以包容性發(fā)展理念完善我國農民工社會保障制度

吳 愷

(武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072)

隨著我國的社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，農民工權益保障問題日益凸顯。由于農民工嚴重缺失的社會保障與其為社會創(chuàng)造的巨大財富形成了鮮明對比，全社會對保障農民工合法權益的呼聲越來越高。2011年4月15日，在博鰲亞洲論壇2010年年會開幕式上，胡錦濤發(fā)表了以“包容性發(fā)展——共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題的演講，闡述了中國對這一概念的看法以及中國在“包容性發(fā)展”上的實踐[1]。要完善我國農民工社會保障體系，必須以包容性發(fā)展理念為指導，全面深化我國社會保障制度的改革。

一、包容性發(fā)展的內涵與價值取向

“包容性發(fā)展”最初是2007年由亞洲發(fā)展銀行提出的，是基于中國加入WTO以后，經(jīng)濟迅猛增長的事實而提出的，也是國際組織近年來正在不斷完善的一個概念[2]。在“包容性發(fā)展”中，包容是其核心和本質。“禮之用，和為貴”是中華民族獨有的處世觀念，“天地人和”的境界是“包容性發(fā)展”的根本歸宿和價值訴求，是人類對現(xiàn)存生活狀況的反思與超越。我們可以從四個方面來理解“包容性發(fā)展”的內涵：一是“包容性發(fā)展”體現(xiàn)了人類無止境的物欲與自然生態(tài)之間的包容，即人類應該在客觀規(guī)律允許的范圍內做符合自己利益的事情；二是“包容性發(fā)展”表現(xiàn)為制度和體制之間的相互包容，即社會主義和資本主義之間不僅是斗爭的關系，在某些方面也能相互包容、共同發(fā)展，共同為建設和諧世界服務；三是“包容性發(fā)展”要求發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)之間相互包容，即欠發(fā)達地區(qū)要理解和包容發(fā)達地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展狀況，發(fā)達地區(qū)也不能沉醉于自己的發(fā)展成果中，而是要主動在產業(yè)轉移、人力資源對接上幫扶欠發(fā)達地區(qū)；四是“包容性發(fā)展”提倡富裕人群與中低收入人群之間的相互包容，富人有責任帶動“窮人”致富，窮人也不應對富人產生敵意[3]。

所謂價值取向，是指具有一定方向性的價值觀念，是某種價值觀念在人們思想意識中較為固定的存在。價值取向不是突然一閃念又轉瞬即逝的意識，而是固定的、長久的價值意識。在很多情況下，價值取向往往作為規(guī)范性、評價性觀念而存在，并發(fā)揮出巨大作用。人們習慣用自己的價值取向規(guī)范自己的行為，并將其作為標準和尺度衡量他人的行為。一般情況下，價值取向存在于特定群體中，其存在與發(fā)展會受制于該群體獨有的生活方式和生存環(huán)境。通過該群體內眾多成員的交流，價值取向得以流傳開來。價值取向會在接受它的群體內形成一種強烈的氛圍，這種氛圍會產生一種“場”的力量，去主導人們的價值評價方式。包容性發(fā)展理念具備如下價值取向。

第一，包容性發(fā)展以追求公平正義為價值取向。包容性發(fā)展理念注重經(jīng)濟增長的社會內涵，強調經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調與包容，是對“公平與效率”關系的合理定位。包容性發(fā)展理念還蘊含了加快經(jīng)濟增長的普惠性和共享性，體現(xiàn)了社會公平的基本要求。包容性增長強調發(fā)展權普及、發(fā)展機會平等、發(fā)展規(guī)則公平和發(fā)展成果共享。構建以權利公平、機會均等、規(guī)則合理和分配正義為主要內容的社會公平制度體系，是實現(xiàn)包容性發(fā)展的基本途徑[4]。包容性發(fā)展理念，還蘊含了通過對弱者權利的傾斜性支持來實現(xiàn)社會的實質性正義，最大限度地實現(xiàn)社會的公平，它有利于構建平等、共享的富裕型社會。

