關(guān)于中部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)研報(bào)告
——基于湖南、江西的調(diào)研

中國財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組

關(guān)于中部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)研報(bào)告
——基于湖南、江西的調(diào)研

中國財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組

為真實(shí)掌握地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)全貌并為下一步改革提供有價(jià)值的決策咨詢，2016年10月，中國財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組，赴湖南、江西二省四縣市進(jìn)行實(shí)地深入調(diào)研。從調(diào)研的情況看，當(dāng)前中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政收支矛盾突出；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合阻力很大，基層財(cái)政法定支出和配套支出壓力依然存在；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，有轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)的趨勢，防控難度加大；改革政策文件密集、實(shí)施節(jié)奏快，有的與地方實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行后難以達(dá)到預(yù)期效果。為此，我們建議：貫徹落實(shí)中央要求，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，激發(fā)微觀活力；充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；建立法治化的財(cái)政體制；控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范發(fā)展PPP，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延；做好改革的統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

地方財(cái)政 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政改革 國家治理

2016年是我國“十三五”的開局之年，是全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在一系列穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策的作用下，國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持基本平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有好的發(fā)展態(tài)勢。但國內(nèi)外環(huán)境仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好的基礎(chǔ)尚不牢固，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的困難和矛盾依然突出，財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，部分省市繼續(xù)負(fù)增長，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯。為了真實(shí)掌握地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)全貌并為下一步改革提供有價(jià)值的決策咨詢，2016年10月，中國財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組，由劉尚希院長帶隊(duì)，赴湖南、江西二省四縣市進(jìn)行實(shí)地深入調(diào)研，以期由點(diǎn)及面，以小見大，從微觀到宏觀，從財(cái)政到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)行剖析并給出針對性的政策建議。

一、經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政收支矛盾突出

2016年前三季度，湖南省和江西省GDP分別增長7.6%和9.1%，均與上半年持平，且高于全國0.9和2.4個(gè)百分點(diǎn)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展積極，如湖南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資2016年前三季度分別增長21.8%和18.3%，同比加快1.9個(gè)和1.5個(gè)百分點(diǎn)；1-8月，粗鋼、鐵合金和十種有色金屬產(chǎn)量分別下降1.3%、21.6%和20.1%，過剩產(chǎn)能得到有效控制；取消、放開和降低涉企收費(fèi)88項(xiàng)，為企業(yè)年減負(fù)約28億元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一由20%降至19%，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從2%降至1.5%；“營改增”累計(jì)減稅100億元以上，降成本成效初顯。江西2016年前三季度，規(guī)模以上工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資分別增長9.1%和14.2%，外貿(mào)出口增長2.1%，全社會(huì)用電量增長9.7%，部分指標(biāo)居全國前列。

