huán)境質(zhì)量不惡化，所以目前的穩(wěn)定收費制度無法抑制經(jīng)濟發(fā)展帶來的污染水平的上升。

2.1.2 南寧市目前的排污收費水平較全國平均水平偏低，無法實現(xiàn)總量控制目標。若提高現(xiàn)有收費標準，并嚴格執(zhí)法，則很可能使南寧市相當部分陷入困境的國有企業(yè)陷于破產(chǎn)。

2.1.3 對已經(jīng)收取的排污費，在使用上由于資金分配的客觀和主觀上的限制很難得到最優(yōu)的配置。排污收費制度存在明顯不足。

2.2 監(jiān)控、管理系統(tǒng)現(xiàn)狀

作為第三批試點城市，目前南寧市排污權(quán)管理處于起步階段，還存在著如下問題：

2.2.1 標準規(guī)范不全：相比于第一批、第二批試點城市，目前排污權(quán)管理標準規(guī)范制度滯后，亟需建立完善的管理制度用于支撐排污權(quán)管理。

2.2.2 信息化手段不足：沒有相應有效的信息系統(tǒng)平臺對排污權(quán)交易與總量減排等業(yè)務進行信息化的資源整合。缺乏信息化技術(shù)手段對許多超額、偷排污行為無法監(jiān)控，難以有效解決企業(yè)實際排污量“說不清”和超標、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業(yè)排污狀況，并為排污權(quán)交易提供有力支撐，無法滿足對污染物排放總量監(jiān)管的綜合管控要求。

圖1 國內(nèi)主要的排污權(quán)交易機構(gòu)

2.2.3 管理手段滯后：信息采集、數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)的分析都還停留在手工式管理，無法做到實時、及時的查看、分析排放量、對排放量的掌握具有滯后性，總量核查核算都是在企業(yè)排污后進行的，當排放超標后無法保證減排目標順利實現(xiàn)。

排污權(quán)交易與排污收費制度之間的不同點在于，排污收費制度是先確定一個價格，然后讓市場去確定總排放水平;而排污權(quán)交易正好相反，即首先確定總排放量，然后再讓市場確定價格。市場確定價格的過程就是優(yōu)化資源配置的過程，也是優(yōu)化污染治理責任的過程。

南寧市作為節(jié)能減排示范城市之一，排污收費制度、管理系統(tǒng)相對落后，因此，建立健全排污管理標準規(guī)范制度、開展排污權(quán)交易迫在眉睫。

3 南寧市排污交易體系建設(shè)

3.1 建設(shè)規(guī)劃

在國家政策的導向下，南寧市排污權(quán)有償使用和交易平臺建設(shè)應覆蓋排污許可證管理系統(tǒng)、總量核算與建設(shè)項目總量指標管理系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)刷卡排污總量控制系統(tǒng)等內(nèi)容的排污權(quán)有償使用和交易平臺。通過記錄建設(shè)項目名稱、編號、總量指標、替代削減方案及“三同時”驗收后實際排放量等信息，實行動態(tài)管理。完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易污染源排污許可證的核發(fā)工作，促進環(huán)保管理業(yè)務模式的創(chuàng)新和管理方式的轉(zhuǎn)變，促進業(yè)務管理能力與公共服務能力的提高，為實現(xiàn)環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化、為環(huán)境資源保障國家社會與經(jīng)濟的發(fā)展提供技術(shù)支撐。

3.2 建設(shè)內(nèi)容

南寧市排污權(quán)有償使用和交易平臺由排污許可證管理系統(tǒng)、建設(shè)項目總量指標管理系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)、排污權(quán)儲備管理系統(tǒng)、排污權(quán)電子競價系統(tǒng)、IC卡刷卡排污總量控制系統(tǒng)六個部分組成。

3.2.1 排污許可證管理系統(tǒng)。按照企業(yè)端和環(huán)保局管理端進行設(shè)計。企業(yè)端實現(xiàn)許可證信息公開與公示、企業(yè)辦理排污許可證各類業(yè)務（申請、年檢、延續(xù)、變更、注銷）、許可證各類到期提醒等功能。環(huán)保局管理端實現(xiàn)排污許可證各類業(yè)務審批（申請審批、年檢審批、延續(xù)審批、變更審批等）、許可證生成與制證打印、全省排污許可證庫、按區(qū)域和流域統(tǒng)計許可證發(fā)證相關(guān)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計許可證各類變更相關(guān)數(shù)據(jù)、許可證抵押貸款登記、抵押貸款臺賬等功能。