第二，包容性發(fā)展以依法治國為價值取向。包容性發(fā)展作為一種全新的理念，需要規(guī)則之治，而法治正是規(guī)則之治的依據(jù)和根源，理應成為當今社會治理的最佳選擇。體制機制是一種明確的規(guī)則，它給人們實現(xiàn)利益訴求提供了可操作的路徑和穩(wěn)定的預期目標。沒有規(guī)則，社會運行就存在較大的隨意性和不確定性，所導致的人治或權力濫用就會對社會公平形成侵蝕。

第三，包容性發(fā)展以保障人民的權利為價值取向。包容性發(fā)展通過保障權利來實現(xiàn)公平正義的價值訴求。沒有權利公平，就無法實現(xiàn)機會公平、規(guī)則公平和分配公平。人人生而平等，所有社會成員，不論所屬階層、地位、家庭、種族、性別及資本狀況等因素如何，都應當在社會生活的各方面享有平等權利。包容性增長不僅要求經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)，更要求社會建設、政治建設、文化建設實現(xiàn)全方位、多層次的和諧統(tǒng)一，最終實現(xiàn)一個包容、和諧的社會主義現(xiàn)代化新局面。而要做到這些，必須以保障廣大人民群眾的權利為根本價值取向。

二、以包容性發(fā)展理念為指導，完善我國農民工社會保障制度

實現(xiàn)包容性發(fā)展，實際上就是對社會的包容性治理過程，是站在國家層面、基于人民總體利益而進行的制度構建過程，是一個系統(tǒng)性、綜合性的結構調整過程。包容性發(fā)展囊括了經(jīng)濟、政治、文化、司法等各個領域的調整和變革，需要這些領域的治理都能實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新，以形成長期有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調解機制和權益保障機制。要以包容性發(fā)展理念為指導來完善我國農民工社會保障制度，具體來說，應做到以下幾點。

(一)完善面向農民工的社會保險制度

面向農民工的社會保險制度一般包括工傷保險制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度等。

首先，無論何種類型的農民工，都應納入現(xiàn)行工傷保險制度中。我國現(xiàn)行的工傷保險制度，是建立在《勞動法》基礎上的工傷賠償體系，它應當能保障所有勞動者的合法權益。2010年修改后的《工傷保險條例》擴大了“職工”的范圍，規(guī)定境內各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，均有享受工傷保險待遇的權利，這不僅有利于保護在城市長期生活的農民工的權益，也能保護流動性較強的農民工的權益。另外，在工傷和職業(yè)病高發(fā)的情況下，我國在立法上已提出了強制保險要求，即規(guī)定用人單位必須以投?；蛑苯又Ц兜姆绞?，承擔對工傷職工的全部賠償責任，并承擔職工全部保險費的繳納義務?！秶鴦赵宏P于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“要完善社會保險關系轉移接續(xù)政策。努力實現(xiàn)用人單位的農民工全部參加工傷保險，著力解決未參保用人單位的農民工工傷保險待遇保障問題。”[5](P53)可見，構建農民工工傷保險制度的政策條件已基本成熟。至于如何執(zhí)行的問題，可采取如下措施：一是由勞動鑒定委員會負責工傷鑒定，評殘標準以《勞動能力鑒定、職工工傷與職業(yè)病致殘等級》(2014)為準；二是工傷保險基金應完全由企業(yè)承擔，按照企業(yè)職工工資總額的一定比例繳納；三是根據(jù)各行業(yè)的工傷事故風險大小和職業(yè)病危害程度，實行不同的費率，包括差別費率和浮動費率兩種，風險高、職業(yè)病危害程度大的行業(yè)費率應更高[6]。工傷保險管理部門還要每年按照企業(yè)的安全衛(wèi)生狀況和工傷保險費用的支付情況，對費率進行適當調整。這樣既體現(xiàn)了對企業(yè)安全生產工作的激勵，也可起到促進企業(yè)重視安全生產、加強安全管理的作用。

