PPP模式下地方政府助力民間資本良性發(fā)展的對策研究※

●張永康 周定財

PPP模式下地方政府助力民間資本良性發(fā)展的對策研究※

●張永康 周定財

作為一種新型的管理模式，PPP模式為充分發(fā)揮私人資本的活力及創(chuàng)造力創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，也提高了民間資本參與PPP項目的熱情。但PPP模式的運作過程中往往會存在專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失、法律保障不健全、民間資本與國有企業(yè)不合理競爭、政府誠信意識淡薄、項目推出機制不完善等問題。地方政府作為PPP項目的直接參與方，助力民間資本良性發(fā)展責無旁貸。合理化地運用政策工具，營造良好的公共政策環(huán)境、規(guī)范政策規(guī)劃、執(zhí)行、評估、終結(jié)等各個環(huán)節(jié)，可有效緩解民間資本參與PPP項目的困境。

PPP模式；地方政府；民間資本

近年來，中國的PPP模式發(fā)展迅速并日趨成熟，對于促進私人資本的發(fā)展和提高其參與PPP項目的積極性，發(fā)揮了十分重要的作用。但在實際操作中也存在一些問題，例如，民間資本參與PPP項目大多處于被動狀態(tài)，其發(fā)展能力和風險控制能力也相對較弱，再加之國有企業(yè)與地方政府的“姻親關(guān)系”以及雄厚的國企資金對民間資本產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，必然導致民間資本腹背受敵。因此，民間資本如何在PPP模式下良性穩(wěn)步成長，地方政府應(yīng)如何為民間資本“保駕護航”等問題亟待解決。

一、問題的提出及相關(guān)文獻綜述

2017年3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出，積極擴大有效投資；落實和完善促進民間投資的政策措施；深化政府和社會資本合作。[1]至此，政府與社會資本合作即PPP，已在政府工作報告中連續(xù)出現(xiàn)三年。PPP全稱是Public-Private-Partner?ships，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，即政府和私人資本為實現(xiàn)一定公共目標開展的合作模式。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）（下文簡稱《意見》）中將PPP模式解釋為：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。[2]人們對PPP模式的最初認識就是融資模式，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品與服務(wù)提供方面資金不足，讓民間資本參與其中，以緩解政府的財政壓力?！兑庖姟穼PP的定義突破了PPP模式僅是一種融資模式的錯誤看法，將PPP的參與主體和參與范圍進一步擴大，使參與方式多樣化，為充分發(fā)揮私人資本的活力及創(chuàng)造力創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

近年來，中國的PPP發(fā)展備受國內(nèi)外關(guān)注，僅用四年時間就實現(xiàn)了國外二三十年的探索與實踐。發(fā)展至今，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域已拓展到市政建設(shè)、污水處理、環(huán)境保護、社會養(yǎng)老等多個領(lǐng)域。PPP模式在中國發(fā)展如此迅速，不僅源于PPP模式自身的功能優(yōu)勢，還來源于私有企業(yè)等民間資本特有的活力和創(chuàng)造力。賈康，孫潔（2009）從管理學角度提出，PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計劃、組織、領(lǐng)導、控制，還具有其他管理模式所不具有的職能，如擴量融資、利用新技術(shù)以及機制創(chuàng)新等。PPP模式充分發(fā)揮了政府與民間資本合作的“1+1＞2”的優(yōu)勢，在盡可能小地損失效率的情況下實現(xiàn)社會發(fā)展中的公平，提高公共部門經(jīng)濟資源的使用效益和綜合效率。[3]辜勝阻，曹譽波，李洪斌（2014）認為民間資本可在短期內(nèi)將發(fā)揮其“鯰魚效應(yīng)”的作用，激活社會各經(jīng)濟主體更加高效地配置資源，更加活躍地展開競爭。[4]現(xiàn)如今，與民間資本共同參與PPP項目的還有國有企業(yè)。在民間資本與國有資企業(yè)的合作過程中，民間資本對國有企業(yè)突破體制化與民營化改革的“瓶頸”功不可沒。但是國有企業(yè)對民間資本的“擠出效應(yīng)”也是客觀存在的。不僅如此，民間資本在PPP項目運行過程的各個環(huán)節(jié)也存在著其他困難。蔡臨申（2006）指出了民間資本以傳統(tǒng)融資模式進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，雖然投資空間巨大，但融資數(shù)額極其有限，原因在于民間資本在這些模式中的優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，存在協(xié)調(diào)機制缺乏、風險分配不合理等問題。[5]袁義淞（2015）指出在準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目運用PPP模式中，項目本身兼具公益性和收益性，民間資本則具有追求自身利益最大化的特點，而多數(shù)項目失敗的主要原因則是民間資本的利益不能得到保障，如何激勵其參與PPP項目成為關(guān)鍵問題。[6]張惠（2016）提出雖然PPP模式在我國得到廣泛運用，但PPP項目的民間投資率仍然偏低，主要原因是民間資本在參與PPP項目時需要承擔較高的政策性風險，在進入和退出環(huán)節(jié)面臨較多障礙，公私合作參與各方存在利益沖突和組織文化差異。[7]

