十八大以來成都微權(quán)力治理的基本經(jīng)驗(yàn)

●課題組

十八大以來成都微權(quán)力治理的基本經(jīng)驗(yàn)

●課題組

黨的十八大以來，為貫徹落實(shí)好“四個(gè)全面”總方略與總戰(zhàn)略，深入推進(jìn)依法治省和依法治市工作，為進(jìn)一步提升權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、法治化水平，成都市在微權(quán)力治理方面采取了一系列新舉措，積累了一些新經(jīng)驗(yàn)。概括起來主要是系統(tǒng)梳理“微權(quán)力”清單、及時(shí)公開“微權(quán)力”內(nèi)容、全面強(qiáng)化“微權(quán)力”監(jiān)督、著力加大“微權(quán)力”問責(zé)等，為建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市奠定了堅(jiān)實(shí)的基層基礎(chǔ)。

微權(quán)力；治理；成都

2016年1月12日，習(xí)近平同志在黨的十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，相對(duì)于“遠(yuǎn)在天邊”的“老虎”，群眾對(duì)“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切?！拔⒏瘮　币部赡艹蔀椤按蟮満Α保鼡p害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任。[1]從根本上而言，微腐敗來源于微權(quán)力的濫用，治理微權(quán)力是預(yù)防微腐敗的根本之策，也是避免“大禍害”的必然選擇。近年來，成都市按照黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略和四川省委相關(guān)部署要求，始終堅(jiān)持標(biāo)本兼治、懲防并舉，樹立“微權(quán)力、大治理”的思路和理念，整合發(fā)揮微權(quán)力多元化實(shí)施主體和監(jiān)管主體的職能職責(zé)，運(yùn)用多種方式方法，打好“組合拳”，實(shí)施微權(quán)力綜合治理，取得了顯著成效。

一、規(guī)范運(yùn)行體系：系統(tǒng)梳理“微權(quán)力”清單

權(quán)力與權(quán)利是現(xiàn)代法治精神的兩種基本要素和向度，規(guī)范、約束和保障公權(quán)力，規(guī)范、保障和促進(jìn)私權(quán)利，兩者都是現(xiàn)代法治與現(xiàn)代社會(huì)的基本要求和核心特點(diǎn)。“微權(quán)力”是針對(duì)“蠅貪”而言的一種權(quán)力形式，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）等基層單位和基層干部行使的權(quán)力，其主要特點(diǎn)是權(quán)力實(shí)施主體的級(jí)別低、違紀(jì)違法危害更為直接、用權(quán)處于實(shí)質(zhì)性關(guān)鍵環(huán)節(jié)、且與群眾切身利益息息相關(guān)等。比如基層群眾的社保低保、扶貧救助等資金發(fā)放經(jīng)手權(quán)、修建小型工程決策權(quán)、集體資產(chǎn)出租收益權(quán)等?！拔?quán)力”正是因?yàn)槠洹拔ⅰ?，往往被人遺忘或忽略，往往成為基層腐敗的最主要表現(xiàn)，也往往是基層群眾最為痛恨、最為敏感和最為關(guān)心的領(lǐng)域。所以，很大程度上而言，治理微權(quán)力就是預(yù)防基層微腐敗，就是構(gòu)建基層反腐倡廉的制度體系和公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的法治體系，同時(shí)也是促進(jìn)基層社會(huì)穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵之舉。

