西部地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的法治路徑與對(duì)策研究
——以云南楚雄“大調(diào)解”機(jī)制為例

陳勇

（楚雄師范學(xué)院，云南楚雄 675000）

西部地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的法治路徑與對(duì)策研究
——以云南楚雄“大調(diào)解”機(jī)制為例

陳勇

（楚雄師范學(xué)院，云南楚雄 675000）

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛不斷加劇、日趨復(fù)雜，采用何種路徑與對(duì)策化解社會(huì)矛盾糾紛已成為包括西部地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)性課題。作為西部地區(qū)之一的云南省楚雄市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、仲裁調(diào)解等資源，構(gòu)建“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”、覆蓋城鄉(xiāng)、低成本的“大調(diào)解”機(jī)制，成為西部地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的一種有價(jià)值的法治路徑。同時(shí)必須基于該機(jī)制運(yùn)行中存在的不足，不斷對(duì)其加以完善。

西部地區(qū)；社會(huì)穩(wěn)定；法治路徑；“大調(diào)解”機(jī)制；對(duì)策

引言

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“這一時(shí)期的特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，矛盾凸顯和尖銳、形式多樣且呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨勢(shì)，土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、醫(yī)患矛盾、環(huán)境污染等引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生”，[1]這無疑影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。面對(duì)層出不窮、表現(xiàn)形式多樣的社會(huì)矛盾，必須逐一加以化解。然而，現(xiàn)行的以訴訟制度為核心的社會(huì)矛盾糾紛解決方式因受制于法律固有的滯后性、程序性、調(diào)整對(duì)象的有限性和高成本、低效率、執(zhí)行難、司法腐敗以及不愿對(duì)簿公堂的傳統(tǒng)觀念等諸多因素，難以成為社會(huì)矛盾糾紛化解的最佳方式，而傳統(tǒng)的調(diào)解方式又因可調(diào)范圍有限、信任度不夠、規(guī)范不嚴(yán)格、調(diào)解結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力等因素而流行形式。于是，人們只好訴諸非理性的方式解決糾紛。

面對(duì)著社會(huì)矛盾糾紛的復(fù)雜化趨勢(shì)，包括美、德、英、日在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家均有自己的非訴訟糾紛解決機(jī)制，例如，美國(guó)的與訴訟制度相互銜接、協(xié)調(diào)并行的ADR（替代性糾紛解決方式）在審判前解決了大量糾紛，真正進(jìn)入審判程序的起訴案件只有不到5%；德國(guó)的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)形成一個(gè)多元化體系，法院的繁簡(jiǎn)分流程序使得司法資源的利用率相對(duì)較高，民間調(diào)解機(jī)構(gòu)遍布城鄉(xiāng)和各行各業(yè)，勞動(dòng)爭(zhēng)議等專門化糾紛解決機(jī)構(gòu)也廣泛構(gòu)建。英國(guó)、日本等國(guó)家也在積極推行非訴訟糾紛解決機(jī)制。[2]

黨的十七屆四中全會(huì)《決定》指出，要“完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)合理訴求，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益”。黨的十八大報(bào)告也指出，要“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道?！边@是中央對(duì)新形勢(shì)下維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定提出的新要求。

如何采取行之有效的法治路徑與對(duì)策化解社會(huì)矛盾糾紛，已經(jīng)成為西部地區(qū)的重要課題。在這方面，作為西部地區(qū)之一的云南楚雄通過建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、人民調(diào)解為主、各方參與、有效整合司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解等調(diào)解資源為一體”的“大調(diào)解”機(jī)制來化解社會(huì)矛盾糾紛，可以說是一種大膽的探索和有益的嘗試，新華社、中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)、《半月談》雜志等重要媒體曾對(duì)此加以報(bào)道。

本文旨在以云南楚雄的“大調(diào)解”機(jī)制為例，對(duì)西部地區(qū)創(chuàng)新“大調(diào)解”機(jī)制的必要性、“大調(diào)解”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)及其在西部地區(qū)實(shí)施的可行性，西部地區(qū)實(shí)施“大調(diào)解”面臨的問題等進(jìn)行深入研究，在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步完善西部地區(qū)“大調(diào)解”機(jī)制的具體對(duì)策，為我國(guó)西部地區(qū)化解形形色色的社會(huì)矛盾糾紛提供一種可行的法治路徑與對(duì)策。

一、西部地區(qū)創(chuàng)新“大調(diào)解”機(jī)制的必要性

近年來，隨著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭(zhēng)奪灌溉用水、打架斗毆等傳統(tǒng)矛盾糾紛與諸如物管、醫(yī)患、教育、征地拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制等跨部門、跨行業(yè)的新型矛盾糾紛相互交織，呈復(fù)雜化趨勢(shì)。[1]87抽樣調(diào)查表明，在受訪的100人中，與他人發(fā)生過糾紛的人數(shù)占到了受調(diào)查人數(shù)的30%。而且，實(shí)際的情況可能比調(diào)查數(shù)據(jù)更為嚴(yán)峻，因?yàn)楸敬握{(diào)查的受訪者中工作穩(wěn)定、受教育程度相對(duì)較高的人居多，不太容易與他人發(fā)生矛盾糾紛。

面對(duì)這些矛盾糾紛，西部地區(qū)的很多群眾或者因?yàn)槭艿讲辉笇?duì)簿公堂的傳統(tǒng)觀念的影響，或者因?yàn)閾?dān)心訴訟方式的高成本、低效率、受案范圍窄、執(zhí)行難，自己又無力支付高昂的訴訟費(fèi)用等原因而不愿選擇訴訟方式來解決,而仲裁這一方式，大部分人又不熟悉，因而也較少選用，剩下的就是與對(duì)方協(xié)商解決或請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解，問卷調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。在被調(diào)查的100人中，有高達(dá)69人（占被調(diào)查者的比例為69%）選擇“愿意采取與對(duì)方協(xié)商”的方式解決糾紛，46人（占被調(diào)查者的比例為46%）選擇“愿意采取請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”的方式解決糾紛，只有6人（占被調(diào)查者的比例為6%）選擇“愿意采取向法院起訴”的方式來解決糾紛，另有1人（占被調(diào)查者的比例為1%）選擇“愿意采取申請(qǐng)仲裁”的方式來解決糾紛。不過，與對(duì)方協(xié)商解決雖不失為一種不傷和氣的糾紛解決方式，但畢竟雙方處于爭(zhēng)議狀態(tài)，出于面子的原因，任何一方都不會(huì)輕易主動(dòng)尋找對(duì)方，于是最終剩下的就只有調(diào)解這一由第三方主持的不失面子的糾紛解決方式。