當前，中國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟下行壓力較大，民間資本投資總量也在2016年快速下滑，在全社會投資中的占比也同時下降，PPP項目中的民間資本發(fā)展不容樂觀。

二、民間資本參與PPP項目的現(xiàn)狀

《意見》結(jié)合中國社會主義市場經(jīng)濟現(xiàn)狀對PPP模式進行定義，并將PPP模式下的參與主體和參與范圍進一步擴大，提供多樣化的參與方式，以充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，降低民間資本參與PPP項目的門檻，為民間資本參與PPP項目創(chuàng)造條件。全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第6期（以下簡稱季報）數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，國家示范項目總數(shù)700個，總投資1.7萬億元。其中，2014年第一批示范項目22個，總投資714億元；2015年第二批示范項目162個，總投資4871億元；2016年第三批示范項目516個，總投資11616億元。可以看到，全國落地示范項目及總投資呈逐月穩(wěn)步增長態(tài)勢，且項目落地速度加快。

（一）從簽約的數(shù)量上看，民間資本在PPP項目中處于劣勢

截至3月末，455個落地示范項目中簽約社會資本共716家，民營企業(yè)（含民營獨資和民營控股）262家，占比36.6%，國有企業(yè)（含國有獨資和國有控股）395家，占比55.17%，港澳臺、外商及其他共59家。國有企業(yè)簽約數(shù)量超過民營企業(yè)，民間資本在PPP項目中占劣勢。且民間資本比二月末的統(tǒng)計結(jié)果低1.3個百分點，比2016年末的統(tǒng)計結(jié)果低2.3個百分點。與前幾期季報公布的數(shù)據(jù)相比，二者差距逐漸拉大。

（二）從簽約的行業(yè)上看，民間資本參與的領(lǐng)域多為傳統(tǒng)行業(yè)，新型領(lǐng)域涉足較少

PPP模式最早起源于英國的公路收費等公共基礎(chǔ)設(shè)施，后來又在城市自來水供應(yīng)方面得到廣泛應(yīng)用。因此，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程等公用事業(yè)領(lǐng)域有例可循，民間資本也多參與此類項目。季報公布的數(shù)據(jù)中，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項目數(shù)合計215個，民營企業(yè)參與的行業(yè)領(lǐng)域達15個，其中，市政工程86個，對于一些新型領(lǐng)域的項目涉足相對較少。[8]

（三）從簽約的投資總額看，民間企業(yè)參與項目的投資額明顯低于國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)

民間資本資金實力弱，融資成本高，對于資金需求大的PPP項目不敢貿(mào)然投資，且由于投資回報率較低，導致民間資本參與PPP項目的熱情低，表現(xiàn)為投資總額較少。以2016年第二季度季報透露的數(shù)據(jù)為代表，54個單家社會資本參與項目中，民企、混合所有制、國企參與項目的投資額分別為224.5億元、989.1億元、726.2億元，民企參與項目僅占比12%。[9]