為了深入貫徹落實(shí)黨中央和四川省委、成都市委關(guān)于“全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)”的部署要求，進(jìn)一步提高各級(jí)黨員干部運(yùn)用法治思維工作的能力和水平，推動(dòng)整治侵害群眾切身利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。2016年9月19日，成都市紀(jì)委制發(fā)《關(guān)于開展多元化組合式微權(quán)力治理試點(diǎn)工作的意見（試行）》，明確編制了“微權(quán)力”清單、深化基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)、推行基層“微權(quán)力”陽光運(yùn)行機(jī)制等六大類治理任務(wù)。各個(gè)區(qū)（市）縣結(jié)合本地實(shí)際迅速行動(dòng)起來，在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上積極探索梳理“微權(quán)力”清單的具體路徑。比如成都高新區(qū)探索建立了“二二三”工作機(jī)制，即制定兩張清單（“微權(quán)力”清單和崗位防控清單）、實(shí)施兩項(xiàng)機(jī)制（公開公示機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制）、開展三種教育（常態(tài)化教育提醒、正面典型示范教育和反面典型警示教育）。比如成都武侯區(qū)雙楠街道建立了《院落明確民主議事流程》、《院落管理“微權(quán)力”清單》、《院落公開公示機(jī)制》等制度；武侯區(qū)漿洗街道派出所對(duì)照所長、副所長、內(nèi)勤、刑警、社區(qū)民警職責(zé)，清理了7大類26項(xiàng)“微權(quán)力”清單，制定了《分級(jí)管理工作制度》、《責(zé)任追究制度》、《民警定期談話制度》等七項(xiàng)工作制度。再比如彭州市根據(jù)社區(qū)的各類權(quán)利和義務(wù)，社區(qū)公示表上羅列5類33項(xiàng)“微權(quán)力”，其中包含社區(qū)工程項(xiàng)目、資金使用、用工用人、黨員發(fā)展、宅基地審批、低保社保辦理、出具證明等與群眾息息相關(guān)的內(nèi)容，同時(shí)明確了干部應(yīng)當(dāng)按什么步驟辦理，什么時(shí)候辦好，群眾應(yīng)該準(zhǔn)備什么資料，找哪個(gè)人辦事等細(xì)節(jié)。例如其中的三資管理類“日常接待”一欄中，明確界定范圍為“日常辦公接待需用的茶水、紙杯采購”，其具體操作流程為“日常接待費(fèi)支出實(shí)行限額控制，由社區(qū)相關(guān)工作人員到有正式發(fā)票的超市或者商店進(jìn)行購買，取得發(fā)票后由社區(qū)理財(cái)小組對(duì)票據(jù)進(jìn)行審核把關(guān)，核實(shí)購買茶葉的價(jià)格，最后按財(cái)務(wù)報(bào)賬流程規(guī)定報(bào)銷”，同時(shí)還指出了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為“茶葉規(guī)格超標(biāo)準(zhǔn)接待等”。顯然，系統(tǒng)梳理“微權(quán)力”具體內(nèi)容和精準(zhǔn)確定權(quán)力清單是治理基層腐敗的重要基礎(chǔ)，也是強(qiáng)化“微權(quán)力”依法規(guī)范運(yùn)行的制度保障。

二、明確工作流程：及時(shí)公開“微權(quán)力”內(nèi)容

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》中指出權(quán)力制約和監(jiān)督的目標(biāo)是：科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系基本形成，懲治和預(yù)防腐敗體系進(jìn)一步健全，各方面監(jiān)督形成合力，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到切實(shí)保障，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時(shí)糾正，違法行政責(zé)任人依法依紀(jì)受到嚴(yán)肅追究。該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素是“公開”，沒有對(duì)權(quán)力的及時(shí)和全面公開，監(jiān)督體系就難以形成，人民群眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)就難以從根本上實(shí)現(xiàn)。新時(shí)期，在邁向全面建成小康社會(huì)的新征程中，基層微權(quán)力治理涉及到改革、法治和從嚴(yán)治黨等方方面面，可以說，麻雀雖小五臟俱全，而公開權(quán)力，明確基層單位、部門及各個(gè)崗位的工作流程無疑是“一把刀”，有助于把握問題實(shí)質(zhì)，有利于促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。

早在2006年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2006〕32號(hào)），明確提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和基層站所要以公正、便民和廉政、勤政為基本要求，利用方便快捷的形式，重點(diǎn)公開貫徹落實(shí)中央有關(guān)農(nóng)村工作政策，財(cái)政、財(cái)務(wù)收支，各類專項(xiàng)資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用等情況，以及其他涉及農(nóng)民群眾切身利益的重要事項(xiàng)。”權(quán)力公開是最好的防腐劑，及時(shí)公開權(quán)力內(nèi)容是明確工作流程的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來，成都市實(shí)行權(quán)力清單內(nèi)容、運(yùn)行流程、運(yùn)行結(jié)果“三公開”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，進(jìn)一步強(qiáng)化便民監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)督、陽光監(jiān)督，做到經(jīng)常性工作定期公開、階段性工作及時(shí)公開、臨時(shí)性工作隨時(shí)公開、制度性工作長期公開，其他重大事項(xiàng)根據(jù)需要同步公開。與此同時(shí)，還進(jìn)一步拓展和完善監(jiān)督渠道，各基層單位積極利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、微信、短信、微博及基層公開綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)等途徑，不斷創(chuàng)新基層單位的公示方式，有序全面公開群眾普遍關(guān)心關(guān)注的基層黨（政、事）務(wù)、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[2]比如成都新都區(qū)的一些鎮(zhèn)在村（居）委會(huì)換屆選舉工作后，及時(shí)明確村（社區(qū)）和村（居）委會(huì)干部的工作職責(zé)，圍繞村（社區(qū)）公共事務(wù)、財(cái)務(wù)管理等9大類34小類權(quán)力事項(xiàng)明細(xì)清單，列出職權(quán)事項(xiàng)的具體內(nèi)容。相對(duì)于以前，近期在微權(quán)力治理的要求下，都進(jìn)一步建立健全了財(cái)政支配、物資采購、農(nóng)房改建審批、安全消防生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等22個(gè)方面的工作流程圖，既防范了廉政風(fēng)險(xiǎn)，又便于群眾參與監(jiān)督。