長(zhǎng)期以來，調(diào)解以其特有的便民性、主動(dòng)性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起著“減壓閥”的作用。然而，無法否認(rèn)的是，各種調(diào)解單兵作戰(zhàn)、各自為政的傳統(tǒng)調(diào)解體系已經(jīng)難以滿足及時(shí)、便宜、有效、權(quán)威地化解各類型糾紛的現(xiàn)實(shí)需要，能否構(gòu)筑一種及時(shí)、便宜、有效、權(quán)威的糾紛解決方式，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定顯得尤為重要，尤其是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，群眾法律意識(shí)不夠強(qiáng)，司法系統(tǒng)工作人員從數(shù)量到質(zhì)量均與發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距，更何況有的人即使已經(jīng)通過訴訟方式解決糾紛，然而事后還是不依不饒，采取上訪、鬧事等方式意圖獲取法外利益，使得采用訴訟方式解決糾紛遠(yuǎn)未達(dá)到案結(jié)事了的效果，一些矛盾糾紛因?yàn)榈貌坏郊皶r(shí)有效的化解甚至演變成動(dòng)輒聚眾到政府門前靜坐、圍堵醫(yī)院、學(xué)校等單位的群體性事件。[1]87此外，西部地區(qū)同時(shí)又是少數(shù)民族較集中的地區(qū)，靠德高望重的人解決糾紛的傳統(tǒng)習(xí)慣在這一地區(qū)的慣性依然很大。在這樣的背景下，動(dòng)輒靠訴訟方式解決日益增多的社會(huì)矛盾糾紛，顯得很不現(xiàn)實(shí)，作為西部地區(qū)之一的云南楚雄的“大調(diào)解”機(jī)制就是在這樣的客觀現(xiàn)實(shí)需要下孕育而生的。

云南楚雄的“大調(diào)解”機(jī)制主要由組織機(jī)構(gòu)和配套制度兩大部分構(gòu)成。在組織機(jī)構(gòu)上，云南楚雄建立了“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、人民調(diào)解為主、各方參與、有效整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解等調(diào)解資源為一體的“大調(diào)解”委員會(huì)；在配套制度上，云南楚雄建立了“大調(diào)解”會(huì)員會(huì)的工作流程制度、登記制度、統(tǒng)計(jì)制度、回訪制度、調(diào)查取證制度、案例討論制度、例會(huì)制度、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)制度、考核制度、檔案管理制度等一系列制度，確保了“大調(diào)解”委員會(huì)能順利開展工作。[1]87

云南楚雄“大調(diào)解”機(jī)制的特點(diǎn)可以概括為“一網(wǎng)絡(luò)、五調(diào)解、九中心、千組織、萬調(diào)員”?！耙痪W(wǎng)絡(luò)”指的是以“五位一體”、“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”為內(nèi)容、覆蓋全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各社區(qū)的“大調(diào)解”工作網(wǎng)絡(luò)；“五調(diào)解”指的是“大調(diào)解”體系包含了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解一共五種調(diào)解在內(nèi)；“九中心”指的是在楚雄市人民調(diào)解委員會(huì)下設(shè)立有醫(yī)患、教育、勞資、交通事故處理、征地拆遷安置、物業(yè)管理、企業(yè)改制、環(huán)境資源和土地流轉(zhuǎn)九個(gè)行業(yè)糾紛調(diào)解中心；“千組織”指的是建立了覆蓋全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或社區(qū)、各部門、各單位的996個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)。此外，還有村民調(diào)解小組2598個(gè)，居民調(diào)解小組231個(gè)，小區(qū)調(diào)解委員會(huì)162個(gè)；“萬調(diào)員”指的是各種調(diào)解組織共配備了12515名調(diào)解工作人員，實(shí)現(xiàn)了凡是有人群的地方就有調(diào)解組織，凡是有糾紛的地方就有調(diào)解工作。[1]87

圖表1“大調(diào)解”委員會(huì)工作流程圖①引自陳勇.社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作機(jī)制建設(shè)研究——以云南省楚雄市大調(diào)解機(jī)制為例[J].楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（7）.

圖表2“大調(diào)解”工作網(wǎng)絡(luò)圖②引自陳勇.社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作機(jī)制建設(shè)研究——以云南省楚雄市大調(diào)解機(jī)制為例[J].楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（7）.

二、“大調(diào)解”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)及其在西部地區(qū)實(shí)施的可行性

（一）“大調(diào)解”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

相比于傳統(tǒng)調(diào)解、仲裁尤其是訴訟等糾紛解決方式，云南楚雄的“大調(diào)解”機(jī)制具有一些優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在：

1.“大調(diào)解”機(jī)制的受案范圍較廣

云南楚雄的“大調(diào)解”機(jī)制設(shè)有醫(yī)患、教育、勞資、交通事故處理、征地拆遷安置、物業(yè)管理、企業(yè)改制、環(huán)境資源和土地流轉(zhuǎn)九個(gè)調(diào)解中心，受案范圍極為廣泛，既可受理諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭(zhēng)奪灌溉用水、打架斗毆等傳統(tǒng)矛盾糾紛，又可受理諸如物管、醫(yī)患、教育、征地拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制等跨部門、跨行業(yè)的新型矛盾糾紛，較之以往單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制只能受理某一類或某幾類糾紛，其更能及時(shí)、便宜地調(diào)處形式多樣的社會(huì)矛盾糾紛。[1]87有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，云南楚雄的“大調(diào)委”自2010年11月30日成立至2015年6月15日，受理各類糾紛1786件，調(diào)解成功1694件，涉及人員死亡的糾紛222件，協(xié)議涉及賠償金額達(dá)9800.758萬元，調(diào)解率為100%，調(diào)解成功率94.84%，履行率為100%，接待來訪群眾11779人/次，接聽來電1782次。①引自楚雄市司法局.創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制維護(hù)行業(yè)秩序化解矛盾糾紛促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定[R].2015.引用時(shí)有刪節(jié)。

尤其值得一提的是，在化解醫(yī)患糾紛和拆遷糾紛這兩塊最難啃的“硬骨頭”中，“大調(diào)解”機(jī)制成效明顯，較好地發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定“減壓閥”的作用。

以醫(yī)患糾紛為例，近年來，因醫(yī)患關(guān)系的緊張引發(fā)的群體性事件呈上升趨勢(shì)，到醫(yī)院設(shè)置靈堂、擺花圈等“醫(yī)鬧”現(xiàn)象愈演愈烈，已嚴(yán)重影響到了社會(huì)的穩(wěn)定。為了調(diào)處轄區(qū)內(nèi)37家州、市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者在就醫(yī)過程中發(fā)生的醫(yī)療事故損害賠償、醫(yī)療事件損害賠償、醫(yī)療服務(wù)合同等糾紛，云南楚雄由政府出資，聘請(qǐng)法律、醫(yī)療界專家組成人員、辦公地點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)均獨(dú)立于衛(wèi)生部門或醫(yī)學(xué)會(huì)之外的第三方機(jī)構(gòu)——醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，制定了相應(yīng)的醫(yī)調(diào)會(huì)工作流程，建立了相應(yīng)的醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，以減少醫(yī)患糾紛達(dá)成協(xié)議后因履行問題而使糾紛進(jìn)一步升級(jí)的現(xiàn)象。該醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制規(guī)定，爭(zhēng)議金額在6000元以下的，可以由醫(yī)院和患者協(xié)商達(dá)成協(xié)議，由中標(biāo)保險(xiǎn)公司賠付80%，醫(yī)院承擔(dān)20%；金額在6000元至60000元之間的，則需通過鑒定程序，對(duì)醫(yī)療事故或過錯(cuò)進(jìn)行定性、定責(zé)、定損的鑒定，保險(xiǎn)公司參與調(diào)解過程，達(dá)成協(xié)議后或法院裁判后由保險(xiǎn)公司再根據(jù)《人民調(diào)解協(xié)議》或法院的裁判文書予以支付。醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成立后，社會(huì)效果較為顯著，到醫(yī)院設(shè)靈堂、擺花圈的現(xiàn)象有很大程度地減少。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2010年11月30日醫(yī)調(diào)會(huì)成立至2015年6月15日，共受理醫(yī)患糾紛214件，調(diào)解成功195件，涉及人員死亡的糾紛99件，協(xié)議涉及賠償金額為1024.7萬元，調(diào)解率為100%，調(diào)解成功率91.12%，履行率為100%。②引自楚雄市司法局.創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制維護(hù)行業(yè)秩序化解矛盾糾紛促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定[R].2015.引用時(shí)有刪節(jié)。