3.2.2 建設(shè)項目總量指標管理系統(tǒng)。實現(xiàn)總量報送、重點項目跟蹤、總量核算、國家核定減排量的導入、總量替代指標來源庫、建設(shè)項目總量指標按照調(diào)劑和交易進行流程化審核審定、建設(shè)項目總量調(diào)劑臺賬、建設(shè)項目總量交易臺賬、建設(shè)項目總量管理季報、總量考核等功能。

3.2.3 排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)。按照企業(yè)端和環(huán)保局管理端進行設(shè)計。企業(yè)端實現(xiàn)新改擴建項目和現(xiàn)有排污企業(yè)的有償使用申請、查看業(yè)界動態(tài)、政策文件、通知公告、指導價格等相關(guān)信息。環(huán)保局管理端實現(xiàn)有償使用審核管理、初始排污權(quán)核定管理、交易審批與鑒證管理、交易數(shù)據(jù)分析、信息發(fā)布與維護、排污權(quán)動態(tài)庫、宏觀統(tǒng)計分析展現(xiàn)等功能。

3.2.4 排污權(quán)儲備管理系統(tǒng)。對有償回購、無償收回、其他場景的排污權(quán)儲備信息進行綜合入庫管理。有償回購、無償收回、其他場景的儲備指標通過審核核定后，均進入排污權(quán)儲備庫，系統(tǒng)展示排污權(quán)儲備庫的詳細明細信息，為交易管理部門提供所轄范圍內(nèi)排污權(quán)儲備的臺賬明細。儲備庫對收儲各企業(yè)的排污權(quán)展示轉(zhuǎn)讓指標、核定可轉(zhuǎn)讓總量、已轉(zhuǎn)讓量、待轉(zhuǎn)讓量進行匯總，同時可跟蹤與建設(shè)項目受讓方的交易信息。

3.2.5 排污權(quán)電子競價系統(tǒng)。排污權(quán)電子競價系統(tǒng)實現(xiàn)基于因特網(wǎng)的排污權(quán)在線競拍。系統(tǒng)在因特網(wǎng)上提供一個虛擬的場所，交易中心工作人員通過對企業(yè)的出讓申請進行標的編號，將意向受讓申請與出讓標的編號對應關(guān)聯(lián)，確定網(wǎng)上競拍的交易方式，通過該系統(tǒng)，企業(yè)買方可以查看對應的排污權(quán)出讓信息并進行競拍。排污權(quán)電子競價交易系統(tǒng)創(chuàng)新了排污權(quán)指標的交易方式，采用了“政府聯(lián)合監(jiān)管、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺、標的公開交易、全程接受監(jiān)督”的運作模式，具有受眾面廣、快捷高效、程序簡便的特點。

3.2.6 IC卡刷卡排污總量控制系統(tǒng)。在企業(yè)現(xiàn)場安裝總量控制儀，環(huán)保局管理端實現(xiàn)排放計劃制定、IC卡制卡寫卡與充值、排放扣減、數(shù)據(jù)報警與遠程反控等功能，并與排污許可證系統(tǒng)、排污權(quán)交易管理系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，許可證允許排放數(shù)據(jù)作為排放計劃制定的來源，年度排放扣減數(shù)據(jù)作為排污權(quán)交易數(shù)據(jù)的重要參考。系統(tǒng)建設(shè)將有效解決企業(yè)實際排污量“說不清”和超標、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業(yè)排污狀況，為排污權(quán)交易提供有力支撐。

4 結(jié)束語

建立健全環(huán)境資源權(quán)益的市場交易機制，是新時期生態(tài)環(huán)境治理的必然要求。排污權(quán)交易是一種充分利用市場機制配置資源的經(jīng)濟手段。它不僅有助于總量控制政策的實施，也是對現(xiàn)有宏觀政策的必要補充。生態(tài)環(huán)境治理任重道遠，排污權(quán)交易平臺投入運行后，將提升環(huán)保部門管理和服務水平，更好地掌控南寧市的污染物排放總量，建立完善的排污量統(tǒng)計核算制度，改變以往管理運作工作落后的局面，提高辦事效率和決策能力，開啟南寧市環(huán)境治理的新篇章。