三、激發(fā)多元參與：全面強(qiáng)化“微權(quán)力”監(jiān)督

現(xiàn)代治理的典型特點(diǎn)是主體多元化，多元參與不僅能夠各盡其能、相互支撐，而且能夠強(qiáng)化監(jiān)督效能、激發(fā)監(jiān)督熱情，實(shí)現(xiàn)微權(quán)力監(jiān)督的“早-小-快-近”?？傮w上，成都市不斷加強(qiáng)基層多元化監(jiān)督主體建設(shè)，進(jìn)一步厘清村（社區(qū)）議事會(huì)、村（居）委會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)督員、廉情監(jiān)督員等的職責(zé)邊界，完善議事會(huì)決策、村（居）委會(huì)執(zhí)行、監(jiān)委會(huì)監(jiān)督的村（社區(qū)）基層治理機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離與制衡。比如金牛區(qū)一些街道辦事處在“曬”出權(quán)力清單基礎(chǔ)上，將過程監(jiān)督與廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控融入到權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)“社區(qū)公服資金管理”和“低保審核審批”等重點(diǎn)項(xiàng)目的12個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)位實(shí)施全程監(jiān)督、跟蹤問效，及時(shí)防范廉潔風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還設(shè)立了“黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督聯(lián)系卡”“公民議事會(huì)定期接待日”等制度，鼓勵(lì)群眾參與民主決策、民主監(jiān)督，構(gòu)建“紀(jì)檢+社會(huì)+群眾”立體監(jiān)督模式，讓“微腐敗”無處遁形。

成都市第十三次黨代會(huì)報(bào)告中明確指出，讓法治成為城市最顯著、最核心的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?；鶎又卫淼姆ㄖ位蠡鶎庸彩聞?wù)管理的制度化、規(guī)范化，比如成都市進(jìn)一步健全基層議事決策、村級(jí)事務(wù)協(xié)商、聯(lián)系服務(wù)群眾、民情懇談、評(píng)議監(jiān)督等制度，推動(dòng)完善“一核多元、合作共治”的新型基層治理機(jī)制。具體而言，比如成都高新區(qū)桂溪街道圍繞基層民生工程、資金使用等重點(diǎn)工作，專門制定了《桂溪街道小型工程項(xiàng)目管理辦法》和《桂溪街道社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度》等20余項(xiàng)制度規(guī)范，扎牢“微權(quán)力”的“制度籠子”，強(qiáng)化用權(quán)的規(guī)范性。黨的十八屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系（涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督及輿論監(jiān)督），其中的社會(huì)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督特別重要，其影響面和滲透度相對(duì)更高。例如，在成都彭州市天彭街道石門村大彎小區(qū)天然氣管溝施工現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)事會(huì)成員會(huì)認(rèn)真記錄管溝的長、寬和高。通過組建“紀(jì)委+項(xiàng)目辦+村工程質(zhì)量監(jiān)督小組”監(jiān)督體系，全程對(duì)“民意收集+項(xiàng)目比選+項(xiàng)目實(shí)施+竣工驗(yàn)收+審計(jì)結(jié)算+項(xiàng)目評(píng)議”等六個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)密切高效監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，類似“天然氣管溝施工”這樣的多元參與、多面監(jiān)督的做法將權(quán)力腐敗的可能性降到最低限度，在確保工程質(zhì)量的同時(shí)也大大提升了基層群眾的民主參與水平，可謂一舉多得。

四、筑牢底線意識(shí)：著力加大“微權(quán)力”問責(zé)