2.“大調(diào)解”機(jī)制可以克服法律固有的一些缺陷

“大調(diào)解”可以不必過分拘泥于法律，國(guó)家政策、公平原則等均可成為調(diào)解的依據(jù)，避免了采取訴訟方式解決新型糾紛時(shí)無法回避的法律真空的窘境。[1]89“大調(diào)解”對(duì)舉證規(guī)則也沒有訴訟程序嚴(yán)格，可以避免發(fā)生訴訟中常見的一方當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)舉證規(guī)則不熟悉而吃虧的情況。調(diào)查表明，在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有7人（占被調(diào)查者人數(shù)比例15.2%）表示，之所以不選擇向法院起訴而選擇請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，可以避免法院判決的不公正。

3.“大調(diào)解”機(jī)制的結(jié)案效率高

眾所周知，案件一經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，就面臨著嚴(yán)格而繁瑣的訴訟程序，一個(gè)案件審理下來，少則兩三個(gè)月，多則半年甚至一兩年，如果執(zhí)行時(shí)對(duì)方不配合，需要的時(shí)間還要更長(zhǎng)，而用調(diào)解方式解決糾紛，因?yàn)椤罢{(diào)解方式因當(dāng)事人是在自愿的原則之下達(dá)成的協(xié)議,因而能在一定程度上做到‘案結(jié)事了’”[3]，加之程序相對(duì)寬松，故解決糾紛花的時(shí)間比訴訟和仲裁要短許多，可以高效地解決糾紛，防止當(dāng)事人間的矛盾糾紛因久拖不結(jié)而加劇。一些案件即使進(jìn)入到了訴訟環(huán)節(jié)，法院也可采用司法調(diào)解的方式解決，而司法調(diào)解同樣是大調(diào)解的有機(jī)組成部分。以云南省楚雄市人民法院灑雞口法庭為例，2012年1月至9月，灑雞口法庭受理各類訴訟案件188件，審結(jié)167件；審結(jié)案件中調(diào)解、撤訴129件，調(diào)解、撤訴率達(dá)77.2%①引自工作報(bào)告.灑雞口法庭積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新取得良好效果[R].楚雄市人民法院網(wǎng)站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id= 393，2016-10-20.，充分發(fā)揮了司法調(diào)解的效能。調(diào)查表明，在嘗試過大調(diào)解機(jī)制解決糾紛的24名受訪者中，有16人（占被調(diào)查者人數(shù)比例66.7%）表示采用“大調(diào)解”機(jī)制解決糾紛的好處在于“調(diào)解更省時(shí)間”。在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有20人（占被調(diào)查者人數(shù)比例43.5%）表示，之所以不選擇向法院起訴而選擇請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，調(diào)解的效率更高。

（二）“大調(diào)解”機(jī)制在西部地區(qū)實(shí)施的可行性

1.“大調(diào)解”機(jī)制“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”、覆蓋城鄉(xiāng)，有利于節(jié)約西部地區(qū)稀缺的司法資源

建立“大調(diào)解”機(jī)制之前，法院進(jìn)行的司法調(diào)解，人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行的人民調(diào)解，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政調(diào)解，仲裁委員會(huì)進(jìn)行的仲裁調(diào)解，各行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解是單兵作戰(zhàn)、各自為政，“大調(diào)委”的成立，則提供了一個(gè)共同的平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)了“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”、覆蓋城鄉(xiāng)，使得當(dāng)調(diào)解程序啟動(dòng)后，案件能初步實(shí)現(xiàn)分流。對(duì)屬于“大調(diào)委”受案范圍的，由“大調(diào)委”直接處理；對(duì)不屬于“大調(diào)委”受案范圍的，分流或配合有關(guān)部門處理。對(duì)調(diào)解未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不能履行協(xié)議的，告知當(dāng)事人向人民法院起訴或是向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，這樣就避免了當(dāng)事人之間一旦發(fā)生糾紛動(dòng)輒訴諸法院或向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁的現(xiàn)象，可以節(jié)約有限的司法資源和準(zhǔn)司法資源，這在司法人才匱乏、司法資源極為有限的西部地區(qū)有著非同尋常的價(jià)值。

2.“大調(diào)解”機(jī)制中調(diào)解協(xié)議在西部地區(qū)更容易得到執(zhí)行

與法院的判決、仲裁機(jī)構(gòu)的裁決所不同的是，由于調(diào)解協(xié)議是糾紛雙方在調(diào)解組織及調(diào)解員主持之下達(dá)成的利益妥協(xié)，具有自愿性，尤其是西部地區(qū)人口多為少數(shù)民族，民風(fēng)淳樸，誠(chéng)信觀念比較強(qiáng)，因而在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，相較于法院的判決和仲裁機(jī)構(gòu)的裁決更容易得到執(zhí)行。調(diào)查表明，在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有16人（占被調(diào)查者人數(shù)比例34.8%）表示之所以不選擇向法院起訴而選擇請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，其結(jié)果容易更執(zhí)行，而在嘗試過大調(diào)解機(jī)制解決糾紛的24名受訪者中，有13人（占被調(diào)查者人數(shù)比例54.2%）表示采用“大調(diào)解”機(jī)制解決糾紛的好處在于“調(diào)解的結(jié)果容易更執(zhí)行”。

3.“大調(diào)解”機(jī)制解決矛盾糾紛的成本低，與西部地區(qū)群眾的經(jīng)濟(jì)生活水平相適應(yīng)

西部地區(qū)群眾收入普遍不高，高額的訴訟費(fèi)用讓很多老百姓打不起官司，也就只好訴諸暴力或通過聚眾鬧事等非理性方式解決彼此之間的糾紛，這將導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定[1]89。相對(duì)于以訴訟方式和仲裁方式解決糾紛，采用調(diào)解方式可以為當(dāng)事人省下數(shù)額不菲的訴訟費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)、律師代理費(fèi)等開支，除了進(jìn)入訴訟程序后由法院所進(jìn)行的司法調(diào)解和由仲裁機(jī)構(gòu)主持的調(diào)解要收費(fèi)外，“大調(diào)解”機(jī)制中其他類型的調(diào)解都是免費(fèi)的。因此，對(duì)于西部地區(qū)的群眾而言，低成本甚至是零成本的“大調(diào)解”機(jī)制無疑是最具有現(xiàn)實(shí)意義的糾紛解決方式，這也是群眾之所以愿意選擇調(diào)解方式解決糾紛的原因。抽樣調(diào)查表明，在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有21人（占被調(diào)查者人數(shù)比例45.7%）表示之所以不選擇向法院起訴，而選擇請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，可以省很多錢。