盡管前三季度兩省GDP增速高于全國，但受全國經(jīng)濟(jì)下行的影響，兩省經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。一是傳統(tǒng)行業(yè)運(yùn)行比較困難。湖南的工程機(jī)械、鋼鐵、有色、煙草、石化等傳統(tǒng)行業(yè)面臨產(chǎn)能、資金、技術(shù)、人才等全方位制約，整體處于不景氣區(qū)間，前三季度對規(guī)模工業(yè)的貢獻(xiàn)率僅為-0.9%，拉低工業(yè)增長0.2個(gè)百分點(diǎn)；全省工業(yè)用電量下降6.4%；工業(yè)投資僅增長7.8%，低于全部投資5.3個(gè)百分點(diǎn)；技改投資下降1.9%，設(shè)備購置投資下降7.8%。江西情況也不容樂觀，有色、采礦行業(yè)國稅收入大幅下降，部分重點(diǎn)企業(yè)仍處于虧損狀態(tài)。二是投資增長后勁不足。2016年1-8月份，湖南全省民間投資僅增長2.4%，增速比上年同期低12.4個(gè)百分點(diǎn)，為近年來最低增幅；全省非國有投資增速一直呈回落態(tài)勢，多家銀行反映，2016年前三季度實(shí)體經(jīng)濟(jì)有效項(xiàng)目儲(chǔ)備不足的現(xiàn)象較往年更為突出。江西2016年1-9月，一半以上的新增貸款流向個(gè)人購房，全省制造業(yè)新增貸款占全部新增貸款比重僅為2.5%，同比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)，資金“脫實(shí)向虛”的態(tài)勢更加明顯。一方面，市場不景氣、民營企業(yè)投資意愿不足，有效信貸需求下降；另一方面，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期民營企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)上升，特別是小微企業(yè)多套賬表問題突出，民間借貸隱蔽性強(qiáng)，導(dǎo)致銀行對其風(fēng)險(xiǎn)把控存在顧慮，使得民營企業(yè)信貸占比大幅下降。全省金融機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)貸款增量960億元，占全部企業(yè)貸款增量的81.1%，同比提高14.8個(gè)百分點(diǎn)，對民營企業(yè)貸款增量232.4億元，占比19.62%，同比下降20.5個(gè)百分點(diǎn)。多家銀行也反映二次抵押手續(xù)存在“空白期”，易產(chǎn)生債務(wù)懸空風(fēng)險(xiǎn)。三是地方財(cái)政收支矛盾依然突出。2016年前三季度，湖南和江西一般公共預(yù)算收入同比增長分別為4.77%和5.9%；一般公共預(yù)算支出同比增長分別為18.8%和9%，支出增幅明顯高于收入增幅。全面實(shí)施營改增政策，實(shí)行新的收入分成比例，對地方財(cái)政收入減收的影響比較明顯，兩省稅收占財(cái)政總收入的比重均低于2015年同期水平；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)稅收下降態(tài)勢難以根本扭轉(zhuǎn)，加之2016年?duì)I改增減稅規(guī)模較大，對四季度組織收入的影響還將持續(xù)。在地方財(cái)力有所減少的情況下，養(yǎng)老金政策調(diào)標(biāo)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)資等剛性支出資金需求有所增加，隨著“三去一降一補(bǔ)”的推進(jìn)，民生保障、脫貧攻堅(jiān)等力度加大，財(cái)政剛性支出還將持續(xù)。

二、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合阻力很大，基層財(cái)政法定支出和配套支出壓力依然存在

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因其項(xiàng)目過細(xì)和瑣碎，不僅易形成“跑部錢進(jìn)”和“撒胡椒面”，造成中央部門通過資金安排不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方事權(quán)，且與地方的實(shí)際需要脫節(jié)比較嚴(yán)重，造成資金浪費(fèi)，近年來飽受詬病。中央自2014年以來將清理、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為重點(diǎn)工作加以推進(jìn)，目前取得了一些成效，但總體來說，阻力很大，效果不甚理想。以江西為例，2015年開始，江西對省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行全面清理整合，省級(jí)專項(xiàng)資金由332項(xiàng)壓縮至139項(xiàng)，項(xiàng)目減少了近60%，但資金規(guī)模由532.7億元壓減至508.6億元，僅壓減了5%。由于長期以來形成的專項(xiàng)名目較多、結(jié)構(gòu)較為固化等問題突出，專項(xiàng)資金定期評(píng)估和項(xiàng)目退出機(jī)制還難以深入實(shí)施，加之部門利益的影響，客觀上一些整合的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還存在大項(xiàng)套小項(xiàng)的情況。再者，面對部分涉及地方財(cái)力作支撐的配套政策，為了拿到項(xiàng)目，地方?jīng)]有討價(jià)還價(jià)的余地，只能被動(dòng)接受，容易出現(xiàn)與地方實(shí)際相脫節(jié)的現(xiàn)象，加之對各種配套資金到位情況的專項(xiàng)檢查，使地方財(cái)政應(yīng)接不暇。

隨著新《預(yù)算法》的出臺(tái)，近年來“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”的現(xiàn)象有所緩解，但部分?jǐn)U面、提標(biāo)的支出配套政策仍給地方財(cái)政帶來不小壓力。如2015年湖南省安化縣農(nóng)業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化這五項(xiàng)重點(diǎn)支出占到縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出的62.49%。安化縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位人年均公用經(jīng)費(fèi)普遍只有2000元，而公檢法部門的人員經(jīng)費(fèi)必須按照上級(jí)要求給足人年均2萬元，縣級(jí)財(cái)政難以達(dá)到保障要求。再如，湖南省桃源縣對2016年的專項(xiàng)資金進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)，中央、省、市下達(dá)的需要縣級(jí)配套的項(xiàng)目有79個(gè)，涉及農(nóng)業(yè)、教育、水利、交通、衛(wèi)生等多個(gè)方面，配套總額度達(dá)到3.8億元，占到當(dāng)年財(cái)政收入的24%。重點(diǎn)支出剛性增長、配套支出壓力過大，成為調(diào)研地區(qū)普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，有轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)的趨勢，防控難度加大