動(dòng)員千遍不如問責(zé)一次，權(quán)力清單的落實(shí)需要責(zé)任清單以保證權(quán)責(zé)一致、責(zé)任落地。近年來，成都市通過各種途徑和形式，面向社會(huì)廣泛宣傳“微權(quán)力”治理工作的重要意義和進(jìn)展情況，暢通監(jiān)督舉報(bào)的渠道和方式，并加強(qiáng)對(duì)信訪舉報(bào)和問題線索的科學(xué)管理，讓“按清單辦事、依規(guī)范用權(quán)”的底線意識(shí)和法治思維入耳、入腦、入心，不斷加大對(duì)基層“不作為、慢作為、亂作為”依法依規(guī)的問責(zé)力度，在全市范圍內(nèi)形成不敢腐的震懾和不能腐的環(huán)境，同時(shí)促進(jìn)各級(jí)各類工作人員養(yǎng)成不愿腐的自覺。比如成都市青羊區(qū)率先在全市起草了《“慢作為”問題問責(zé)辦法（試行）》，對(duì)“微權(quán)力”開展多元化、組合式治理，尤其是針對(duì)推諉扯皮、效率低下、作風(fēng)懈怠、不思進(jìn)取等多發(fā)易發(fā)的基層突出問題，打出了制度先行、基層試點(diǎn)、多元推進(jìn)的“組合拳”。制度化明確了9類“慢作為”情形，圍繞區(qū)內(nèi)中心工作、重大項(xiàng)目推進(jìn)，列明“工作重視不夠、責(zé)任落實(shí)不到位、工作措施不得力，導(dǎo)致主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、維護(hù)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等重大工作任務(wù)未完成”和“在工程、項(xiàng)目建設(shè)中，敷衍塞責(zé)、消極應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致工期延誤”將被問責(zé)，圍繞群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)問題，列明“服務(wù)群眾或企業(yè)漫不經(jīng)心、推諉扯皮、效率低下”將被問責(zé)。規(guī)范了問責(zé)程序，明確了問責(zé)方式，突出了結(jié)果運(yùn)用。根據(jù)該《辦法》，個(gè)人被問責(zé)的，將取消當(dāng)年個(gè)人年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選區(qū)內(nèi)各類先進(jìn)資格；單位被問責(zé)的，在當(dāng)年度黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任考核中扣減該單位相應(yīng)分?jǐn)?shù)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)問題，情節(jié)嚴(yán)重，相關(guān)責(zé)任人不能勝任崗位的，還對(duì)其給予調(diào)整職務(wù)或停職檢查處理。事實(shí)上，無論是加大問責(zé)力度，還是增強(qiáng)底線意識(shí)，都與相關(guān)配套制度的完善及其落實(shí)力度關(guān)系密切。從很大程度上而言，制度得以嚴(yán)格執(zhí)行的過程，同時(shí)也是“微權(quán)力”清單落地以及一系列具體工作制度機(jī)制不斷完善、持續(xù)發(fā)力的過程。顯而易見，面向全面依法治國的新要求，成都實(shí)踐還只是初步探索，迫切需要進(jìn)一步完善制度配套與全面構(gòu)建“微權(quán)力”制約和監(jiān)督的科學(xué)體系，為基層法治建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不難看出，無論是成都市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志，還是基層黨員干部對(duì)微權(quán)力治理的重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)是完全到位的，采取的舉措及其制度創(chuàng)新是完全符合實(shí)際的，效果也是明顯的。但特別值得強(qiáng)調(diào)的是，隨著黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，關(guān)于微權(quán)力治理的成都實(shí)踐仍在繼續(xù)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭示范作用仍需要進(jìn)一步發(fā)揮，一些做法和嘗試仍需要進(jìn)一步深化，一些保證微權(quán)力在陽光下運(yùn)行的體制機(jī)制仍需要進(jìn)一步健全，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相互結(jié)合的耦合機(jī)制仍需要加快完善。我們相信，只要保持現(xiàn)代治理的思想認(rèn)識(shí)不弱化，保持現(xiàn)有的推進(jìn)力度不弱化，保持從嚴(yán)的法治規(guī)范不弱化，微權(quán)力治理的成都實(shí)踐一定能夠?yàn)榛鶎又卫砼c國家治理現(xiàn)代化提供更多的借鑒價(jià)值。

[1]習(xí)近平在中紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-03.

[2]王伶雅.打好“組合拳”實(shí)施“微權(quán)力”綜合治理[N].成都日?qǐng)?bào)，2016-09-20.

中共蒲江縣委黨校課題組。（四川 成都 610000）

D630.9

A

1008-5947（2017）05-0080-03

2017-10-11

責(zé)任編輯 馮凌宇