國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的公共預(yù)算制度優(yōu)化研究

朱殿驊 伍學(xué)進(jìn)

國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的公共預(yù)算制度優(yōu)化研究

朱殿驊 伍學(xué)進(jìn)

公共預(yù)算是以滿足社會(huì)公共需要為主旨的政府預(yù)算，法定性、完整性、公共性、透明性和績效性是公共預(yù)算的基本特征。公共財(cái)政是國家治理的重要構(gòu)成部分，而公共預(yù)算又是公共財(cái)政的基礎(chǔ)。公共預(yù)算通過預(yù)算導(dǎo)向機(jī)制、預(yù)算審批機(jī)制、預(yù)算公開機(jī)制、預(yù)算問責(zé)機(jī)制和預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制等一系列機(jī)制形成公共財(cái)政的國家治理能力。對于構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的公共預(yù)算制度，本文提出了三條優(yōu)化路徑：一是提升財(cái)政法治化水平，優(yōu)化公共預(yù)算環(huán)境；二是建立核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，優(yōu)化預(yù)算權(quán)力配置；三是健全和完善公共預(yù)算機(jī)制。

公共預(yù)算 公共財(cái)政 國家治理

大到國家的建設(shè)和發(fā)展，小到某個(gè)單位的運(yùn)行，都需要消耗經(jīng)濟(jì)資源，由于資源具有稀缺性，管理者必然要對資源的分配和消耗進(jìn)行預(yù)算的估計(jì)?！邦A(yù)算”一詞原始的含義就是預(yù)先估算。①如《上寧宗皇帝札子》中“今陛下申令大臣，先慮預(yù)算，思報(bào)積恥，規(guī)恢祖業(yè)，蓋欲改弱以就強(qiáng)矣?！爆F(xiàn)代預(yù)算制度起源于13世紀(jì)初英國資產(chǎn)階級革命中新興資產(chǎn)階級向封建統(tǒng)治階級爭奪財(cái)政權(quán)的斗爭。1217年英王約翰簽署了《大憲章》，代表資產(chǎn)階級利益的議會(huì)獲得了租稅的立法權(quán)，繼而又取得了控制政府支出的權(quán)力，議會(huì)終于控制了政府的全部收支批準(zhǔn)權(quán)，標(biāo)志著以編制國家財(cái)政收支計(jì)劃為核心的預(yù)算制度在英國正式建立。隨著民主意識的不斷深入，預(yù)算已經(jīng)不僅僅被當(dāng)作一項(xiàng)工具，而上升為一種由憲法保障的國家權(quán)力，漢密爾頓稱之為“掌握國庫的權(quán)力”。②“事實(shí)上，掌握國庫的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施?！薄獫h密爾頓。伴隨著公共財(cái)政改革的步伐，我國已基本建立起了公共預(yù)算的制度框架，但距離完全意義上的公共預(yù)算制度還存在一定的差距。十八屆三中全會(huì)提出了國家治理現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，那么如何優(yōu)化我國的公共預(yù)算制度，最大化地發(fā)揮公共預(yù)算的治理功能，值得我們深入探討。

一、引論：預(yù)算是控制政府邊界的國家權(quán)力

政府的相當(dāng)部分財(cái)政收入來自于全體國民讓渡的私人財(cái)富，財(cái)政收入的大小取決于政府所擔(dān)負(fù)的職能任務(wù)。由于政府是“花別人的錢為別人辦事”，財(cái)政支出的低績效始終是各國政府普遍面臨的問題，因此政府需要保持一個(gè)適當(dāng)?shù)倪吔?，除了提供市場無法有效供給的公共產(chǎn)品外，其余的都應(yīng)該交給市場去完成。