一是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。截至2015年底，江西省政府債務(wù)余額沒有突破規(guī)定的限額，全省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)債務(wù)率偏高，有5個(gè)市本級(jí)、6個(gè)縣級(jí)列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)名單；5個(gè)市本級(jí)、11個(gè)縣級(jí)列入風(fēng)險(xiǎn)提示地區(qū)名單。未來3-5年是縣級(jí)政府債務(wù)償還的高峰，僅靠公共財(cái)政或政府性基金將難以承受。同樣，湖南省政府性債務(wù)也已經(jīng)累積了較大規(guī)模，雖然2015年開始中央對地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模債券置換，有效降低了舉債成本，但要看到，置換只是把債務(wù)期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場容量，利率由市場決定，終歸是要償還的，不能完全依靠這種模式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二是地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型難度大。地方投融資平臺(tái)最初定位是以融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對平臺(tái)公司的有效監(jiān)管以及平臺(tái)公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務(wù)包袱，一些平臺(tái)公司也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺(tái)的改革問題，國務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個(gè)文件，要求地方投融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能，不得新增政府債務(wù)。這就意味著平臺(tái)公司要么退出市場，要么加快轉(zhuǎn)型。然而在有關(guān)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型政策出臺(tái)后，一直沒有相關(guān)的配套實(shí)施辦法進(jìn)行指導(dǎo)。由于地方“發(fā)展依賴于項(xiàng)目，項(xiàng)目依賴于融資”現(xiàn)象普遍，融資平臺(tái)的政府投融資職能很難簡單免除，各地融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型也是“各顯神通”。一些政府融資平臺(tái)開始以政府購買服務(wù)的方式，本著萬變不離其宗的原則，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。這種“換湯不換藥”的改革，或?qū)槲磥碚畟鶆?wù)的增加帶來隱患。

三是PPP推進(jìn)存在“一哄而上”、“一P就靈”的誤區(qū)。目前，PPP項(xiàng)目由部分地區(qū)的試點(diǎn)示范，進(jìn)入了全面、批量推進(jìn)的“快車道”，不少地區(qū)為了迎合上級(jí)政府的“口味”，大力推廣PPP項(xiàng)目作為政績，將有些不適合做PPP的項(xiàng)目也都包裝成PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，“新瓶裝舊酒”，認(rèn)為“一P就靈”，結(jié)果導(dǎo)致政府成本不降反升。如江西省武寧縣入選財(cái)政部示范項(xiàng)目的一個(gè)PPP項(xiàng)目，由于社會(huì)資本有回報(bào)率要求，在承諾回報(bào)率后，財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，目前項(xiàng)目的示范意義已遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。PPP項(xiàng)目“擴(kuò)大化”背后是地方政府存在投資沖動(dòng)，因?yàn)榧哟笸顿Y才能出政績。不論是過去的平臺(tái)公司，還是現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目，形成了一種路徑依賴，很容易出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”的怪圈。而規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)管理后，部分市縣違規(guī)舉債、變相融資，比如通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式將PPP異化，利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等等，隱蔽性更強(qiáng)，加大了監(jiān)管難度。

四是財(cái)政投資引導(dǎo)基金化運(yùn)作“遍地開花”。以江西為例。近年來，對支持工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新等競爭領(lǐng)域的專項(xiàng)資金，逐步改變行政性分配方式，主要采用基金管理等市場化運(yùn)作模式，鼓勵(lì)與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。截至2016年7月底，由江西省基金管理人管理的基金及省財(cái)政、國有企業(yè)出資設(shè)立的基金合計(jì)228支，總規(guī)模1315.73億元，募集總規(guī)模547.82億元，其中政府性基金共48支，總規(guī)模1067.65億元，已募集到位金額383.14億元。目前，正在研究統(tǒng)籌財(cái)政資金200億元發(fā)起設(shè)立規(guī)模達(dá)到3000億元左右的發(fā)展升級(jí)引導(dǎo)基金集群。設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金符合市場化改革方向，是新形勢下創(chuàng)新政府管理方式的重要手段。然而，由于政府投資引導(dǎo)基金是相對較新的模式，不少政府機(jī)構(gòu)仍缺乏成熟的管理機(jī)制，跟PPP一樣，也存在“一哄而上”、“一引就靈”的誤區(qū)。同時(shí)，投資行業(yè)與地域失衡、資金利用效率不高、市場化程度較低、缺乏后續(xù)監(jiān)測和信息披露制度等問題也不同程度地存在于各地政府投資基金的運(yùn)作中。此外，一味地把財(cái)政直接投入轉(zhuǎn)為市場化基金，一方面難以完全達(dá)到財(cái)政退出競爭性領(lǐng)域的要求，另一方面過度使用基金運(yùn)作模式也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。如何把握好財(cái)政運(yùn)作的“度”，在穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點(diǎn)，是對地方政府能力的重大考驗(yàn)。