從簽約社會資本數(shù)上看，截至2017年3月，國企和民間資本（含民營獨資和民營控股）占據(jù)總數(shù)量的92%，國企和民企各占比例為55%和37%，民營企業(yè)占比比去年末統(tǒng)計結(jié)果低2.3個百分點，民企參與PPP項目數(shù)量少于國企，存在一定差距，且呈下降趨勢；從投資總額方面看，民企參與項目僅占比12%，國企投資總額是民企的3倍，具有絕對的領(lǐng)先優(yōu)勢；從投資簽約的行業(yè)來看，市政工程類排在第一位，且占據(jù)比例較大，交通運輸、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)行業(yè)所占比例較少，參與力度不足。綜合各項指標，不論是從投資總額上，還是投資數(shù)量上，國企對PPP項目的參與程度和參與能力均高于民間資本，民間資本在PPP項目中的“存活率”也遠不及國企，其發(fā)展情況堪憂。

三、PPP模式下民間資本發(fā)展困境的原因探究

參與PPP項目中的民間資本不論是簽約數(shù)量、簽約資本總額，還是在PPP項目中的行業(yè)分布情況，其參與熱情和參與程度都不盡如人意。究其根本，主要有以下幾個方面原因：

（一）準備參與的困難

第一，PPP研究的專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)性人才缺失。雖說在中國PPP模式早已存在，但并沒有形成理論，真正形成具有現(xiàn)代意義上的PPP，是以黨的十六屆三中全會為重要標志的。[10]此后，直至2013年P(guān)PP才真正開始迅速發(fā)展起來，但專業(yè)性人才培養(yǎng)滯后，專業(yè)化咨詢機構(gòu)建設(shè)缺失，導致在人才建設(shè)方面難以滿足PPP的發(fā)展需求。從國家層面上看，2014年5月25日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導小組，同年12月2日，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批，其主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等職責。但該中心主要從事宏觀層面的政策研究以及中央與地方的信息統(tǒng)計，在咨詢培訓方面存在缺口，且主要服務(wù)于國企，很難對民間資本參與PPP項目有具體的專業(yè)化的指導。此外，目前社會上還未出現(xiàn)專門的PPP項目研究中心。由于專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)化人才的缺失，使民間資本在面對PPP項目時，出于“經(jīng)濟人”謹慎投資的心理，對“新奇”的PPP項目持觀望態(tài)度。因為不論是操作管理方式，還是利益風險分配方式以及進入與退出方式都知之甚少，又無專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)人才可供咨詢，使PPP項目的落地率不高，落地速度降低。

第二，民間資本參與PPP項目缺乏法律保障。從2005年頒布“非公36條”以來，促進民間資本投資的政策接二連三地頒布。近3年內(nèi)，國務(wù)院及相關(guān)部委也針對PPP項目出臺了若干相關(guān)政策，但政策的實施情況和PPP項目的落地率都不見好轉(zhuǎn)。原因主要體現(xiàn)在：首先，中國尚未對PPP進行專門立法，目前主要停留在政策層面，權(quán)威性缺失導致落地情況大打折扣。其次，目前的政策規(guī)章還停留在宏觀控制和指導意見層面，對PPP項目的技術(shù)、流程及合作模式都沒有具體的政策規(guī)定。第三，各項政策規(guī)章指導意見與《政府采購法》、《土地管理法》、《招投標法》等相關(guān)法律銜接不暢，使PPP項目實施過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為。第四，地方政府在實施項目的同時，以各地情況相異為由，對國務(wù)院政策斷章取義，“擇其善者而從之”，地方政府自由裁量權(quán)過大，容易發(fā)生尋租事件，滋生腐敗。因此，民間資本在參與PPP項目時，較為謹慎，很難充分參與項目，擔心發(fā)生爭議時無法可依，無據(jù)可循。