其次，要完善面向農民工的醫(yī)療保險制度。在完善農民工醫(yī)療保險制度時，應參照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的規(guī)定，既要考慮不同類型農民工的流動性強弱和收入水平高低，又要考慮將來便于與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險接軌?！秶鴦赵宏P于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“要依法將與用人單位建立穩(wěn)定勞動關系的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，研究完善靈活就業(yè)農民工參加基本養(yǎng)老保險政策，靈活就業(yè)農民工可以參加當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險?！瓕嵤┺r民工職業(yè)病防治和幫扶行動，深入開展粉塵與高毒物品危害治理，保障符合條件的無法追溯用人單位及用人單位無法承擔相應責任的農民工職業(yè)病患者享受相應的生活和醫(yī)療待遇?！盵5](P53)因此，對于那些已完全城鎮(zhèn)化的農民工群體，建議將其直接納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度之中；對于半城鎮(zhèn)化的農民工，由于他們沒有固定的住所和穩(wěn)定的崗位，因此不宜將他們納入為城鎮(zhèn)職工設計的醫(yī)療保險制度中去；對于城鎮(zhèn)化程度較低的農民工，由于他們仍長期居住在農村，故應將其納入農村合作醫(yī)療制度中[7]。醫(yī)療保險也是農民工社會保險中非常急迫的險種，因為疾病尤其是重大疾病會導致勞動力的喪失，使農民工及其家庭陷入困境。如果不給予相應的保障，將會極大損害勞動者的利益。醫(yī)療保險有一般醫(yī)療保險和大病醫(yī)療保險之分，而后者比前者更為迫切。應當先完善農民工的大病醫(yī)療保險制度，著重保障其住院期間的治療。對此，政府應出臺合理的、操作性強的異地就醫(yī)報銷政策，并在醫(yī)治地進行醫(yī)療保險的結算，以方便農民工就地醫(yī)治。這種做法，更有利于城鎮(zhèn)化程度較低的農民工參保，以確保他們充分享受公共衛(wèi)生服務資源。

再次，要完善面向農民工的養(yǎng)老保險制度。農民工養(yǎng)老保險制度是農民工社會保障問題的難點，它比工傷保險制度和醫(yī)療保險制度具有更大的設計難度和實施難度。農民工養(yǎng)老保險制度存在繳費時間長、各地生活水平差異大、農民工情況各異等種種問題，因而其效果評價較難。所以，在制度設計和實施時，要注意其階段性和可操作性，并針對各種農民工的不同特點進行分類推進。對于完全城鎮(zhèn)化的農民工，應將他們直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險的繳納辦法可以參考城鎮(zhèn)職工的做法；對于有一定城鎮(zhèn)化程度的農民工來說，應為其建立完全累積的個人賬戶，農民工若因工作單位變動，無論到哪里，都向此唯一的賬戶繳費；對于城鎮(zhèn)化程度很低的農民工來說，土地和農村就是他們最好的“養(yǎng)老”保障，應把他們納入農村養(yǎng)老保險體系中。對于有一定城鎮(zhèn)化程度的農民工來說，為保證個人賬戶真正用于養(yǎng)老，個人賬戶不能提前支取，也不能退保。具體做法是，社保經(jīng)辦機構為參保農民工發(fā)放社會保障卡，農民工可以隨時持卡到當?shù)厣鐣Ｕ喜块T查詢賬戶余額；養(yǎng)老保險費由農民工和農民工所在單位共同繳納，以農民工的實際收入為繳費基數(shù)，單位和個人的繳費全部存入農民工的個人賬戶。繳費方式應更靈活，可以按月、按季或按年繳納，允許農民工一年只繳納幾個月的養(yǎng)老保險費，以便積少成多；允許中途斷保的農民工保留養(yǎng)老保險關系，以方便他們續(xù)保[8]。