四、改革政策文件密集、實(shí)施節(jié)奏快，有的與地方實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行后難以達(dá)到預(yù)期效果

一是改革事項(xiàng)分部門、定任務(wù)，文件出臺(tái)“卡”時(shí)間、趕進(jìn)度，部分政策出臺(tái)事前論證不夠，出臺(tái)后評(píng)估欠缺，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。財(cái)稅改革作為全面深化改革的排頭兵，自黨的十八屆三中全會(huì)以來，密集出臺(tái)了一系列政策文件，涉及預(yù)算、稅收和財(cái)政體制的方方面面，節(jié)奏很快。但改革的步驟都是一上來就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，要求地方落實(shí)。一方面，這樣的改革方式是否合適值得探討；另一方面，改革文件過于密集，有些改革方案或政策在出臺(tái)之前沒有經(jīng)過充分的調(diào)研和論證，只是要“卡”上出臺(tái)的時(shí)間點(diǎn)，就急于出臺(tái)，導(dǎo)致與地方實(shí)際脫節(jié)，落地效果不佳；有些方案或政策在出臺(tái)之后，沒有進(jìn)行及時(shí)的跟蹤評(píng)估，導(dǎo)致改革“虎頭蛇尾”，地方執(zhí)行困難，中央對改革的質(zhì)量和效果也很難有一個(gè)通盤的把握。

二是改革多是中央部門“一頭熱”，地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程明顯滯后。十八大以來，中央的核心工作主要有兩個(gè)，一是加大力度反腐，二是全面深化改革。反腐是清除傳統(tǒng)國家治理體系及其不正之風(fēng)的抓手，改革則是建立現(xiàn)代國家治理體系提高國家治理能力的推手，這是一個(gè)有破有立、破立結(jié)合的過程。但是我們注意到，國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)了“一頭熱”的現(xiàn)象。中央層面的改革措施頻頻出臺(tái)，但是在地方上，積極性沒有發(fā)揮出來。財(cái)稅改革作為全面深化改革的重頭戲在這方面尤其突出。有些地方官員擔(dān)心地方治理現(xiàn)代化意味著權(quán)力重新配置，需要破除利益藩籬，容易得罪人，于是，不少地方干部本著“只要不出事，寧愿不做事；不求過得硬，只求過得去”的原則處理改革事項(xiàng)，因此就出現(xiàn)了“文件式改革”、“畫圈改革”，造成改革打滑、空轉(zhuǎn)。如何調(diào)動(dòng)地方積極性，是改革推動(dòng)中必須思考的重大問題。