第三，民間資本的“先天不足”使其備受歧視。國有企業(yè)和民間資本的不合理競爭主要體現(xiàn)在融資方面。常見的融資渠道為政府投資、直接融資和間接融資。顧名思義，政府投資即指政府直接給予政策優(yōu)待、資金支持、土地支持；直接融資是指資本主體通過發(fā)行股票、發(fā)行債券以及投資基金等方式來實現(xiàn)融資目標；間接融資是指資本主體通過與金融機構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，獲得銀行貸款支持，以及除政府投資和直接融資以外的其他融資渠道。[11]國家雖出臺政策扶持和鼓勵民間資本參與PPP項目，但是國企與政府的“姻親關(guān)系”使得國企往往能“近水樓臺先得月”，民間資本的政策扶持優(yōu)勢不明顯。直接融資和間接融資方面，面對有政府背景的國企和風險較高的民間資本，出于規(guī)避和減少風險的考慮，不論是投資者還是一些地方和金融機構(gòu)都傾向于前者，民間資本受到“歧視”在所難免。甚至有的地方政府在進行PPP項目準備時就“優(yōu)先考慮國企”，使得民間資本因一些“顯性或隱性門檻”對PPP項目望而卻步，嚴重影響了民間資本的投資動力和參與熱情。

（二）參與過程的障礙

這主要有兩個方面：

第一，PPP模式主管機關(guān)不明，職能交叉，責任推諉。目前主管國家PPP項目的主要是三個部門，即財政部、發(fā)改委和人民銀行。當然在像城市供水、高速公路建設(shè)、民生養(yǎng)老等具體領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式還涉及其他相關(guān)部門，但誰是PPP項目的第一主管機構(gòu)并不十分明確。比如棚戶區(qū)改造工程，財政部主管招投標及財務(wù)工作，發(fā)改委進行項目審批和項目入庫，規(guī)劃局負責城市規(guī)劃，有的地方政府還專門成立“棚改辦”負責PPP模式的棚戶區(qū)改造工作，卻始終沒有明確誰是PPP項目的第一主管部門。這很容易造成有利可圖時，各個執(zhí)行部門會競相爭奪執(zhí)行，導致政出多門，政策“打架”；而在無利可圖時，則可能產(chǎn)生權(quán)力真空，執(zhí)行缺位。[12]出現(xiàn)問題時，各部門相互推卸責任，導致行政效率低下，民間資本求助無門，無所適從。

第二，民間資本費用重，獲利少，抗風險能力差。中國實行“三去一降一補”的供給側(cè)改革已取得一定成效，但經(jīng)濟下行壓力依舊嚴重。民間資本與國有企業(yè)對經(jīng)濟下行的反應(yīng)更加直觀和強烈，就間接融資中的銀行貸款而言，民間資本產(chǎn)能過剩，滯留風險較高，銀行等金融機構(gòu)為保證資金的正常運轉(zhuǎn)和收回，貸款的利息率也會提高，民間資本每年需要支付的貸款利息較高，資金壓力大。此外，中國目前處于新舊動能轉(zhuǎn)化時期，科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟附加值降低，人工成本上升，民間資本為此付出的費用逐年上升，且PPP項目多為微利項目，平均收益率在6%-8%左右，所獲利潤微乎其微。在這樣的大背景下，政府為推行PPP模式，吸引民間資本進入，減少民間資本的經(jīng)營風險，會確保其經(jīng)營具有一定的收益水平，但是又不應(yīng)收益過高，如果收益過高，政府方面也會做出相應(yīng)控制。[13]相對于民間資本，國有企業(yè)面對這種情況則更加從容一些，在產(chǎn)能過剩及滯留風險存在的情況下通常會選擇降低利潤率，以獲長期發(fā)展，即使企業(yè)破產(chǎn)也將由國家進行接盤，而民間資本對此卻只能自謀出路。