政府的邊界是貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)說史的永恒主題。在以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代，政府的職能被界定為保衛(wèi)國家領(lǐng)土完整和維護(hù)國家主權(quán)，保護(hù)社會(huì)利益不受侵害、私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯以及市場機(jī)制不受破壞，政府扮演的是一個(gè)“守夜人”角色。然而隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，資本逐利性的天然缺陷造成整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)的無限制擴(kuò)張，出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象，市場無法自發(fā)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平衡，導(dǎo)致20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論受到了質(zhì)疑，從此以凱恩斯為代表的國家干預(yù)理論開始占據(jù)上風(fēng)。凱恩斯原本是一個(gè)自由貿(mào)易理論者，但在1936年出版的代表作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，其一反過去的立場，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)貿(mào)易差額對國民收入的影響，相信保護(hù)政策如能帶來貿(mào)易順差，必將有利于提高投資水平和擴(kuò)大就業(yè)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)繁榮。凱恩斯的這種以財(cái)政政策和貨幣政策為核心的思想后來成為整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版之后的40年代到50年代初期，通過庫茨涅茨、漢森、薩繆爾森、克萊因等人在國民收入核算理論、“補(bǔ)償性財(cái)政政策”、“自動(dòng)穩(wěn)定器”理論、引致需求理論、加速原理及對經(jīng)濟(jì)周期的計(jì)量分析等方面的努力，凱恩斯理論實(shí)現(xiàn)了政策化，被資本主義國家紛紛作為經(jīng)濟(jì)刺激措施而采用，從而形成了所謂的“戰(zhàn)后黃金時(shí)代”——?jiǎng)P恩斯時(shí)代，美國面對危機(jī)采取的“羅斯福新政”就是基于凱恩斯的理論并取得了巨大的成功。羅斯福通過推行“以工代賑”和大力興建公共工程，增加就業(yè)刺激消費(fèi)和生產(chǎn)，在一定程度上調(diào)整了資本主義生產(chǎn)關(guān)系，緩和社會(huì)危機(jī)和階級矛盾，使美國走出了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并對其他國家也產(chǎn)生了示范效應(yīng)。此后，國家干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，成為20世紀(jì)資本主義國家普遍的政策取向。20世紀(jì)60、70年代，眾多社會(huì)問題又一次爆發(fā)。政府是由官員構(gòu)成的，官員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”不斷尋求自身權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府過度參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且提供的服務(wù)效率低、質(zhì)量差，導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)。隨后，以弗里德曼和哈耶克為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)理論開始受到人們青睞，在國民經(jīng)濟(jì)處于“滯漲”泥淖的狀態(tài)下，英國的撒切爾夫人和美國的里根總統(tǒng)紛紛將哈耶克及其支持者的主張運(yùn)用到治國之策中。以英國為例，撒切爾夫人推行了包含貨幣主義、放松管制鼓勵(lì)競爭、削減政府財(cái)政開支、大幅提高利率、大力推行企業(yè)私有化改革和稅收改革在內(nèi)的一系列措施。撒切爾政府的政策在通貨膨脹率上升的最初階段有效地遏制住了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化的趨勢，實(shí)現(xiàn)了低通脹下的經(jīng)濟(jì)增長。20世紀(jì)90年代初，西方再次陷入經(jīng)濟(jì)衰退的泥沼，墨西哥和亞洲金融危機(jī)相繼爆發(fā)，采納“華盛頓共識”的蘇東和拉美分別經(jīng)歷了倒退的十年和失去的十年。新自由主義的失敗為以斯蒂克里茨和克魯格曼為代表的新凱恩斯主義的誕生創(chuàng)造了條件。新凱恩斯主義吸取了凱恩斯主義和新自由主義失敗的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)政府和市場關(guān)系的平衡，政府既要重視市場的作用又要認(rèn)識到市場的不完善性，應(yīng)該適當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場而不是替代市場。

從歷史的規(guī)律中我們不難得出：政府一方面要保持市場激勵(lì)，彌補(bǔ)市場缺陷，另一方面又不能過多地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，畢竟市場在資源配置方面更有效率。權(quán)力天然具有擴(kuò)張的趨勢，如果不施加外在約束，政府自身并不能管住自己。政府行使公共權(quán)力需要消耗財(cái)政資源，預(yù)算則決定了配置給政府多少財(cái)政資源。預(yù)算非經(jīng)代議機(jī)關(guān)審議并批準(zhǔn)不具法律效力，由此看來，預(yù)算正是作為一種由立法機(jī)關(guān)掌握的用于控制政府邊界的國家權(quán)力。