三是部分政策實(shí)行“一刀切”，對不同地方的實(shí)際情況考慮不夠。我國是一個(gè)大國，各地區(qū)差異很大，“一刀切”的政策很難統(tǒng)籌兼顧所有地區(qū)的情況。以公車改革為例，通過公車改革，凈化了社會(huì)風(fēng)氣，一定程度上節(jié)約了財(cái)政支出，社會(huì)正面反應(yīng)強(qiáng)烈，在大部分地區(qū)和部門取得了良好效果。但不可否認(rèn)，在一些單位、部門或地區(qū)還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：公車改革后，財(cái)政負(fù)擔(dān)不減反增，部分單位內(nèi)部矛盾增加，一些工作難以正常開展。取消公車后所有行政人員均發(fā)放車補(bǔ)，再加上公車平臺(tái)承擔(dān)了一部分統(tǒng)一調(diào)度車輛和依規(guī)保留車輛的運(yùn)維費(fèi)用，總體上車輛運(yùn)維成本不降反增。以江西武寧縣為例，取消公車前的2015年全縣公務(wù)用車財(cái)政支出1418.2萬元，公務(wù)用車數(shù)量445輛，平均每輛車年開支3.18萬元；取消公車后的2016年，所有行政人員發(fā)放車補(bǔ)，全縣一年發(fā)放1200萬元以上，公車平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度車輛和事業(yè)單位保留車輛以及依規(guī)保留的執(zhí)法用車等的運(yùn)維費(fèi)用800萬元，再加上各單位租車費(fèi)用200萬元，總計(jì)達(dá)2200萬元；公務(wù)用車實(shí)際支出預(yù)計(jì)增加近800萬元。另一方面，部分地區(qū)交通閉塞、轄區(qū)范圍廣大，在公車平臺(tái)調(diào)度不能滿足需求或不及時(shí)的情況下，要解決一些公共及應(yīng)急事項(xiàng)，可能會(huì)影響工作的開展。加之，落后地區(qū)公共交通不發(fā)達(dá)，擁有車輛的干部職工相對較少，需要外出執(zhí)行公務(wù)的任務(wù)在干部職工之間難以均衡分配。再者，公車改革補(bǔ)貼只發(fā)給公務(wù)員編制的人員，事業(yè)單位編制人員難以享受，而在地方上，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在工作性質(zhì)及工作強(qiáng)度上沒有太大差別，這也造成了對事業(yè)單位編制人員的不公平。

四是部分政策由中央制定，地方只管執(zhí)行，而地方對政策往往難以預(yù)期，導(dǎo)致地方執(zhí)行困難。如地方編制中期財(cái)政規(guī)劃，地方政府必須提前謀劃未來事項(xiàng)，研究未來三年的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，而目前重大改革和政策的頂層設(shè)計(jì)在中央，地方面臨諸多不確定性。加之各級(jí)政府間還存在一定的信息不對稱，增加了基層政府實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的難度。

中國是個(gè)大國，有五級(jí)政府，各地在要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗等方面差異較大，如果所有的政策都由中央制定，地方只是負(fù)責(zé)執(zhí)行，一是對地方考慮難以周全，二是不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，導(dǎo)致改革與地方實(shí)際脫節(jié)，帶來公平或效率方面的損失。有的改革需要中央進(jìn)行頂層整體規(guī)劃，全國“一盤棋”，自上而下進(jìn)行改革；而有的改革中央只需要確定大方向和提出目標(biāo)即可，要將更多的空間留給地方，因地制宜地出臺(tái)具體措施進(jìn)行細(xì)化，這樣才能更好地將改革落到實(shí)處。

五、相關(guān)政策建議

當(dāng)前中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最突出的問題是結(jié)構(gòu)性問題，結(jié)構(gòu)性問題需要靠改革來解決。改革難免產(chǎn)生減速陣痛，然而無論從邏輯還是經(jīng)驗(yàn)看，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)思維，直面問題與果斷調(diào)整，權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與防范化解，對重建市場紀(jì)律、維持宏觀平衡、推動(dòng)改革發(fā)展都具有不可或缺的積極作用，也應(yīng)是當(dāng)前財(cái)政改革的重中之重。

（一）貫徹落實(shí)中央要求，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，激發(fā)微觀活力

2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出了“積極財(cái)政政策要加大力度，實(shí)行減稅政策”，2016年4月30日和7月26日，中共中央政治局會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加大降稅清費(fèi)力度，2016年11月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要“繼續(xù)大力實(shí)施減稅降費(fèi)政策”，表明了進(jìn)一步減稅降費(fèi)在未來宏觀政策中的重要性和導(dǎo)向性。無論從穩(wěn)增長這種短期措施所強(qiáng)調(diào)的需求管理視角，還是從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這種長期措施所強(qiáng)調(diào)的供給視角，減稅降費(fèi)都是最重要的內(nèi)容之一，有利于降低企業(yè)成本，增強(qiáng)微觀市場主體的活力和發(fā)展后勁，降低政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