（三）退出參與的風險

第一，政府誠信意識淡薄，“新官不買舊賬”客觀存在。通過研究財政部2014-2016年的國家級PPP示范項目發(fā)現(xiàn)，政府所建立的PPP項目，大多是實施周期長、資金需求大、技術(shù)難度高的項目。實施周期一般為10-30年，且無法在短期內(nèi)獲得收益，民間資本在參與時不僅要和政府共同承擔此類風險，而且還面臨著長期實施過程中政府領(lǐng)導人換屆的“屆別機會主義”所導致的政策調(diào)整、契約簽訂主體變更、債務(wù)風險的不確定性等問題，民間資本投資的沉淀資本過大，退出PPP項目時面臨更大風險。2015年2月，嚴介和以及太平洋建設(shè)就因地方政府欠債數(shù)額較大，將包括河北、湖南、云南、山東、貴州等省份的6個縣市級地方政府告上法庭，成為“中華5000年歷史中第一家狀告政府的私營公司”。太平洋建設(shè)公司自1996年開始運用PPP模式，一直擔負著工程按合同竣工以后，地方政府不按期付款的風險。在這種風險下，難以保證民間資本獲得預(yù)期收益，甚至資本收回，最終導致民間資本在PPP項目中早早“夭折”。

第二，民間資本的退出機制不完善?！兑庖姟穼γ耖g資本退出機制做如下規(guī)定：政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構(gòu)要及時做好接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。[14]從上述規(guī)定中不難看出，政府對提前終止項目和正常合作期滿情況下的民間資本退出并沒有給出具體指示，而是保證公共利益不受侵害。另一方面，民間資本與政府雖按照合同內(nèi)容及相關(guān)標準進行交接，但其中標準多樣，合同體系交叉，利益關(guān)系復雜，以及因?qū)嵤┲芷陂L導致的風險難以把控，退出時需要考慮上述因素乃至其他更多的因素，使得民間資本很難“功成身退”，更嚴重的則是民間資本參與PPP項目后，企業(yè)情況每況愈下，最終破產(chǎn)倒閉。這不僅違背了政府開展PPP項目來“搞活”民間資本的初衷，還對政府將來憑信用開展PPP項目設(shè)置了障礙。

四、PPP模式下地方政府助力民間資本發(fā)展的對策

PPP項目自身就是一種突破市場的不完全競爭機制，打破行業(yè)壁壘的創(chuàng)新，使市場在資源配置中起決定性作用，對更好地發(fā)揮政府作用、均衡政府和市場所占比重有重要意義。中國民間資本資源十分豐富，引導民間資本參與PPP項目，充分利用民間資本，不僅有利于公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給，還緩解了中國經(jīng)濟下行壓力，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)上升，這對于民間資本而言也是一次難得的機遇。因此，引導好民間資本參與PPP項目意義重大。相較于中央政府的宏觀調(diào)控，地方政府對民間資本的管理更為直接、高效，民間資本對地方政府的政策也表現(xiàn)得更為靈敏。而且地方政府是PPP項目的直接參與方，針對民間資本參與PPP項目出現(xiàn)的困境及問題能及時提供幫助。而公共政策不僅是政府進行公共治理、實現(xiàn)政府目標的最直接、最有效的工具，也是公共組織實施社會管理的重要手段。制定合理的公共政策會在很大程度上提高民間資本參與PPP項目的熱情和動力，并獲得良性發(fā)展起到助力作用。

（一）營造良好的公共政策環(huán)境

所謂公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。公共政策環(huán)境制約和決定著政策系統(tǒng)，具有主導性作用。[15]良好的政策環(huán)境對民間資本參與PPP項目往往能產(chǎn)生事半功倍的效果。