二、公共預(yù)算的內(nèi)涵和特征

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，賦予了財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府履行職責(zé)提供服務(wù)離不開資金作為基礎(chǔ)，資金的籌措是政府履行職責(zé)的保障，而資金的使用則體現(xiàn)了政府履行職能的過程。人民通過組成代議機(jī)關(guān)構(gòu)成國家的權(quán)力主體，政府替人民當(dāng)家理財(cái)，向人民承擔(dān)著受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為了考核政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，降低委托代理風(fēng)險(xiǎn)，需要代議機(jī)關(guān)對政府履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，而預(yù)算則是最有效的監(jiān)督手段。預(yù)算制度是連接財(cái)政收入和財(cái)政支出的紐帶，是現(xiàn)代財(cái)政體系的中心?，F(xiàn)代預(yù)算是一個(gè)融合資源分配與權(quán)力配置、兼具形式要件與實(shí)體內(nèi)容的制度化構(gòu)造的產(chǎn)物，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)的運(yùn)行過程，人民可以審視政府在一定時(shí)期內(nèi)的活動(dòng)選擇及付出的成本，從而判斷公共資源是否得到有效配置。因此，預(yù)算過程表面上是政府對財(cái)政收入和財(cái)政支出的平衡，其背后反映的正是國家治理的過程。

然而，這里所說的“預(yù)算”實(shí)際上包含了三個(gè)相關(guān)的概念：國家預(yù)算、政府預(yù)算和公共預(yù)算，很多學(xué)者在使用這些概念的時(shí)候并沒有廓清其內(nèi)涵。關(guān)于這三個(gè)概念的區(qū)別，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。馬蔡琛認(rèn)為，國家預(yù)算是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的范疇，政府預(yù)算則是與市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)，公共預(yù)算除了包含政府部門的預(yù)算還涵蓋民間非營利組織的預(yù)算。李冬妍認(rèn)為，從國際研究視角來看公共預(yù)算基本等同于政府預(yù)算，但在中國背景下公共預(yù)算和政府預(yù)算有著質(zhì)的區(qū)別，其從預(yù)算史的演進(jìn)過程進(jìn)行分析，認(rèn)為公共預(yù)算是一種主要反映政府計(jì)劃做什么、正在做什么和已經(jīng)做了什么，通過預(yù)算數(shù)據(jù)與預(yù)算過程詳細(xì)界定政府的職責(zé)和活動(dòng)范圍并劃分公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的邊界的制度。國家預(yù)算和政府預(yù)算的概念并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，這一點(diǎn)學(xué)者們已基本達(dá)成共識，爭論的焦點(diǎn)主要是在公共預(yù)算這個(gè)概念上。我們認(rèn)為，要準(zhǔn)確界定公共預(yù)算的概念，還要回歸其在理論體系中的位置，公共預(yù)算是公共財(cái)政概念框架中的一個(gè)子概念，討論公共預(yù)算的內(nèi)涵自然不能脫離公共財(cái)政的內(nèi)涵。財(cái)政從來都是指政府收支活動(dòng)，公共財(cái)政中的“公共”前綴體現(xiàn)的是以滿足社會(huì)公共需要為主旨的價(jià)值理念。因此，我們認(rèn)為公共預(yù)算是以滿足社會(huì)公共需要為主旨的政府預(yù)算。我們認(rèn)為公共預(yù)算的主要特征包含法定性、完整性、公共性、透明性和績效性。

其一，法定性。公共預(yù)算的法定性包括程序的法定性和結(jié)果的法定性。程序的法定性是指預(yù)算的編制和審批必須依照國家憲法和法律規(guī)定的程序進(jìn)行，未按規(guī)定程序編制和審批的預(yù)算不具法律效力。結(jié)果的法定性是指預(yù)算一旦由立法機(jī)關(guān)通過，即作為政府執(zhí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的法律依據(jù)，具有與立法機(jī)關(guān)頒布的法律一樣的地位和效力，未經(jīng)法定的預(yù)算變更程序不得擅自變更，必須嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，否則將會(huì)受到法律的問責(zé)。

其二，完整性。公共預(yù)算的完整性包括主體的完整性和客體的完整性。主體的完整性是指全部使用財(cái)政資金的單位或部門以及經(jīng)營國有資本的企業(yè)、管理公共性基金的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，也就是我國《預(yù)算法》中規(guī)定的“四本預(yù)算”：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。以一般公共預(yù)算為例，完整性不僅要求橫向上覆蓋行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，還要求縱向上覆蓋每一級政府，實(shí)現(xiàn)“一級政府一級預(yù)算”?？腕w的完整性是指所有的財(cái)政財(cái)務(wù)收支都應(yīng)包含在預(yù)算之中，不能有預(yù)算之外的收支，從而保證全部公共資金的分配和使用都處于立法機(jī)關(guān)和公眾的監(jiān)督之中。