一是針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善稅收制度，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。完善“營改增”試點(diǎn)改革政策，理順抵扣鏈條，簡并稅率檔次，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)稅率，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)把稅制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲徹底消除，或者降到最低。加大對企業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的稅收優(yōu)惠力度，如進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和加速折舊政策，建立技術(shù)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，加大投資抵免力度，實(shí)行再投資退免稅政策等等，最大限度激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是進(jìn)一步加大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，降低中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這有助于支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，增強(qiáng)企業(yè)競爭力和市場活力，培育新產(chǎn)業(yè)和新增長點(diǎn)。如進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)增值稅稅收優(yōu)惠范圍和幅度，繼續(xù)提高增值稅起征點(diǎn)；對特定行業(yè)特別是關(guān)系民生的小微企業(yè)，適當(dāng)減征或免征開辦初期的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對小微企業(yè)簽訂的購銷合同、加工承攬合同、財(cái)產(chǎn)租賃合同、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同、技術(shù)合同等各類合同免征印花稅；對高新技術(shù)小微企業(yè)，允許其將用于科研和實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的研發(fā)費(fèi)用從應(yīng)稅所得中一次性扣除；等等。

三是嚴(yán)格落實(shí)降低社保費(fèi)率政策。在目前已經(jīng)適度降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率和生育保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索適度降低養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的征繳費(fèi)率。調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑，制定合理的繳費(fèi)基數(shù)，減輕低收入群體和用工企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)。但是值得注意的是，降低企業(yè)社保繳費(fèi)要兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，考慮社保制度繳費(fèi)下來了上去難、待遇上去了下來更難的剛性特點(diǎn)，在研究制定和貫徹落實(shí)企業(yè)社保減負(fù)政策時(shí)，既要積極主動(dòng)，又要穩(wěn)妥慎重。同時(shí)，僅靠降低社保費(fèi)率來降低企業(yè)用工成本空間有限，可以探索建立由中央政府、社保和地方政府等多方分擔(dān)的機(jī)制及模式來降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（二）政府為市場創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

政府需要為經(jīng)濟(jì)增長提供良好的支持，但政府如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)需要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的原則，為市場創(chuàng)造條件，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，避免過多地采取各種手段直接或間接地介入市場活動(dòng)領(lǐng)域。

比如，在當(dāng)前化解過剩產(chǎn)能的工作中，應(yīng)更好地發(fā)揮市場的調(diào)控作用，減少直接的行政性干預(yù)。從能耗限額、污染物排放限值、行業(yè)準(zhǔn)入門檻、差別價(jià)格體系等方面入手，力爭有效發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用、行業(yè)準(zhǔn)入的門檻作用，以及價(jià)格機(jī)制的調(diào)控作用，構(gòu)建有綜合性調(diào)控能力的化解過剩產(chǎn)能政策約束機(jī)制。一方面可加強(qiáng)對新建在建項(xiàng)目的事中事后管理，有效遏制低水平產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)，控制住產(chǎn)能不斷增長的“源頭”；另一方面，營造公平公正的市場環(huán)境，倒逼高能耗、高污染落后產(chǎn)能自動(dòng)退出。

再如，當(dāng)前各級(jí)政府正在積極推進(jìn)財(cái)政產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金改革，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金和政府引導(dǎo)基金，采取市場化模式支持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展。但是，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不能簡單地把財(cái)政補(bǔ)貼變成市場化的基金運(yùn)作。政府參與的產(chǎn)業(yè)投資基金和引導(dǎo)基金切忌大包大攬，應(yīng)該選擇那些關(guān)系產(chǎn)業(yè)安全和國家安全、需要大規(guī)模投資但市場化融資機(jī)制不順暢或者容易產(chǎn)生市場失靈的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，如共性技術(shù)研發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，本著“少而精”的原則，確有必要、確實(shí)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域才使政府投資基金介入。政府投資基金的政策性或“引導(dǎo)性”應(yīng)通過投資領(lǐng)域來體現(xiàn)，建議采用清單管理模式，明確基金鼓勵(lì)投資的領(lǐng)域及原則，而將具體項(xiàng)目選擇權(quán)和投后管理等委托專業(yè)投資管理公司負(fù)責(zé)；建議建立完善的信息披露制度和第三方績效評(píng)估制度，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與《預(yù)算法》中政府性基金預(yù)算公開的有關(guān)要求相銜接。當(dāng)政府投資的使命已經(jīng)完成，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性突破、項(xiàng)目進(jìn)入成熟發(fā)展期時(shí)，政府投資應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出。建議政府在相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范性文件中明確政府投資的退出機(jī)制和程序。操作層面，建議結(jié)合第三方績效評(píng)估結(jié)果科學(xué)選擇退出時(shí)機(jī)，優(yōu)先選擇公開上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售等市場化退出方式。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，建立法治化的財(cái)政體制