(二)完善面向農民工的社會福利制度

對于農民工來說，當其工作尚未穩(wěn)定時，面臨的風險是很大的，失業(yè)、疾病都會使他們的生活陷入困境。農民工作為我國現(xiàn)代化建設中不可缺少的群體，國家有義務為其提供最低生活保障。鑒于大多數(shù)農民工流動性較強且年紀較輕，對他們的社會救助不應采取單純的經(jīng)濟幫扶，而應為他們提供勞動和就業(yè)機會?！秶鴦赵宏P于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“各級人民政府要把農民工工作列入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和政府目標考核內容，建立健全考核評估機制，落實相關責任。國務院已成立農民工工作領導小組，辦公室設在人力資源社會保障部?？h級以上地方人民政府也要成立農民工工作領導小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調和工作指導?！盵5](P54)因此，可以為農民工建立一種以“公共勞動”形式為基礎的最低生活保障制度，讓那些失業(yè)、生活陷入困境的農民工參與各種公共服務(如保潔員、保安、宣傳員等)，通過這種方式為其提供暫時的棲身和勞動之所，以維持其基本生活。這樣可以使那些陷入困境的外來農民工能暫時找到合理合法的生活來源，維護城市的和諧穩(wěn)定。這種“公共勞動”形式的最低生活保障制度，與“城市收容救助制度”有很大區(qū)別。后者主要針對一些社會弱勢群體，由政府無償提供經(jīng)濟幫扶。但目前我國城市里的農民工群體很龐大，且對于農民工這一高活力群體來說，陷入經(jīng)濟困境只是暫時的或發(fā)生在少數(shù)人身上。一旦找到工作，他們不但可以養(yǎng)活自己，還能養(yǎng)活全家。長期提供“免費午餐”，不僅會增加國家的財政負擔，也不利于對農民工人力資源的開發(fā)。這種“公共勞動”形式的最低生活保障制度在具體實施時，可以由政府出面協(xié)調，民政部門負責管理，并由政府給予財政支持，讓失去工作的農民工自愿申請相關工作，并領取相應的工資和生活用品。農民工隨時可以申請結束這種臨時的工作狀態(tài)，到能獲得更高報酬的用人單位去工作。

此外，還要完善面向農民工的社會救助制度，這包括在農民工找工作時為其提供就業(yè)信息、患病時為無力就醫(yī)的農民工提供醫(yī)療救助、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損時的法律援助等。這種社會救助制度能減少社會的不公平，使農民工真正融入當?shù)厣鐣Ｔ谕晟妻r民工社會救助制度時，應采取政府主導下的全社會參與模式，即除了政府承擔主要責任外，還需要地方慈善機構和非營利性組織的積極參與和配合。

在滿足了農民工最低生活要求之后，還應該考慮其社會權益的全面實現(xiàn)，力求將合理的社會福利擴大到整個農民工群體中。社會福利作為全體公民享受社會發(fā)展成果的一種方式，也是農民工應享有的權利。對于長期在城市工作的農民工來說，其首要問題是解決子女在城市的就學問題。但由于我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，農民工的子女有時無法順利在城市接受“九年義務教育”。他們往往需要支付高額的學費和借讀費，才能享受到和城市兒童一樣的受教育權利，這不僅對農民工家庭不公平，也不利于我國教育體系的完善[9]?！秶鴦赵宏P于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“輸入地政府要將符合規(guī)定條件的農民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃學校布局，科學核定公辦學校教師編制，加大公辦學校教育經(jīng)費投入，保障農民工隨遷子女平等接受義務教育權利。公辦義務教育學校要普遍對農民工隨遷子女開放，與城鎮(zhèn)戶籍學生混合編班，統(tǒng)一管理。積極創(chuàng)造條件著力滿足農民工隨遷子女接受普惠性學前教育的需求?！盵5](P54)因此，應將城鎮(zhèn)化程度較高的農民工子女納入城市居民的社會福利體系中，使其也能享受公平的受教育權利。同時，還要建立適合農民工群體的住房保障制度。長期在城市工作的農民工對住房有著迫切需求，而他們往往無法通過自身能力達到“居者有其屋”的目的。《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“農民工集中的開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)可以按照集約用地的原則，集中建設宿舍型或單元型小戶型公共租賃住房，面向用人單位或農民工出租。允許農民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)劃和規(guī)定標準的用地規(guī)模范圍內，利用企業(yè)辦公及生活服務設施用地建設農民工集體宿舍，督促和指導建設施工企業(yè)改善農民工住宿條件。逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農民工納入住房公積金制度實施范圍?！盵5](P54)因此，政府部門應將農民工納入廉租房和經(jīng)濟適用房的享受范圍，這樣既可以改善農民工的住房條件，也能使他們在城市中安居樂業(yè)，享受現(xiàn)代文明的成果。[10]政府部門應賦予農民工住房選擇權，讓工作單位為其交納住房公積金。這樣，農民工在返鄉(xiāng)時，可以選擇將公積金提走，也可以選擇存放在固定賬戶，在下次就業(yè)時由新的工作單位繼續(xù)在該賬戶存入公積金。