4.“大調(diào)解”機(jī)制可以更方便群眾，與西部地區(qū)的山區(qū)、半山區(qū)較多的實(shí)際相適應(yīng)

西部地區(qū)山區(qū)、半山區(qū)居多，交通不發(fā)達(dá)，出行極其不便，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城甚至要繞道其他縣，從家里到達(dá)基層法院所在地，要花一天左右的時(shí)間。以云南楚雄市為例，不是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有市法院的派出法庭，若一旦發(fā)生糾紛就訴諸法院的話，也只能到離家一兩百公里的市法院起訴，打一個(gè)官司，至少要到城里兩三趟，既費(fèi)時(shí)間又費(fèi)錢，而如果就在當(dāng)?shù)鼐徒?qǐng)有關(guān)組織調(diào)解的話，則可以隨叫隨到，更加方便、及時(shí)、便宜地解決彼此之間的糾紛。調(diào)查表明，在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有24人（占被調(diào)查者人數(shù)比例52.2%）表示之所以不選擇向法院起訴而選擇請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，更方便群眾。

5.“大調(diào)解”機(jī)制與西部地區(qū)解決糾紛主要靠傳統(tǒng)習(xí)慣法的實(shí)際相適應(yīng)，便于大范圍推廣

“大調(diào)解”機(jī)制與我國(guó)傳統(tǒng)文化觀念相吻合，與西部地區(qū)的少數(shù)民族眾多、解決糾紛主要靠傳統(tǒng)習(xí)慣法的實(shí)際相適應(yīng)，從而便于推廣?？鬃釉f過：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”，在中國(guó)的傳統(tǒng)文化里，無訟就是社會(huì)和諧的標(biāo)志，“以和為貴”、“冤家宜解不宜結(jié)”的文化理念，一直被廣大群眾所接受。即使彼此之間發(fā)生糾紛，老百姓也非常不愿意撕破臉面對(duì)簿公堂。調(diào)查表明，在表示愿意通過“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有17人（占被調(diào)查者人數(shù)比例37%）表示之所以不選擇“向法院起訴”而選擇“請(qǐng)有關(guān)組織調(diào)解”來解決糾紛，是因?yàn)檎{(diào)解和訴訟相比，調(diào)解可不撕破雙方的臉面。西部地區(qū)少數(shù)民族眾多，人們之間如果有什么糾紛，往往習(xí)慣于通過請(qǐng)鄰里鄉(xiāng)親中的族長(zhǎng)或德高望重或是輩分較高之人主持公道，例如：彝族地區(qū)的老百姓之間一旦發(fā)生糾紛，習(xí)慣于用“彝族習(xí)慣法”來解決糾紛，當(dāng)事雙方會(huì)各自聘請(qǐng)一個(gè)“德詁”擔(dān)任主要調(diào)解人，同時(shí)還要各自聘請(qǐng)一個(gè)本家中的男性長(zhǎng)輩擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。當(dāng)事的雙方叫做“莫知”，主要調(diào)解人叫做“塔莫”或“莫博”，監(jiān)護(hù)人叫做“莫大”，具有全權(quán)處理這次糾紛的決定權(quán)。若系重大糾紛，在調(diào)解過程中，還會(huì)有更多的“德詁”加入調(diào)解，有時(shí)會(huì)多至三四十人，形成一個(gè)松散的“調(diào)解團(tuán)”。這個(gè)“調(diào)解團(tuán)”的所有成員統(tǒng)稱為“莫薩”，而后來加入的調(diào)解人員，叫做“莫之莫若”，是主要調(diào)解人的助手。判決案件時(shí)。調(diào)解人和當(dāng)事人雙方，到一方家里或在野外，坐在火塘邊調(diào)解，以火塘邊作為法庭判案。①引自李永勤．淺談民族地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)與法治建設(shè)的完善[EB/OL]．法律咨訊網(wǎng)，http://www.dyzxw.org/html/article/201105/18/71129. shtml，2016-11-20.正是由于“大調(diào)解”機(jī)制與我國(guó)無訟的傳統(tǒng)文化觀念和西部少數(shù)民族地區(qū)解決糾紛的傳統(tǒng)習(xí)俗有著天然的相似性，從而便于在西部地區(qū)大范圍推廣。

三、西部地區(qū)實(shí)施“大調(diào)解”機(jī)制面臨的問題

在看到云南楚雄“大調(diào)解”機(jī)制有諸多優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也要看到該機(jī)制實(shí)施中存在的不足，這些不足也可能會(huì)是西部地區(qū)實(shí)行“大調(diào)解”機(jī)制時(shí)面臨的共性問題，具體表現(xiàn)在：

（一）普通群眾對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的認(rèn)知度較低

由于傳媒不夠發(fā)達(dá)和宣傳不到位，云南楚雄當(dāng)?shù)氐睦习傩罩泻芏嗳硕疾恢烙羞@么一個(gè)可以方便及時(shí)調(diào)解各類糾紛的“大調(diào)解”委員會(huì)及各類調(diào)解中心的存在。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，雖有70%的受訪者聽說過“大調(diào)委”可以調(diào)解當(dāng)事人之間的糾紛，但這主要是由于受訪者中，與“大調(diào)委”相關(guān)聯(lián)的單位的工作人員較多，公安局、司法局、大調(diào)委、檢察院的人就占到了受訪者的72%，其他受訪者大多選擇“沒聽說過‘大調(diào)委’可以調(diào)解當(dāng)事人之間的糾紛”這一選項(xiàng)，如在受訪的10名大學(xué)生中，有8人選擇“沒聽說過”，占該組受訪者的80%，其他組普通受訪者中，有11人選擇“沒聽說過”，占該組受訪者的61.1%，有些人雖然聽說過“大調(diào)解”委員會(huì)，可不知道它具體是干什么的。此外，甚至包括大調(diào)委組成單位工作人員在內(nèi)的很多受訪者都無法準(zhǔn)確地回答出“大調(diào)解”機(jī)制的組成部分以及特點(diǎn)。受訪者中，13%的人完全不知道“大調(diào)解”機(jī)制的組成部分包括哪些。還有，對(duì)于大調(diào)解機(jī)制的組成部分的認(rèn)知情況，認(rèn)知度較高的是人民調(diào)解，知道的比例高達(dá)68%，較低的是仲裁調(diào)解，知道的比例為40%。令人不解的是，在大調(diào)委組成單位的26名受訪者中，很多人居然無法完整回答出“大調(diào)解”機(jī)制的三個(gè)特點(diǎn)，其中有10人（占大調(diào)委組成單位受訪者的比例為38.5%）選擇“五位一體”，有16人（占大調(diào)委組成單位受訪者的比例為61.5%）選擇“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”，有15人（占大調(diào)委組成單位受訪者的比例為57.7%）選擇“覆蓋到居（村）民委員會(huì)一級(jí)”，仍有3人（占大調(diào)委組成單位受訪者的比例為11.5%）干脆不知道“大調(diào)解”機(jī)制的特點(diǎn)。