緩解地方財(cái)政運(yùn)行困境，需要對現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行深入改革，以法治規(guī)范、約束各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，建立起法治化的財(cái)政體制。

一是加快推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，積極推動(dòng)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》在實(shí)踐層面的落地。事權(quán)與支出責(zé)任劃分是財(cái)政體制調(diào)整的核心問題。當(dāng)前需要著手進(jìn)行的是將部分適宜由上級(jí)政府完成的事權(quán)與支出責(zé)任上移。如：義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等支出責(zé)任，目前主要由市以下政府負(fù)擔(dān)，但這部分事權(quán)和支出責(zé)任體現(xiàn)了國民待遇和公民權(quán)利，涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動(dòng)，這些支出責(zé)任的層級(jí)低，會(huì)因地方財(cái)力差異而擴(kuò)大區(qū)域間公共服務(wù)差距，因此，應(yīng)將這部分事權(quán)和支出責(zé)任逐漸上移。另外，在事權(quán)配置中，一些決策權(quán)應(yīng)適當(dāng)下移，適宜地方?jīng)Q策的應(yīng)放由地方自主決策，制定符合本地實(shí)際的實(shí)施方案。

二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及其所占比重；完善現(xiàn)行因素法轉(zhuǎn)移支付，增加其客觀性和透明度；加大轉(zhuǎn)移支付資金對中西部的傾斜力度，并結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，加大一般性轉(zhuǎn)移支付對禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的支持力度；強(qiáng)化轄區(qū)責(zé)任，加快構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。其次，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。加大對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理、整合力度，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目；改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，上級(jí)政府下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不直接指定項(xiàng)目，而是規(guī)定資金使用方向和范圍，由下級(jí)政府根據(jù)這一方向上報(bào)項(xiàng)目，上級(jí)政府審核后下?lián)苜Y金，項(xiàng)目完成后進(jìn)行考核；提前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的時(shí)間，便利地方政府預(yù)算編制和執(zhí)行。

三是完善中央與地方以及地方間的稅收分享機(jī)制。首先，要結(jié)合中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分調(diào)整，在稅制改革和完善的基礎(chǔ)上，考慮中央與地方的收入劃分。例如，消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅等都有進(jìn)一步改革的空間和增收的潛力。稅制改革與財(cái)權(quán)劃分改革同時(shí)進(jìn)行，用一攬子方案解決稅制和財(cái)政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的突出矛盾和問題。其次，要完善地方間稅收分享機(jī)制。當(dāng)前總部經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，但現(xiàn)行稅制設(shè)計(jì)、征管模式下稅收與稅源背離的問題突出，即稅源地稅收不合理轉(zhuǎn)移，區(qū)域間稅收分配明顯不公平。建議盡快研究、完善現(xiàn)行稅收政策和征管辦法，建立總部經(jīng)濟(jì)稅收分享機(jī)制，使稅收與稅源盡可能對應(yīng)，努力提高稅收分配的公平性與合理性。

四是落實(shí)好《預(yù)算法》規(guī)定，進(jìn)一步減少基層政府資金配套要求。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。因此，建議中央在出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，應(yīng)充分考慮基層財(cái)政的實(shí)際能力，在上下級(jí)政府間進(jìn)行治理風(fēng)險(xiǎn)分析，對基層政府的可承受能力進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步減少基層政府不可承受之重。

五是探索各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任法治化。從長遠(yuǎn)來看，財(cái)政體制是政府間的利益分配關(guān)系，應(yīng)通過立法的方式規(guī)范。按照常規(guī)，只有通過法律規(guī)定政府間職責(zé)之后，財(cái)政收支劃分和財(cái)政體制的確定才有依據(jù)。但在當(dāng)前情況下，也可逆向而為，通過對各級(jí)政府支出責(zé)任法治化，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變與政府之間的職能界定。

（四）控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范發(fā)展PPP，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延

一是實(shí)行債務(wù)規(guī)模限額控制，嚴(yán)格控制違規(guī)舉債行為，確保債務(wù)規(guī)模增長與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配，杜絕盲目舉債。進(jìn)一步加快債券資金置換進(jìn)度，防止資金閑置，充分發(fā)揮地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金使用效益。通過動(dòng)用償債準(zhǔn)備資金、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等渠道籌措資金，切實(shí)化解存量債務(wù)。同時(shí)督促原融資平臺(tái)公司和其他債務(wù)人落實(shí)還款責(zé)任，保證借款本息的按時(shí)支付。此外，依法妥善處置政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，對確需依法代償?shù)模瑢⒋鷥敳糠值馁Y金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，按照財(cái)政部要求轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由各級(jí)政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。