(三)完善面向農民工的社會保障配套制度

以包容性發(fā)展理念為指導，就應該不斷推進我國“城鄉(xiāng)二元”戶籍制度的改革。這種改革不是取消戶口登記管理制度，而是剔除附著在戶籍制度上的一系列不合理做法，將依附在戶籍制度上的一系列就業(yè)、教育、住房、社會保險等方面的不平等慢慢剝離下來，使農民、農民工獲得與城鎮(zhèn)居民平等的公民待遇。《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“深化基本公共服務供給制度改革，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋在城鎮(zhèn)常住的農民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權利?！盵5](P55)因此，戶籍制度的改革要尊重農民工的選擇權，逐步降低其遷入城市的門檻，實行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，這樣才能有利于農民向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移。

此外，還要深化我國就業(yè)制度和社保制度改革。改革勞動就業(yè)制度，就是讓市場在勞動力資源配置中發(fā)揮核心作用，形成市場主導型的勞動力資源配置機制，促進統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)育和完善。為此，政府應消除就業(yè)的不平等政策，營造公平競爭的就業(yè)氛圍；規(guī)范勞動力市場運行秩序，監(jiān)督企業(yè)履行勞動合同規(guī)定的相關義務；健全勞動力市場信息服務系統(tǒng)，解決農民工在就業(yè)信息方面的“非對稱性”弱勢狀況。在社保制度方面，由于農民工流動性大，工作場所不固定，農民工的社保關系必須能順利轉移。因此，應提高統(tǒng)籌層次，逐步建立全國統(tǒng)籌的社?；鸾唤诱?，并逐步完善農民工社會保障體系的信息網(wǎng)絡，使勞動社會保障、衛(wèi)生、教育、人事、民政等部門能更方便地為農民工提供查詢或咨詢服務。還應建立地、市一級的社保關系信息庫，逐步實現(xiàn)社保關系信息在地市間、省市間的聯(lián)網(wǎng)與共享，最終實現(xiàn)全國社保信息的互聯(lián)。這種做法，能使農民工跨省、跨市轉移社保關系時更加方便、快捷。

農民工社會保障問題的解決，需要政府的監(jiān)督和管理。對此，政府應進一步加強執(zhí)法力度，對拒不執(zhí)行有關農民工社會保障法律、法規(guī)的單位和個人采取嚴厲措施。還可設立專門的行政管理機構，對農民工社會保障相關業(yè)務管理部門和基金營運機構進行監(jiān)督，或發(fā)揮新聞媒體和群眾的力量，使每一項政策法規(guī)都落到實處。從農民工自身來說，也要增強法律意識和維權意識，并提高自我保護能力。《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》(2014)指出：“要暢通法律服務熱線，加大普法力度，不斷提高農民工及用人單位的法治意識和法律素質，引導農民工合法理性維權?！盵5](P55)政府應鼓勵農民工加入工會組織，這樣有利于他們提高自身法律素養(yǎng)，歷練談判能力，參與分享社會進步的成果。同時，還要進一步貫徹《集體合同規(guī)定》等相關法律法規(guī)，通過廣泛推行企業(yè)職工集體協(xié)商制度，安排農民工參與其中，使農民工獲得平等的對話權利，從制度上保證農民工的合法權益。

總之，城市農民工是隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的深化而發(fā)展壯大起來的群體，他們?yōu)槲覈?jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，但由于受城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的影響，其社會保障嚴重缺失。我們應該以改革促發(fā)展，以合理的理念為改革發(fā)展保駕護航，而新興的“包容性發(fā)展”理念必將成為完善我國農民工社會保障制度的有力指導思想。

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