（二）“大調(diào)解”機(jī)制對(duì)各種調(diào)解資源的整合還不夠

“大調(diào)解”機(jī)制整合各種調(diào)解資源，實(shí)現(xiàn)“五位一體”、“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”的思路雖說很好，也有一些規(guī)則對(duì)具體的調(diào)解工作流程加以規(guī)范，但由于受制于各種調(diào)解資源背后機(jī)構(gòu)和人員隸屬關(guān)系的復(fù)雜、辦公場(chǎng)所的分散、信息化水平不夠高等因素，要使人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解這五種分別屬于不同的體系、由不同的部門進(jìn)行、工作人員屬于不同編制的調(diào)解資源真正整合在一起，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，還有很長(zhǎng)的路要走。[1]89可見，“大調(diào)解”機(jī)制對(duì)各種調(diào)解資源的整合力度還不夠大。

（三）西部地區(qū)對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的經(jīng)費(fèi)投入很有限

越是貧窮、落后的地區(qū)，越是矛盾糾紛不斷，就越是需要及時(shí)化解，也就越是需要大量經(jīng)費(fèi)的投入，而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難，想在“大調(diào)解”機(jī)制的硬件建設(shè)（辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、資料、信息化建設(shè)）和軟件建設(shè)（人員選拔、培訓(xùn)、人員報(bào)酬）上加大投入，難度很大。以楚雄市為例，每年僅由楚雄市地方財(cái)政投入35.22萬元“大調(diào)解”機(jī)制運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，僅僅只夠發(fā)放調(diào)解員和工作人員的補(bǔ)助費(fèi)用。

（四）“大調(diào)解”機(jī)制與訴訟機(jī)制的銜接不夠緊密

“大調(diào)解”機(jī)制與訴訟機(jī)制的銜接不夠緊密表現(xiàn)在由于大部分調(diào)解協(xié)議并沒有按現(xiàn)行調(diào)解法的規(guī)定在協(xié)議達(dá)成之后的法定期限三十日內(nèi)申請(qǐng)司法確認(rèn)。因而，一旦出現(xiàn)一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，另一方當(dāng)事人無法像法院的判決那樣可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因此，對(duì)于除了司法調(diào)解和仲裁調(diào)解以外的其他調(diào)解，比如未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)司法確認(rèn)的人民調(diào)解以及行政調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解，如果一方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后又翻悔，或是沒有主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議所確定的義務(wù)，另一方當(dāng)事人根本就沒有辦法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，只能被迫回到訴訟途徑以求得具有強(qiáng)制執(zhí)行力的一紙判決。結(jié)果是加大了當(dāng)事人的糾紛解決成本，加重了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，也影響了群眾對(duì)“大調(diào)解”的認(rèn)可度和信賴度。調(diào)查表明，在大調(diào)委組成單位的26名受訪者中，有多達(dá)13人（占大調(diào)委組成單位受訪者的比例為50%）選擇楚雄“大調(diào)解”機(jī)制的缺點(diǎn)和問題在于“有的案件調(diào)解后仍需要向法院起訴解決”這一選項(xiàng)，恰好印證了上述觀點(diǎn)。

（五）“大調(diào)解”機(jī)制中調(diào)解員從質(zhì)量到數(shù)量都不夠

“大調(diào)解”機(jī)制中的調(diào)解組織聘請(qǐng)的調(diào)解員多為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員，他們雖有豐富的人生閱歷和生活經(jīng)驗(yàn)，懂得民風(fēng)民俗、鄉(xiāng)土人情，但法律專業(yè)素養(yǎng)相對(duì)欠缺，對(duì)于調(diào)解一些諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭(zhēng)奪灌溉用水、打架斗毆之類的傳統(tǒng)矛盾糾紛可能不會(huì)存在太大的障礙，因?yàn)閷?duì)這些糾紛的調(diào)解更多是需要?jiǎng)又郧椋瑫灾岳?。然而，?duì)于諸如物管、醫(yī)患、教育、征地拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制等跨部門、跨行業(yè)的新型矛盾糾紛，如果不懂得法律、不具有一定的專業(yè)知識(shí)，恐怕難以勝任調(diào)解員的工作，[1]90因?yàn)楫?dāng)事人可能會(huì)由于不信任調(diào)解員的專業(yè)能力而不接受調(diào)解員所作的調(diào)解。調(diào)查表明，24個(gè)選擇“嘗試過‘大調(diào)解’機(jī)制”的受訪者中，在回答“您認(rèn)為楚雄采用‘大調(diào)解’機(jī)制解決糾紛存在的缺點(diǎn)和問題在于什么？”時(shí)，各有2人（占選擇“嘗試過‘大調(diào)解’機(jī)制”的受訪者的比例為8.3%）選擇了“調(diào)解人員和稀泥”和“調(diào)解人員素質(zhì)不高”，另有3人（占選擇“嘗試過‘大調(diào)解’機(jī)制”的受訪者的比例為12.5%）選擇了“調(diào)解過程馬虎了事”。

此外，還有調(diào)解員數(shù)量嚴(yán)重不足的問題，這使得云南楚雄的“大調(diào)解”體系中，雖說有九個(gè)專門的調(diào)解中心，但其中的大部分專職調(diào)解員同時(shí)隸屬于不同的調(diào)解中心，落入了中國(guó)慣有的“一套人馬，幾塊牌子”的俗套，這就不免會(huì)讓當(dāng)事人對(duì)其專業(yè)性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而放棄向相關(guān)調(diào)解中心申請(qǐng)調(diào)解的想法轉(zhuǎn)而選擇訴訟途徑解決糾紛。

（六）“大調(diào)解”機(jī)制的社會(huì)影響及社會(huì)效果還不太明顯

現(xiàn)實(shí)生活中，還有不少人認(rèn)為申請(qǐng)調(diào)解不如到法院打官司靠譜，在回答“您若與他人發(fā)生矛盾糾紛，愿意去嘗試一下通過‘大調(diào)解’機(jī)制解決糾紛嗎？”這一問題時(shí)，盡管有83人（占受訪者總?cè)藬?shù)的比例為83%）選擇“愿意”，但其中有65人（占受訪者總數(shù)的65%）是與“大調(diào)委”相關(guān)的單位的工作人員，其他18名受訪者中，有14人選擇“愿意”，比例為77.8%，有4人選擇“不愿意”，比例為22.2%，尤其是在10名在校大學(xué)生受訪者中，選擇“愿意”和“不愿意”的人數(shù)持平，均為4人，所占比例均為40%，另有2人選擇“不知道”，所占比例均為20%。也就是說，在與“大調(diào)委”無關(guān)的單位的受訪者中，28.6%的人選擇“不愿意”。