二是規(guī)范發(fā)展PPP，避免保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式異化PPP、“偽PPP”和“假PPP”項(xiàng)目。PPP不是萬能的，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施都可以通過PPP運(yùn)作，必須技術(shù)可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)政可行；也不是只要政府和社會(huì)資本合作就是PPP運(yùn)作，評(píng)估合作的目標(biāo)是這個(gè)項(xiàng)目是否讓老百姓可以最優(yōu)的價(jià)格享受最優(yōu)的公共服務(wù)。因此，政府既要積極利用社會(huì)資金，也要防止融資過度；既要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，也要考慮到項(xiàng)目的公益性；既要根據(jù)財(cái)政可承受能力指南，判斷當(dāng)年財(cái)政可利用的最高額度，同時(shí)也要防止政府為PPP項(xiàng)目背書。通過規(guī)范的法律法規(guī)和制度規(guī)范以及一系列的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得政企雙方能夠在“最大公約數(shù)”下達(dá)成“共贏”的共同價(jià)值取向。

（五）改革需做好統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國家治理體系是個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，從縱向權(quán)力關(guān)系來看，治理體系和能力的現(xiàn)代化包括中央和地方兩個(gè)層面。中央層面負(fù)責(zé)確定國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基本方向、基本路線圖、基本框架，而地方政府并不只是被動(dòng)接受和執(zhí)行，仍然需要探索適合自身地方特色的地方治理體系和能力現(xiàn)代化方案、措施和制度。地方國家治理體系和能力的現(xiàn)代化是自身有效改革的保證，也是中央國家治理體系和能力現(xiàn)代化落地生根的基石。毛澤東、鄧小平、陳云等老一輩國家領(lǐng)導(dǎo)人在談到中央與地方關(guān)系時(shí)曾反復(fù)指出，要講好“兩種話”，既要講好“北京話”，又要講好“地方話”，尤其是要講好“地方話”。這同樣適用于我們今天的全面深化改革。中央既要做好頂層設(shè)計(jì)，提高統(tǒng)籌把握、駕馭全局的能力，同時(shí)也要調(diào)動(dòng)地方國家治理現(xiàn)代化的積極性，將改革落到實(shí)處，避免與地方實(shí)際脫節(jié)。正如習(xí)總書記所言“需要中央先定調(diào)子、劃底線的，要按照統(tǒng)一部署及時(shí)給地方交底。需要地方先探路子、創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)的，中央要及時(shí)給予授權(quán)，有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”。

一是強(qiáng)調(diào)改革的整體性和結(jié)構(gòu)性，從治理的角度全面深化改革。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革的不確定性，避免將工程思維放到社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革中。

二是強(qiáng)調(diào)改革模式和路徑，應(yīng)區(qū)分不同改革的類型，探索調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的改革路徑。對于自上而下的改革政策，建議探索“中央設(shè)目標(biāo)、省級(jí)定政策、市縣出方案”的模式?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，中央提出目標(biāo)與原則，省級(jí)政府結(jié)合地方實(shí)際做出政策框架設(shè)計(jì)，市縣政府按照目標(biāo)、原則與政策框架，根據(jù)地方實(shí)際制定實(shí)施方案，這樣既能夠減輕中央政府的政府督導(dǎo)壓力，也能夠調(diào)動(dòng)地方政府改革創(chuàng)新的積極性。對于需要全國統(tǒng)一實(shí)施的政策，建議在成本收益分析和及時(shí)與地方交流溝通的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)政策方案，最大限度地實(shí)現(xiàn)政策成本與收益在區(qū)域間的均衡。

三是強(qiáng)調(diào)改革績效，建立科學(xué)、客觀、公正的改革政策評(píng)估機(jī)制。一方面，建立財(cái)政政策出臺(tái)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。另一方面，建立財(cái)政重大決策后評(píng)估機(jī)制，對財(cái)稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析，及時(shí)反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對性和有效性。

調(diào)研組組長：劉尚希

調(diào)研組成員：劉尚希 程 瑜 施文潑 樊軼俠 武靖州

（責(zé)任編輯：董麗娟）

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2096-1391（2017）01-0030-08