其三，公共性。公共性是公共預(yù)算的本質(zhì)特征，指以公共資金進(jìn)行的預(yù)算支出只能用于公共目的，預(yù)算資金的籌措和使用必須符合公共意志。由于公共資金的提供者和使用者相互分離，因此公共預(yù)算必須受到立法機(jī)關(guān)和全體公眾的監(jiān)督。

其四，透明性。公共預(yù)算的透明性是指項(xiàng)目的分類和列報(bào)應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則，預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)具體、詳細(xì)，并附有相關(guān)的文字說明，便于立法機(jī)關(guān)和公眾的理解，且對于不涉及國家秘密的預(yù)算內(nèi)容必須無條件地向全體公眾公開。

莫西沙星組臨床總有效率顯著高于左氧氟沙星組，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(χ2=6.27，P＜0.05)。見表3。

其五，績效性。公共預(yù)算的績效性是指預(yù)算支出的安排應(yīng)當(dāng)遵循績效的原則，由于公共財(cái)政資源的稀缺性，公共建設(shè)和公共服務(wù)無法做到面面俱到，必須分清輕重緩急，公共預(yù)算要保證公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

三、公共預(yù)算與國家治理的關(guān)系

英文中的“治理”（Governance）概念源于古典拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱之意，專用于與“國家公務(wù)”相關(guān)的憲法或法律的執(zhí)行問題。“治理”概念的流行源于20世紀(jì)70至80年代西方社會(huì)科學(xué)中對既有范式描述和解釋“實(shí)在世界”的能力不滿所引起的范式危機(jī)，這些既有范式往往采用非此即彼的二分法來研究社會(huì)問題，如經(jīng)濟(jì)學(xué)中的市場與政府。世界銀行在1989年一份分析非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的報(bào)告中，首次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞，自此以后“治理”逐漸成為政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的常用詞匯。20世紀(jì)90年代開始，伴隨著新凱恩斯主義跳出了政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)和放任自由的兩極中往復(fù)循環(huán)，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。治理理論提倡主體的多元化，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)、互動(dòng)、協(xié)作、公開、法治等精神，突破了傳統(tǒng)的“政府”和“市場”的二元論，引入了“社會(huì)”這一新的單元。治理理論有兩個(gè)最顯著的特征：一是通過回應(yīng)的方式，推動(dòng)民眾廣泛參與公共事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估過程；另一個(gè)是通過民營化的方式推動(dòng)公共服務(wù)的市場化和社會(huì)化進(jìn)程，全面提高社會(huì)福利和政府績效。

國家治理是指國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)，對社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，它的目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序。與之相關(guān)聯(lián)的另外兩個(gè)概念是國家統(tǒng)治和國家管理。國家統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的是國家的階級屬性，通過強(qiáng)制力來維護(hù)公共秩序，而國家管理則突出的是政府行使公共權(quán)力履行公共責(zé)任的主體地位。習(xí)近平同志從治理體系和治理能力兩個(gè)方面對國家治理作出了深刻闡述：國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。①引自習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》，人民日報(bào)2014年1月1日第2版。由此我們可以得出，公共財(cái)政是國家治理的重要構(gòu)成部分，而公共預(yù)算又是公共財(cái)政的基礎(chǔ)，三者的關(guān)系如圖1所示。公共預(yù)算之所以能夠形成國家治理能力，依靠的是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和黨建等國家治理體系組成部分緊密聯(lián)系的一系列機(jī)制，包括預(yù)算導(dǎo)向機(jī)制、預(yù)算審批機(jī)制、預(yù)算公開機(jī)制、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、預(yù)算問責(zé)機(jī)制和預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制等。

其一，預(yù)算導(dǎo)向機(jī)制。無論是關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算、強(qiáng)調(diào)長期計(jì)劃性的計(jì)劃——規(guī)劃——預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）、突出個(gè)體自主性的目標(biāo)管理預(yù)算（MBO）、強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目優(yōu)先次序的零基預(yù)算（ZBB），還是融合企業(yè)管理思想的新績效預(yù)算等模式，均體現(xiàn)出了在總量約束下配置資源的明確導(dǎo)向。預(yù)算導(dǎo)向機(jī)制將國家的戰(zhàn)略方針、長期和中期規(guī)劃與年度預(yù)算的編制聯(lián)接起來，為有限財(cái)力資源的配置指明方向。