此外，高達(dá)76%的受訪者選擇“未嘗試過‘大調(diào)解’機(jī)制解決糾紛”?？梢?，楚雄當(dāng)?shù)攸h委政府付出很多努力構(gòu)建的“大調(diào)解”機(jī)制沒能最大限度地發(fā)揮化解各類社會(huì)矛盾的作用，這也可以從楚雄市人民法院2012年第一季度司法統(tǒng)計(jì)與分析數(shù)據(jù)中得印證。該數(shù)據(jù)顯示，2012年第一季度楚雄市人民法院受理民商事案件638件（含舊存案件117件，新收案件521件），同比上升67件。民商事案件收案數(shù)較2011年同期相比上升12.85%,婚姻家庭案件、合同糾紛案件、權(quán)屬侵權(quán)案件在民商事案件中所占比例較高（見表3，4）。相比而言，楚雄的“大調(diào)委”和各調(diào)解中心自2010年11月30日成立以來，截至2011年9月25日，在近10個(gè)月的時(shí)間里，只受理各類矛盾糾紛125件，成功調(diào)處102件。也就是說，如果不考慮時(shí)段因素，10個(gè)月內(nèi)通過“大調(diào)解”機(jī)制受理的案件數(shù)只相當(dāng)于楚雄市法院一個(gè)季度的受案數(shù)（不含舊案）的24%，這說明楚雄有四分之三多一點(diǎn)的案件是通過訴訟途徑而不是通過“大調(diào)解”機(jī)制加以解決的。導(dǎo)致此種情況發(fā)生的原因一是社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)矛盾突顯，各類不安定因素不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致案件頻發(fā),法院立案數(shù)隨之上升；二是由于楚雄市的“大調(diào)解”工作體系運(yùn)行時(shí)間較短，各工作部門之間尚未形成良性互動(dòng)的工作格局，矛盾糾紛分流處理機(jī)制尚未充分發(fā)揮其效能，導(dǎo)致民商事案件立案數(shù)量并未明顯下降，數(shù)量仍然居高不下。①引自楚雄市人民法院．二○一二年第一季度司法統(tǒng)計(jì)與分析[EB/OL].楚雄市人民法院網(wǎng)站，http://www.cxsfy.gov.cn/file_read.aspx id= 325，2016-10-22.不過，隨著時(shí)間的推移，這種局面已得到了相當(dāng)程度的扭轉(zhuǎn)，如果統(tǒng)計(jì)截至2015年6月15日，則云南楚雄“大調(diào)委”已受理各類糾紛達(dá)1786件,年均為399件，接近了法院立案數(shù)的2/3。

表3楚雄市法院2012年第一季度各類民事案件受理數(shù)的對(duì)比（單位：件）

表4楚雄市法院2012年第一季度各類民事案件所占比例

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在嘗試過“大調(diào)解”機(jī)制解決糾紛的24名受訪者中，選擇“非常滿意”和“滿意”的均為9人，所占比例均為37.5%，選擇“基本滿意”的為6人，所占比例為25%，有17人選擇“‘大調(diào)解’機(jī)制有存在的必要”，占70.8%，有8人選擇“‘大調(diào)解’機(jī)制完善后有存在的必要”，占29.2%。這表明，受訪者對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的總體滿意度較高，但同時(shí)也應(yīng)該看到，在回答“您認(rèn)為楚雄建立‘大調(diào)解’機(jī)制后，楚雄的上訪群眾或向公安機(jī)關(guān)報(bào)案、向法院起訴的人員如何變化”這一問題時(shí)，在72名維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的受訪者中，雖有22人選擇“明顯減少”，占的比例為30.5%，但也有8人和37人分別選擇“變化不大”和“不知道”，甚至有1人選擇“明顯增多”。也就是說，認(rèn)為楚雄“大調(diào)解”機(jī)制的社會(huì)效果不太明顯的維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的受訪者的比例高達(dá)69.4%。這表明，“大調(diào)解”機(jī)制仍然需要不斷改進(jìn)和完善。

四、完善西部地區(qū)“大調(diào)解”機(jī)制的對(duì)策

（一）加大對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的宣傳力度

調(diào)查表明，26名大調(diào)委工作人員受訪者在回答“應(yīng)從哪些方面改善‘大調(diào)解’工作”這一問題時(shí)，有18人（比例達(dá)69.2%）選擇“加強(qiáng)對(duì)‘大調(diào)解’的宣傳”。有鑒于此，要通過報(bào)刊、廣播、電視、露天廣告、公交車廣告等大眾傳媒以及網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體，以喜聞樂見的形式讓廣大群眾認(rèn)識(shí)到“大調(diào)解”機(jī)制較訴訟方式解決糾紛所具有的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，應(yīng)該要求“大調(diào)委”組成部門的人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，了解“大調(diào)解”機(jī)制的特點(diǎn)、流程，做“大調(diào)解”機(jī)制的義務(wù)宣傳員，引導(dǎo)廣大群眾愿意選擇“大調(diào)解”機(jī)制來化解糾紛，自覺放棄濫訴、累訴、纏訴行為，節(jié)約有限的司法資源。[1]90

（二）充分用好國(guó)家法律賦予西部地區(qū)的地方立法權(quán)和民族立法權(quán)，完善現(xiàn)行的“大調(diào)解”機(jī)制

為了將“大調(diào)解”機(jī)制制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，促進(jìn)“大調(diào)解”良性、有序、健康發(fā)展，最理想的途徑當(dāng)然是建議國(guó)家在修改人民調(diào)解法時(shí)，對(duì)“大調(diào)解”的類型、主體和效力、“大調(diào)解”機(jī)制中調(diào)解員的選聘條件及其培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制、“大調(diào)解”的工作機(jī)制與流程、“大調(diào)解”與訴訟制度的銜接、“大調(diào)解”的經(jīng)費(fèi)保障、人民法院對(duì)“大調(diào)解”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等內(nèi)容加以規(guī)定。

當(dāng)然，在修改人民調(diào)解法的條件和時(shí)機(jī)尚未成熟時(shí)，西部地區(qū)可以先由地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)利用憲法和立法法賦予的地方立法權(quán)和民族立法權(quán)制定規(guī)范性文件，對(duì)上述問題中不涉及全國(guó)性立法權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定，當(dāng)務(wù)之急是要解決好以下問題：

1.強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的效力

強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的效力，一是應(yīng)該賦予大多數(shù)調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，除非一方反悔或是有初步證據(jù)表明調(diào)解協(xié)議有可能違法時(shí)，才有必要向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)；二是即使對(duì)于應(yīng)該申請(qǐng)司法確認(rèn)的情形，也應(yīng)規(guī)定調(diào)解協(xié)議當(dāng)事人可以隨時(shí)向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，而不是像現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》第三十三條和《民事訴訟法》第一百九十四條規(guī)定的“可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”。這樣，如果一方當(dāng)事人不履行義務(wù)，另一方當(dāng)事人可以隨時(shí)向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，并依據(jù)經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，以增強(qiáng)“大調(diào)解”機(jī)制的權(quán)威性，[1]90使“大調(diào)解”機(jī)制發(fā)揮更大的作用。

2.完善調(diào)解員選聘條件及培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制

一是為提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，應(yīng)規(guī)定調(diào)解員實(shí)行資格準(zhǔn)入制度，調(diào)解員的年齡不小于35歲，必須懂法律、懂民風(fēng)民俗、具有從事相應(yīng)類別調(diào)解工作所必備的專業(yè)知識(shí)，且須通過由地級(jí)市（自治州、盟）以上人民政府司法行政部門組織的筆試和面試，取得調(diào)解員資格證書，[1]90對(duì)通過國(guó)家司法考試后報(bào)考調(diào)解員資格的人員，可免除筆試。