第一，中國目前關(guān)于PPP還沒有專門的立法保證，法律環(huán)境的建設(shè)尤為重要。由于PPP項目本身具有資金需求大、實施周期長等特點，民間資本在投資后會存在大量沉淀資本，必然會對當?shù)卣恼叻ㄒ?guī)極度關(guān)注。如果沒有合法性的政策文件，且沒有經(jīng)過合法化的程序，民間資本很難相信政府是否會朝令夕改，或由于政府領(lǐng)導人換屆導致“新官不買舊賬”，對政策的穩(wěn)定性和時效性都會產(chǎn)生懷疑。因此，要用法律來規(guī)范公共政策的制定、實施、評估及終結(jié)的各個環(huán)節(jié)。一方面要加快立法步伐；另一方面，要保證現(xiàn)有公共政策能夠被公眾認可、接受、遵從和推行，從而具有合法性，使政策合法化，[16]同時加大執(zhí)法力度，使公共政策運行有法可依。

第二，PPP項目專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失是導致民間資本參與項目有所保留的主要原因。完善中國政府決策體制必須從改革信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)等這幾個方面考慮。[17]PPP項目的融資模式是金融市場上一種全新的公私合作方式，在籌資方式、合同簽訂、風險計量、利益分配等方面有著獨特的方法，需要專業(yè)化的人才指導其具體操作。目前，專業(yè)化咨詢機構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失嚴重制約了民間資本參與PPP項目，政府、企業(yè)、高校、社會等應(yīng)聯(lián)合培養(yǎng)PPP研究方面的專業(yè)性人才，鼓勵建立民間的咨詢機構(gòu)，滿足公共政策系統(tǒng)運行所需要的智力條件。一個教育、科技、文化良好的社會文化環(huán)境，能夠為民間資本參與PPP項目的各個環(huán)節(jié)配備高素質(zhì)的人才，從而提高PPP項目的運行效率，促進民間資本參與PPP項目。

第三，特定時期的經(jīng)濟市場環(huán)境、經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況等影響著公共政策的價值取向，民間資本與國有企業(yè)的發(fā)展狀況及在社會中所占比重也反映在政府制定的公共政策中。金融市場對民間資本的“歧視”很大程度上受政策影響，民間資本本身即為弱勢一方，政府在制定政策時應(yīng)向民間資本傾斜，促使民間資本與國有企業(yè)在金融市場上能公平競爭。另一方面，國有企業(yè)對參與項目的民間資本的“擠出效應(yīng)”也應(yīng)避免或減少。著名經(jīng)濟學家馬歇爾在其《經(jīng)濟學原理》中指出，競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的：即使其為建設(shè)性的時候，競爭也沒有合作那樣有利。[18]國有企業(yè)和民間資本同為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，更應(yīng)該以公共利益為重點，加強合作而不是一味地競爭。

（二）規(guī)范公共政策規(guī)劃與執(zhí)行過程

美國學者羅杰·W·科布以政策訴求的主體為標準，提出了建立政策議程的三種類型：外在創(chuàng)始型、內(nèi)在創(chuàng)始型和政治動員型。[19]PPP項目為政府主導發(fā)起的一種公私合作伙伴模式，在項目發(fā)起前就已經(jīng)納入公共政策議程當中，屬于政治動員型，即具有權(quán)威性的政府主動提出政策意向，并使其進入政府議程。但是，PPP項目操作過程的復雜性和利益部門的多樣性，使公共政策完全由政府部門獨立完成的情況越來越少。但在考慮民間資本的多方面意見、兼顧價值前提和事實前提的同時，政府始終應(yīng)起主導作用。故在PPP項目決策、政策方案制定、規(guī)劃時，要綜合考慮政府行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)等官方?jīng)Q策者的意見，充分利用利益集團、“智庫”等跨行業(yè)、跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的非官方?jīng)Q策者的優(yōu)勢，同時運用現(xiàn)代化科學技術(shù)，建立合理的政策分析模型，對PPP項目的預(yù)期收益及潛在風險進行合理預(yù)測和評估，為PPP項目的開展提供信息參考。