其二，預(yù)算控制機(jī)制?，F(xiàn)代預(yù)算制度從誕生起就是作為一種控制機(jī)制存在的，既是財(cái)政這個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部控制，又是議會(huì)和人民對政府的外部控制。Schick，Allen認(rèn)為公共預(yù)算是一個(gè)規(guī)則驅(qū)動(dòng)的過程，其中一個(gè)最基本的規(guī)則就是對財(cái)政收支進(jìn)行總額控制。通過總額控制能夠有效地約束政府規(guī)模的膨脹，確保財(cái)政的可持續(xù)性。事權(quán)和財(cái)權(quán)就像是權(quán)力這枚硬幣的正反兩面，具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系，預(yù)算通過對財(cái)政收支的總額控制間接地實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的控制。

其三，預(yù)算公開機(jī)制。政府的公開透明是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，預(yù)算公開機(jī)制在促進(jìn)政府財(cái)政透明中發(fā)揮著不可或缺的作用。財(cái)政資金取之于民、用之于民，政府替廣大人民當(dāng)家理財(cái)。在人民和政府的委托代理關(guān)系中，人民往往處于信息劣勢地位，預(yù)算公開機(jī)制是解決信息不對稱性的有效機(jī)制，同時(shí)又是預(yù)算問責(zé)的前提。預(yù)算公開是財(cái)政透明的重要環(huán)節(jié)，一個(gè)財(cái)政透明的政府才是“看得見的政府”，才可能是負(fù)責(zé)任的政府。

其五，預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制。預(yù)算是對政府財(cái)政收支的事前計(jì)劃，只要是事前計(jì)劃就難免會(huì)有一些不可預(yù)見的情況，過于強(qiáng)調(diào)剛性約束會(huì)使預(yù)算制度陷入教條主義的泥淖，特別是在中期預(yù)算模式正逐漸興起的背景下，政府的中期財(cái)政計(jì)劃不可避免地存在一定的誤差，需要不斷進(jìn)行修正，因此在保證預(yù)算剛性約束的前提下有必要建立預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)剛性和靈活性的平衡。預(yù)算調(diào)整制度是預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制的重要表現(xiàn)形式，政府需要從法律法規(guī)上對預(yù)算調(diào)整的方式、程序、范圍等作出嚴(yán)格規(guī)定，防止預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制退化為政府?dāng)U大預(yù)算權(quán)力、任意操縱預(yù)算的后門。

四、優(yōu)化我國公共預(yù)算制度的路徑

1951年《預(yù)算決算暫行條例》的發(fā)布標(biāo)志著我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的政府預(yù)算制度也逐步完善，從基數(shù)預(yù)算轉(zhuǎn)向零基預(yù)算，從單式預(yù)算轉(zhuǎn)向復(fù)式預(yù)算，從控制取向轉(zhuǎn)向績效取向。特別是自1999年以來，在公共財(cái)政改革理念的指引下，我國采取了編制部門預(yù)算、完善政府收支科目分類、推行國庫集中支付制度和政府采購制度、實(shí)行全口徑的預(yù)算管理等改革舉措，不斷完善政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督問責(zé)等環(huán)節(jié)，初步構(gòu)建起了與大國財(cái)政地位相匹配的公共預(yù)算制度框架，在促進(jìn)公共財(cái)政治理的科學(xué)化、法治化、民主化和透明化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。與發(fā)達(dá)國家成熟的公共預(yù)算制度相比較，我國的公共預(yù)算制度還處于粗線條水平，由于公共財(cái)政領(lǐng)域的法規(guī)制度還不夠完善，公共預(yù)算的制度環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化；由政府財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算體制使得預(yù)算成為部門之間和地方之間爭取利益的工具，導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)；由于相應(yīng)的制度機(jī)制還不完善，公共預(yù)算的治理功能并未有效發(fā)揮出來。

（一）提升財(cái)政法治化水平，優(yōu)化公共預(yù)算環(huán)境

公共財(cái)政的法治化水平是決定公共預(yù)算制度能否有效發(fā)揮治理作用的最主要外部因素，財(cái)政法治化建設(shè)是我國財(cái)政體制改革中的核心任務(wù)。一是要落實(shí)稅收法定原則?，F(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，稅收法定能夠有效遏制政府規(guī)模的膨脹導(dǎo)致對私人財(cái)富的侵蝕。2015年3月十二屆全國人大三次會(huì)議通過的《立法法》將第8條原先規(guī)定實(shí)行法律保留的“稅收基本制度”細(xì)化為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，為稅收法治化明確了方向。通過落實(shí)稅收法定原則，不僅能夠從法律層面保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)，而且能夠穩(wěn)定國家財(cái)政資金的來源，從而保證公共財(cái)政的可持續(xù)性。二是合理劃分中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)。權(quán)力的劃分也就意味著責(zé)任的界定，明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分是促進(jìn)政治及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的必然要求，也是合理配置預(yù)算資源的指引。我國應(yīng)盡快出臺(tái)《中央和地方政府關(guān)系法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，明確中央和地方政府在公共財(cái)政管理中的權(quán)力和責(zé)任，完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提升公共財(cái)政法治化水平，從而為預(yù)算資源的配置提供法律指引。