二是為解決調(diào)解員數(shù)量不足的問題，應(yīng)拓寬調(diào)解員產(chǎn)生的途徑，在從社會(huì)上吸引一些優(yōu)秀的人才充實(shí)專職調(diào)解員隊(duì)伍的同時(shí)，也要從一些涉法機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所、交警隊(duì)、醫(yī)院、土地局、工商局、教育局、學(xué)校、物管公司等）聘請(qǐng)工作人員充任兼職調(diào)解員。

三是應(yīng)該規(guī)定以縣（區(qū)、縣級(jí)市、旗）為單位建立動(dòng)態(tài)的調(diào)解員庫，對(duì)專兼職調(diào)解員實(shí)行嚴(yán)格的分類管理，建立調(diào)解員業(yè)績(jī)檔案，對(duì)調(diào)解員進(jìn)行履職考核，對(duì)成績(jī)突出者由縣級(jí)以上人民政府授予“優(yōu)秀調(diào)解員”榮譽(yù)稱號(hào)，對(duì)履職考核不合格者，必須強(qiáng)制參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)直至合格，才能再次擔(dān)任調(diào)解工作。

四是在業(yè)務(wù)培訓(xùn)上，應(yīng)規(guī)定對(duì)調(diào)解員每年至少進(jìn)行兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)主要由人民法院承擔(dān)，由其主動(dòng)指導(dǎo)人民調(diào)解，積極完善

“大調(diào)解”機(jī)制。調(diào)查表明，26名大調(diào)委工作人員的受訪者中，在回答應(yīng)從哪些方面改善“大調(diào)解”工作時(shí)，有19人（比例達(dá)73.1%）選擇“加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)”，可見調(diào)解員自身對(duì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)有著強(qiáng)烈的需求。在這方面，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒。他們?cè)谘不剞k案中，始終把指導(dǎo)人民調(diào)解工作作為轄區(qū)綜治工作的重點(diǎn)來抓，邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽案件審理，提高他們的業(yè)務(wù)知識(shí)和調(diào)處能力，光是2012年1月至9月，就培訓(xùn)人民調(diào)解員達(dá)150多人次。①引自工作報(bào)告.灑雞口法庭積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新取得良好效果[EB/OL].楚雄市人民法院網(wǎng)站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx id=393，2016-10-20.

五是應(yīng)由政府財(cái)政給予調(diào)解員補(bǔ)助、津貼，提高調(diào)解員的待遇，在國(guó)家財(cái)力允許的情況下，將專職調(diào)解員納入體制內(nèi)進(jìn)行管理，以解決調(diào)解員動(dòng)力不足乃至流失的問題。26名大調(diào)委工作人員的受訪者中，在回答“應(yīng)從哪些方面改善‘大調(diào)解’工作”這一問題時(shí)，有17人（比例達(dá)65.4%）選擇“提高調(diào)解員的待遇”，有9人（比例達(dá)34.6%）選擇“將調(diào)解員納入體制內(nèi)”。為此，需要中央財(cái)政專項(xiàng)資金和省級(jí)配套資金的強(qiáng)有力支持，國(guó)家也應(yīng)大力調(diào)整現(xiàn)行維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的投入方向，多向諸如預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛的“大調(diào)解”委員會(huì)一樣的機(jī)構(gòu)傾斜，因?yàn)檫@可以起到事半功倍的效果。

3.建立類似于醫(yī)院“導(dǎo)醫(yī)臺(tái)”一樣的案件分流制度

案件分流制度應(yīng)包括兩個(gè)部分：

一是法院系統(tǒng)的案件分流制度，主要是針對(duì)很多群眾一有糾紛就訴諸法院的現(xiàn)實(shí)而設(shè)。在法院系統(tǒng)的案件分流制度設(shè)計(jì)上，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒。該法庭認(rèn)真貫徹執(zhí)行《審判工作流程管理規(guī)程》，嚴(yán)把立案關(guān)，對(duì)當(dāng)事人起訴的離婚糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、人身損害賠償糾紛、小額債務(wù)糾紛等民事糾紛，首先詢問當(dāng)事人是否經(jīng)過人民調(diào)解。如果未經(jīng)過調(diào)解，則向其闡述“大調(diào)解”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，并在尊重當(dāng)事人對(duì)糾紛解決途徑選擇權(quán)的前提下，建議當(dāng)事人將糾紛交村調(diào)解委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會(huì)或其他相關(guān)職能單位進(jìn)行調(diào)解。對(duì)于涉及面較廣、矛盾易于激化涉及土地糾紛案件和當(dāng)事人較多的共同訴訟，積極會(huì)同當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會(huì)進(jìn)行訴前調(diào)解，努力把矛盾化解在進(jìn)入訴訟程序之前。僅在2012年1月至9月，該法庭就通過勸導(dǎo)當(dāng)事人采取申請(qǐng)人民調(diào)解、基層組織調(diào)解等方式化解矛盾糾紛13起，對(duì)調(diào)解不成的糾紛案件，則依法及時(shí)立案受理，保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。①引自工作報(bào)告.灑雞口法庭積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院網(wǎng)站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

二是大調(diào)解機(jī)構(gòu)的案件分流制度，是指當(dāng)案件到了“大調(diào)解”機(jī)構(gòu)后，針對(duì)不同的案件類型進(jìn)行分流，將案件分配給不同的調(diào)委會(huì)進(jìn)行調(diào)處。特別需要指出的是，要努力實(shí)現(xiàn)各調(diào)委會(huì)在同一地點(diǎn)辦公，以避免群眾因?qū)φ{(diào)解流程不熟悉，或是因往返于距離相隔較遠(yuǎn)的不同調(diào)委會(huì)之間而耽擱時(shí)間，導(dǎo)致出現(xiàn)矛盾糾紛久拖不決而使事態(tài)變得越發(fā)復(fù)雜的情況。

（4）擴(kuò)大可調(diào)案件的范圍

為了方便群眾，應(yīng)將更多的案件納入可調(diào)范圍，以最大限度地發(fā)揮“大調(diào)解’機(jī)制的作用。調(diào)查表明，26名大調(diào)委工作人員的受訪者中，在回答“應(yīng)從哪些方面改善‘大調(diào)解”工作”這一問題時(shí)，有11人（比例達(dá)42.3%）選擇“擴(kuò)大可調(diào)案件的范圍”，說明“大調(diào)解”機(jī)制還有潛力可挖。

（5）積極探索“訴調(diào)對(duì)接”新機(jī)制

在探索“訴調(diào)對(duì)接”新機(jī)制方面，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒，該法庭的做法包括以下三大方面：

一是不斷完善如前所述的案件分流制度；

二是大力推行案件庭前調(diào)解。立案后，除法律規(guī)定不適用調(diào)解程序的案件外，對(duì)其他案件尤其是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣M(jìn)行庭前調(diào)解，且方式靈活多樣，除召集雙方當(dāng)事人到法庭調(diào)解，還到當(dāng)事人所在地的鄉(xiāng)村或當(dāng)事人住處，大大方便了當(dāng)事人，節(jié)省了訴訟時(shí)間和成本，更緩解了當(dāng)事人因訟訴產(chǎn)生的心理壓力。僅2012年1至9月，灑雞口法庭就有7件案件通過庭前調(diào)解達(dá)成了協(xié)議。