在PPP項目的實際操作過程中，為使下屬各執(zhí)行機關(guān)、各執(zhí)行人員之間做到分工合作、步調(diào)一致，領(lǐng)導部門的組織協(xié)調(diào)是必不可少的。[20]即使“牽強于統(tǒng)一命令原則可能是荒謬的，然而這些做法比起違背這一原則而產(chǎn)生的不負責性、無效率和混淆來，則是微不足道的”[21]。PPP項目的政策要想得到完美地實施，其執(zhí)行機構(gòu)必須唯一，若需要其他部門機構(gòu)配合時，這些部門機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模必須確定，并減到最少。邦尼的人力定律表示：一個人一分鐘可以挖一個洞，60個人一秒鐘卻挖不了一個洞。該定律告訴我們，人與人之間的合作不是簡單的人力相加，有時候“1+1”并不“≥2”，有時甚至比1還小。PPP項目的部門合作也是如此，并不是各個部門的政策疊加，而是需要一只“領(lǐng)頭羊”帶領(lǐng)組織前進，而其他部門機構(gòu)則需要互補配合其工作，各司其職。此外，“在各政府機構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”[22]，政府部門的政策重疊，多使民間資本多出現(xiàn)無所適從、求助無門的狀態(tài)。因此，在項目實施過程中，必須根據(jù)項目實施領(lǐng)域、項目特點等選出或指定某一部門機構(gòu)為第一負責機構(gòu)，總攬項目大局，建立健全“首長負責制”的領(lǐng)導制度。

PPP項目中政策執(zhí)行的靈活性和動態(tài)性是實現(xiàn)項目目的的靈魂。一方面，由于政策環(huán)境的復雜性和客觀環(huán)境的動態(tài)性，公共政策必須根據(jù)環(huán)境的變化而調(diào)整?，F(xiàn)階段中國實行的是市場經(jīng)濟，且在全球化經(jīng)濟的影響下，民間資本參與PPP項目面臨著更大的風險和挑戰(zhàn)。如果每一種風險都能由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，那么毫無疑問，整個PPP項目的成本和風險就能最小化。[23]另一方面，公共政策是為了解決某一特定問題而存在的。在公共政策實施過程中，難免出現(xiàn)與之相關(guān)的其他公共問題，這時必須要對公共政策進行調(diào)整和補充。為保證項目的正常開展，政府必須針對民間資本參與PPP項目過程中因“營改增”導致民間資本稅費增多、參與熱情和能力下降等問題繼續(xù)出臺相關(guān)政策。與此同時，地方政府作為項目的參與方，不論為公為私，都應(yīng)該根據(jù)實際情況，制定切實可行的計劃，靈活、動態(tài)地應(yīng)對不斷變化的環(huán)境。

（三）強化公共政策評估與反饋

第一，地方政府應(yīng)針對PPP項目融資成本變動、融資財務(wù)變動、融資信用喪失而導致的債務(wù)償還、資金鏈斷裂等不確定性風險進行評估，然后根據(jù)風險持續(xù)時間、民間資本對風險的承受能力進行政策前評估、中評估和后評估，及時調(diào)整資源分配方式及比例，建立風險補償機制，實現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風險共擔。[24]首先，通過PPP項目政策的評估及時檢驗項目政策效果，診斷PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、民生服務(wù)等領(lǐng)域的適用性，對于不適合采用PPP模式的領(lǐng)域進行及時調(diào)整，減少資源浪費。其次，政策評估應(yīng)更加注重對PPP項目的項目公平性的審查。一方面，PPP項目中的直接投資來源于政府的直接撥款，稅收是地方政府的主要經(jīng)濟來源。而在中央政府參與的PPP項目中，資金來源于中央稅收，即各地政府每年上交的財政收入，這時的PPP項目的服務(wù)范圍應(yīng)面向全國。但在北京地鐵四號線建設(shè)中，項目的資金由中央直接撥款，服務(wù)對象則是北京市民，也就是說用全國人民的錢來服務(wù)北京市民，在這一點上存在著嚴重的不公平性。另一方面，民間資本與國有企業(yè)，不同的民間資本主體，為獲得參與政府PPP項目的資格、金融機構(gòu)的青睞、PPP項目的超額利益，在項目的各個階段可能發(fā)生的不合理競爭、尋租行為都可以通過項目評估有效避免。