（二）建立核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，優(yōu)化預(yù)算權(quán)力配置

我國財(cái)政部門是政府預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門的職責(zé)決定了其更多地關(guān)注平衡財(cái)政資金在政府部門之間的分配以及監(jiān)督其使用，無法涉足國家的發(fā)展規(guī)劃和政策制定，導(dǎo)致發(fā)改委等一些主管政策制定部門擁有一定的“準(zhǔn)預(yù)算權(quán)”，導(dǎo)致政策過程和預(yù)算過程的脫節(jié)，弱化了預(yù)算的控制作用。針對這一問題，可以考慮將發(fā)改委等部門所承擔(dān)的規(guī)劃、計(jì)劃和政策制定職能以及財(cái)政部門的預(yù)算編制職能剝離出來，成立專門的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門履行預(yù)算執(zhí)行職能，這樣既保證了政策過程和預(yù)算過程的緊密結(jié)合，又能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督之間的分權(quán)制衡。

（三）健全和完善公共預(yù)算機(jī)制，促進(jìn)形成國家治理能力

2014年新修訂的《預(yù)算法》強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督，強(qiáng)化了對預(yù)算違法行為的責(zé)任追究，對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況向社會(huì)公開作出了明確要求，建立和完善了一系列的公共預(yù)算機(jī)制，提升了我國公共預(yù)算法治化水平。但是，《預(yù)算法》對預(yù)算公開機(jī)制、預(yù)算問責(zé)機(jī)制和預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制等還只是概括性地進(jìn)行規(guī)范，需要通過相配套的法規(guī)制度來進(jìn)一步完善。對于預(yù)算公開機(jī)制，不僅要做到對預(yù)算結(jié)果的公開，還要通過探索建立預(yù)算征詢、預(yù)算聽證、預(yù)算草案公開等制度，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算全過程的公開。對于預(yù)算問責(zé)機(jī)制，還應(yīng)進(jìn)一步明確預(yù)算違法行為的追責(zé)主體、追責(zé)機(jī)制等程序性規(guī)范，同時(shí)要協(xié)調(diào)《預(yù)算法》、《審計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法規(guī)制度中對于預(yù)算違法行為的處理規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算問責(zé)的規(guī)范性和可操作性，提升預(yù)算的剛性約束。對于預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制，要從法規(guī)制度上對預(yù)算調(diào)整行為進(jìn)行分類，對預(yù)算的全面調(diào)整和局部調(diào)整從范圍、程序等方面作出區(qū)分，在預(yù)算制度的靈活性和剛性中取得平衡。

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（責(zé)任編輯：董麗娟）

Study on Optimization of Public Budget Systemfor the Goal of National Governance Modernization

Zhu Dianhua Wu Xuejin

Public budget system is a kind of government budget system which mainly meets the publicneeds. Legality,integrity,publicity,transparency,and performance are basic characteristics of public budget system.It is the foundation of public finance and also an important part of national governance.National governance ability is developed through a series of public budget mechanisms,which include orientation mechanism,approval mechanism,publicity mechanism,account ability mechanism and fault-tolerance mechanism.To build the public budget system for the goal of national governance modernization of China,we come up with three paths. First is to optimize the environment of public budget system by enhancing finance legalization.Second is to optimize the configuration of budget power by building core budget institution.And third is to improve public budget mechanism.

Public Budget System;Government Budget System;Public Finance;National Governance;Budget Environment;Budget Mechanism

F812.2

A

2096-1391（2017）01-0118-07

朱殿驊，中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局，助理會(huì)計(jì)師，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生伍學(xué)進(jìn)，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)審計(jì)系教授

* 本文系“中國公共預(yù)算研究”第六屆全國學(xué)術(shù)研討會(huì)（2016·上海）會(huì)議論文，感謝與會(huì)者的建議，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。