三是積極推行委托調(diào)解和邀請(qǐng)調(diào)解。一方面，人民調(diào)解組織經(jīng)常邀請(qǐng)法官共同參與調(diào)解他們受理的案件。另一方面，法庭在案件審理過程中，亦會(huì)邀請(qǐng)人民調(diào)解員、基層組織成員、當(dāng)事人的親戚、當(dāng)?shù)刂耸繀⑴c協(xié)助調(diào)解或委托其主持調(diào)解，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。僅是2012年1月至9月，灑雞口法庭就有10%的案件是通過委托調(diào)解方式成功達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。②引自工作報(bào)告.灑雞口法庭積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院網(wǎng)站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

（6）拓寬“大調(diào)解”解決糾紛的依據(jù)，注重情、理、法三者的結(jié)合

“大調(diào)解”中解決糾紛的依據(jù)主要是法律但又不能完全拘泥于法律，道德規(guī)范、民俗、民族習(xí)慣（民間法）、鄉(xiāng)規(guī)民約、國(guó)家政策、法理、公平原則等也可作為“大調(diào)解”的參考依據(jù)，[1]191有利于避免因法律的滯后性和調(diào)整對(duì)象的有限性而來帶的法律真空窘境。在這當(dāng)中，尤其是西部地區(qū)民間法在處理家庭倫理方面的糾紛時(shí)具有靈活性，又不傷和氣，使得糾紛雙方在糾紛解決之后，仍能和睦相處。因此，需要充分發(fā)掘西部地區(qū)大量存在的民族習(xí)慣法，把真正有利于西部地區(qū)少數(shù)民族群眾現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)、生活的，且與現(xiàn)行國(guó)家憲法、法律不相抵觸的內(nèi)容保存下來，吸收入當(dāng)?shù)氐拿褡鍏^(qū)域自治規(guī)范之中[4]，使之成為“大調(diào)解”的參考的依據(jù)之一，這顯得尤為重要，因?yàn)椤啊铡耖g法、習(xí)慣法等的合理部分。將具有進(jìn)步意義的部分整合進(jìn)入有關(guān)法律法規(guī)之中,使之成為制定法的一部分，而對(duì)于其中落后的,甚至是于法律相沖突的部分不合理的內(nèi)容進(jìn)一步推向邊緣。這樣可以有效避免完全順應(yīng)民族風(fēng)俗習(xí)慣將導(dǎo)致的國(guó)家制定法在民族地區(qū)實(shí)施中形成障礙?！盵5]同時(shí)，“大調(diào)解”中要?jiǎng)又郧椋瑫灾岳?，站在在公平、中立的立?chǎng)，引導(dǎo)當(dāng)事雙方換位思考，從情、理、法多維的角度對(duì)糾紛進(jìn)行分析，尋求雙方的利益交匯點(diǎn)，提出確實(shí)可行的調(diào)解方案供當(dāng)事人雙方采納。

（三）開發(fā)專門的“大調(diào)解”案件管理信息系統(tǒng)

為了提高效率，要開發(fā)專門的“大調(diào)解”案件管理信息系統(tǒng)，將全部已受理案件錄入該系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)案件分類管理和全過程動(dòng)態(tài)管理。并且，“大調(diào)委”組成機(jī)構(gòu)單位與調(diào)解員之間、“大調(diào)委”與人民法院的立案管理系統(tǒng)之間要能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享。這樣做的好處一是便于案件分流；二是當(dāng)遇到相同或相似的案件時(shí)，調(diào)解員可以非常方便、快捷地通過該信息系統(tǒng)調(diào)取已經(jīng)調(diào)解成功的案件的相關(guān)資料，結(jié)合案情迅速提出確實(shí)可行的調(diào)解建議供當(dāng)事雙方采納；三是其他調(diào)解員和“大調(diào)委”負(fù)責(zé)人也能通過該信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)了解案件進(jìn)展情況，起到督促和監(jiān)督的作用。

結(jié)語

云南楚雄“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”的“大調(diào)解”機(jī)制具有比訴訟途徑較為明顯的優(yōu)越性，能夠大大減少爭(zhēng)議雙方的對(duì)抗以及惡性事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果二者相統(tǒng)一，在西部地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中可以發(fā)揮特殊的作用，已經(jīng)成為西部地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的一種可供借鑒的法治路徑。

然而，云南楚雄“大調(diào)解”機(jī)制在運(yùn)行中也暴露出一些問題，有些問題和也可能會(huì)是西部地區(qū)實(shí)行“大調(diào)解”機(jī)制存在的共性問題。比如，普通群眾對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的認(rèn)知度較低，大調(diào)解”機(jī)制對(duì)各種調(diào)解資源的整合力度不夠，“大調(diào)解”機(jī)制與訴訟機(jī)制的銜接不緊密，對(duì)“大調(diào)解”機(jī)制的經(jīng)費(fèi)投入不足，“大調(diào)解”機(jī)制中的調(diào)解員從數(shù)量到質(zhì)量還不夠等，這些因素的影響使得目前“大調(diào)解”機(jī)制至少在云南楚雄并沒有能夠取代訴訟方式成為化解社會(huì)矛盾糾紛的主要方式，還必須認(rèn)真結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際，從制度上對(duì)其加以完善。

[1]陳勇．社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作機(jī)制建設(shè)研究——以云南省楚雄市大調(diào)解機(jī)制為例[J].楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（7）：56．

[2]吳春平．化解社會(huì)矛盾糾紛需要多元化機(jī)制[J]．中國(guó)司法，2007，（4）：71-74．

[3]尹玉林．轉(zhuǎn)型與矛盾:構(gòu)建和諧社會(huì)的多元化糾紛化解機(jī)制[J]．甘肅社會(huì)科學(xué)，2007，（3）：186-187．

[4]李永勤．淺談民族地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)與法治建設(shè)的完善[EB/OL]．//http://www.dyzxw.org/html/article//201105/18/71129. shtml．2014-06-04.

[5]張謙元，劉明．民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與建立多元化糾紛解決機(jī)制[J]．西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（5）：114-120．

Research on Law Ways and Countermeasures About Social Stability in West China——In the Case of“Multipartite Mediation”Mechanism in Chuxiong City, Yunan Province

CHEN Yong
（Chuxiong Normal University，Chuxiong,Yunan，675000）

China is in some increasingly complex social contradictions with the period of social economic transition.It is a nationally representative subject in what ways and countermeasures be taken to resolve social distributes and conflicts.Yunnan is a province of west China.Chuxiong,a city of Yunnan,has started combing the local actual situation and covering urban-rural areas to construct a low-cost“multipartite mediation”mechanism of five-interaction-mediations which are people mediation,administrative mediation,judicial mediation,association mediation and arbitration mediation.This mechanism has been a valuable way of rule by law acting on social stability in west China.Meanwhile,it is also necessary to continuous improve this mechanism basing on its shortage.

west china;social stability;law ways;“multipartite mediation”mechanism;countermeasure

D902

A

2095-1140（2017）01-0057-12

（責(zé)任編輯：李語湘）

2016-10-20

國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“西南邊疆構(gòu)筑各民族共有精神家園研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15XKS034）。

陳勇（1972-），男，漢族，云南楚雄人，碩士，楚雄師范學(xué)院思想政治理論課教學(xué)科研部講師，主要從事應(yīng)用法學(xué)研究。