PPP項(xiàng)目落地難原因分析及對策

◎付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽550081）

PPP項(xiàng)目落地難原因分析及對策

◎付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽550081）

2014年11月29日，國家財(cái)政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》，各部委也配套下發(fā)了幾十個涉及PPP的相關(guān)文件，旨在推動PPP項(xiàng)目實(shí)施，近兩年來，各級各部門都在積極推動PPP項(xiàng)目落地，但PPP項(xiàng)目簽約率低、周期長、落地難，是普遍的共識。

1 PPP項(xiàng)目落地難的原因分析

1.1 客觀方面：

一是各地?cái)M采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目多為新建項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目基本建設(shè)程序，從項(xiàng)目建議書開始到項(xiàng)目到項(xiàng)目執(zhí)行，中間有項(xiàng)目立項(xiàng)審批、項(xiàng)目可研方案編制、可研方案專家論證、可研批復(fù)，環(huán)評報(bào)告編制、環(huán)評報(bào)告專家論證、環(huán)評批復(fù)，土地取得，壓覆批復(fù)，設(shè)計(jì)、地勘，社會資本采購，監(jiān)理單位招標(biāo)、辦理施工許可證等幾十項(xiàng)前期手續(xù)辦理，需要周期長，特別是垃圾焚燒等項(xiàng)目涉及環(huán)境污染，對環(huán)評方案要求高，審批嚴(yán)格，時間更長。

二是PPP項(xiàng)目周期長、要求高、程序復(fù)雜。由于PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)全生命周期，強(qiáng)調(diào)融資投資建設(shè)運(yùn)營一體化，為防范風(fēng)險(xiǎn)，前期工作必須扎實(shí)，因此在項(xiàng)目識別階段就需要制定初步實(shí)施方案、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證等方面工作，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要制定項(xiàng)目實(shí)施方案，物有所值評價等工作，在項(xiàng)目采購階段，必須有資格預(yù)審環(huán)節(jié)。因此，PPP項(xiàng)目為在項(xiàng)目落地前需要更多時間完成項(xiàng)目前期工作。

三是政府和社會資本對PPP認(rèn)識和操作有一個能力建設(shè)的過程。2014年財(cái)政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號）、《PPP項(xiàng)目合同指南》（2014〔財(cái)金〕156號）、《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號），2015年4月7日，財(cái)政部下發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號），2015年12月18日財(cái)政部下發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號），以上五個文件對PPP項(xiàng)目實(shí)施具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性，各地各部門和咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)以上五個文件要求完成PPP項(xiàng)目全生命周期各項(xiàng)工作。以上五個文件出臺至今最長不到兩年，最短一年多，各地各部門和咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)都在學(xué)習(xí)貫徹實(shí)踐完善過程中，對文件理解和應(yīng)用有一個較長過程。特別是地方各級各部門，沒有專人去研究落實(shí)PPP工作，很多都在咨詢機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下被動推動工作。且PPP項(xiàng)目類型多，運(yùn)營時間長、不可預(yù)計(jì)因素多、風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)測、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、付費(fèi)機(jī)制各有不同、運(yùn)營成本組成復(fù)雜，對財(cái)務(wù)測算要求高，對咨詢機(jī)構(gòu)能力有較高的要求。

四是PPP合同復(fù)雜。一般來說PPP合同體系包含PPP主合同，政府購買服務(wù)協(xié)議、股東協(xié)議、保險(xiǎn)合同等，由于PPP生命周期長，PPP項(xiàng)目需要設(shè)定中期評價等環(huán)節(jié)、價格調(diào)整機(jī)制等。項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對項(xiàng)目的績效評價體系如何制定，也需要在項(xiàng)目開始之前詳細(xì)確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項(xiàng)目進(jìn)程中的所作所為無憑無據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。且在PPP合同中對社會資本方退出機(jī)制安排也是多樣，各界也在討論完善中，沒有現(xiàn)成模式可供參照，需要在實(shí)踐中不斷完善。至今國家層面推出3批742個示范項(xiàng)目，目的就是要通過示范項(xiàng)目的實(shí)施，為PPP項(xiàng)目推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

五是融資難、融資貴的問題難以解決。由于PPP項(xiàng)目融資責(zé)任在社會資本方，一般來說，社會資本方不論是國企還是民企，融資都比較難，而且融資成本較政府平臺公司高，特別是一些使用者付費(fèi)項(xiàng)目，由于沒有政府兜底，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目介入更加謹(jǐn)慎。當(dāng)前PPP項(xiàng)目社會資本方融資成本大多在6% ~ 7.5%之間，有的還更高，需要施工利潤來進(jìn)行補(bǔ)貼，而政府平臺公司融資成本在5% ~ 6%之間，甚至更低。

1.2 主觀方面：

一是政績觀錯位。由于PPP項(xiàng)目周期長，項(xiàng)目程序復(fù)雜，很多政府主官更喜歡用傳統(tǒng)模式推項(xiàng)目，因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，項(xiàng)目建設(shè)快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，官員升遷快。當(dāng)前，各地大量運(yùn)用所謂的融建模式，其實(shí)質(zhì)就是BT模式，這種模式前期工作時間短、見效快，并堂而皇之冠上政府購買服務(wù)的帽子。筆者不敢否定該模式是否合適，但從付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)來看，將對今后政府財(cái)政支付能力帶來極大的考驗(yàn)。