第二，重點評估PPP項目中政府誠信問題和契約精神，完善政府誠信機制?！墩撜Z·顏淵》中有這樣一段記載：子貢問政。子曰：“足食，足兵，民信之矣?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯?，于斯三者何先？”曰：“去兵?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ィ谒苟吆蜗?？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立?！盵25]這說明，治理國家的關(guān)鍵是取信于民。對政府而言，誠信不僅僅是一種治國理政的理念，更是一種對社會的責任和擔當。地方政府參與PPP項目時必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，強化契約精神，高度重視民間資本在項目中的合法權(quán)益，切實履行合同約定。在推行PPP項目的過程中，要明確界定項目范圍，不違背市場意識，不以融資為根本目標、通過債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移政府的地方債務(wù)。既要有促進經(jīng)濟增長的責任心，也要有為民間資本服務(wù)的責任心。地方政府在設(shè)計PPP方案過程中，不僅要考慮政府和社會資本的利益，更要符合市場規(guī)則，保障民間資本的合法權(quán)益。[26]

（四）利用漸進式政策終結(jié)方式，完善民間資本退出機制

民間資本參與PPP項目的過程即為公共政策的一個生命周期，與項目選擇、項目規(guī)劃、項目實施、項目評估、項目收尾相對應(yīng)的公共政策過程即為政策制定、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)?，F(xiàn)實意義上講，民間資本退出PPP項目的那一刻，或者某一公共政策對PPP項目過程中的某一問題低效、無效、失效的時候即為政策終結(jié)的那一刻。結(jié)合中國政策實踐，可以把公共政策終結(jié)的形式歸納為六種：政策廢止、政策替代、政策合并、政策分解、政策縮減和政策法律化。在民間資本參與PPP項目中，不同的政策終結(jié)方式表現(xiàn)為民間資本的不同的退出方式和退出機制的完善程度。

PPP項目的實施周期長，利益關(guān)系復雜，決定了PPP項目的政策終結(jié)不能采用激變的、大刀闊斧的、完全徹底的變革方式，而是采用漸進的、連續(xù)的、不斷滲透的變革方式，通過政策分解、縮減這種柔性模式進行政策終結(jié)。PPP項目的退出不是一蹴而就的，當合同期滿后，民間資本也很難立即全部撤出。再者，民間資本沒有從PPP項目中獲得預(yù)期收益，地方政府也必須通過公共政策對民間資本進行利益補償，可以政策替代形式進行政策終結(jié)。

民間資本在退出PPP項目時，政府應(yīng)加強超前性宣傳，營造一種變革的氛圍，了解民間資本主體的想法，減輕變革阻力。在廢除舊政策之前，事先制定好新的政策，廢舊立新并舉，以原有政策的客觀效果為依據(jù)，緩解政策終結(jié)壓力、防止政策脫節(jié)、彌補PPP項目退出機制的空缺。在必要的情況下，地方政府應(yīng)作出妥協(xié)，滿足民間資本等利益相關(guān)方的相關(guān)要求。羅伯特·貝恩認為，在很多情況下要對原有政策的受益者提供必要的補償，因為政策終結(jié)是一種利益的調(diào)整，對原有政策的受益者而言會有很大影響，因而會使他們產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙政策終結(jié)的進行。[27]最后，政策終結(jié)的過程應(yīng)該公開透明，過程越透明，結(jié)果越公開，民間資本退出時存在的顧慮就越少，政府與民間資本工程交接也越經(jīng)得起推敲和考驗。

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張永康，江蘇師范大學公共事業(yè)管理專業(yè)；周定財，江蘇師范大學副教授，博士，研究方向：地方政府與地方治理。（江蘇 徐州 221116）

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2017-09-02

責任編輯 李 尚