二是法律法規(guī)不健全。目前，國務(wù)院及中央部委針對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式，相繼頒發(fā)了數(shù)十個文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門規(guī)章，至今尚未出臺任何PPP基本法，對PPP各方的權(quán)利、義務(wù)還沒有明確，并且現(xiàn)有調(diào)整PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件之間及與上位法之間存在不銜接或沖突的問題，如財(cái)政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》和國家發(fā)改委下發(fā)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》在采購方式、行業(yè)分類等方面都有所不同?，F(xiàn)有PPP法律框架對PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限。由于PPP模式本身的全生命周期較長，投資資金量大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以有效樹立社會資本的投資信心。

三是政府履約意識風(fēng)險(xiǎn)，讓社會資本和金融機(jī)構(gòu)不愿輕易進(jìn)入。PPP模式是政府和社會資本就PPP項(xiàng)目簽署PPP項(xiàng)目合同而建立的一種“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平等合作，以彼此間的信賴為合作基礎(chǔ)，需要合作雙方都具備契約精神，特別是涉及付費(fèi)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，更需要政府具有契約精神。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于存在項(xiàng)目周期長，政府主要領(lǐng)導(dǎo)更換、新官不理舊事等風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府方能否踐行市場契約精神、兌現(xiàn)己方承諾對項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。

四是財(cái)政支付能力差。PPP項(xiàng)目主體在縣級層面，而我國縣級政府特別是西部落后地區(qū)縣級政府財(cái)力有限，有的縣一年財(cái)政收入才幾億元人民幣甚至更低，按照財(cái)政部下發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求，各地方政府每一年度PPP項(xiàng)目需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般預(yù)算公共支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，因此能安排做PPP項(xiàng)目的資金相當(dāng)有限，財(cái)力限制，致使很多縣級PPP項(xiàng)目難以通過財(cái)政承受能力論證，對政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目財(cái)政難以承擔(dān)政府付費(fèi)責(zé)任。

五是政府各部門職責(zé)不清，主動意識差。PPP項(xiàng)目各地大多為財(cái)政部門牽頭，其它部門配合。這樣，其他部門不積極，不配合，有的主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，只是戴個帽子，做個樣子，不參與到項(xiàng)目具體工作中，大多數(shù)工作都由平臺公司出面組織協(xié)調(diào)，實(shí)施機(jī)構(gòu)只是政府授權(quán)主體而已，沒有發(fā)揮實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。

2 推動PPP項(xiàng)目快速落地的對策建議

2.1 加強(qiáng)能力建設(shè)是基礎(chǔ)

PPP項(xiàng)目涉及專業(yè)知識強(qiáng)，涉及知識面廣，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目付費(fèi)方式多樣，項(xiàng)目生命周期長，前期實(shí)施方案、物有所值、財(cái)力論證、政府采購都有規(guī)范的流程，因此，要熟練掌握和應(yīng)用PPP項(xiàng)目全部流程需要加強(qiáng)政府各有關(guān)部門的能力建設(shè)，要增強(qiáng)政府各職能部門、事業(yè)單位和融資平臺公司等對推廣PPP模式重要性、必要性的充分認(rèn)識，對PPP政策理論、工作流程和操作實(shí)務(wù)的深入了解，培養(yǎng)專業(yè)人員，培養(yǎng)PPP項(xiàng)目明白人。

2.2 關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)重視

當(dāng)前在中國處于法制建設(shè)進(jìn)程中，還需要法制與人治相結(jié)合，才能推動項(xiàng)目落地。地方領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確定項(xiàng)目建設(shè)模式，對適用PPP模式項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照PPP模式程序?qū)嵤?，不能搞成偽PPP或假PPP，不能為PPP而PPP，而是要真刀真槍，要理解PPP的真諦，把PPP做實(shí)，達(dá)到推廣PPP目的。

2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)示范推動

2016年10月11日，財(cái)政部攜教育部等20個部委公布第三批國家級PPP示范項(xiàng)目，本次示范項(xiàng)目共516個，總投資11708萬元，通知明確要求第一批示范項(xiàng)目今年底必須完成社會資本采購，第二批示范項(xiàng)目于2017年6月完成社會資本采購，第三批示范項(xiàng)目2017年9月完成社會資本的采購。要加強(qiáng)示范項(xiàng)目的推進(jìn)，盡快形成可推廣、可復(fù)制的示范效應(yīng)，帶動PPP項(xiàng)目落地。

2.4 加強(qiáng)宣傳推廣

充分利用各種媒體，大力宣傳PPP理念、政策，營造良好的輿論氛圍，增強(qiáng)社會和公眾對PPP的理解和共識，引導(dǎo)各地進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，形成推進(jìn)PPP項(xiàng)目的良好氛圍。

2.5 大力發(fā)揮科研院所作用

當(dāng)前，很多研究PPP的科研機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，要充分發(fā)揮PPP科研機(jī)構(gòu)的作用，把科研和解決實(shí)際問題結(jié)合起來，特別是要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，在通過大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，獲取各類項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)概率、項(xiàng)目收益、折現(xiàn)率等取值更加趨于合理，在項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算中才能更加客觀科學(xué)，使得項(xiàng)目市場化和社會資本利潤更加合理。

2.6 借助中介機(jī)構(gòu)力量，推動PPP項(xiàng)目落地

PPP是一個熱點(diǎn)，是一個新生事物，更是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。有些行業(yè)的PPP項(xiàng)目涉及的知識面廣、專業(yè)性強(qiáng)，僅僅依靠兼職的政府工作人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要聘請中介咨詢機(jī)構(gòu)，為PPP項(xiàng)目提供政策、法律及專業(yè)方面的咨詢，在項(xiàng)目實(shí)施方案編制、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、財(cái)務(wù)測算、社會資本采購、合同體系設(shè)計(jì)等方面全面參與PPP項(xiàng)目中來，為PPP項(xiàng)目落地保駕護(hù)航，推動PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。