唐山在京津冀協(xié)同發(fā)展中公民參與政府決策對策研究

梁艷，王勝本

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210)

唐山在京津冀協(xié)同發(fā)展中公民參與政府決策對策研究

梁艷，王勝本

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210)

京津冀協(xié)同發(fā)展；公民參與；政府決策；對策建議

京津冀一體化進一步深入，唐山借勢京津冀協(xié)同發(fā)展不斷開拓創(chuàng)新。唐山市政府從大局著眼，結(jié)合自身實際，進一步做出規(guī)劃和進行公共決策。然而在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，唐山市民并沒有真正地參與到公共決策這個過程中。從參與主體、制度、法律以及參與渠道對其提出可行性建議，為完善唐山政府科學(xué)決策、加強政府與公民良性互動、促進京津冀協(xié)同發(fā)展開拓新局面。

一、問題的提出

進入“新常態(tài)”后，京津冀協(xié)同發(fā)展更是被提上國家議程，京津冀成為我國下一階段發(fā)展的重要戰(zhàn)略性區(qū)域。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，唐山市作為京津冀城市群重要節(jié)點城市，需要把自身的發(fā)展放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局中來謀劃和推進，那么需要唐山市政府從大局著眼，結(jié)合自身實際，進一步做出規(guī)劃和進行公共決策，而在這個過程中是否有公民參與，是其決策是否合理、合法和可行的重要前提。城市的發(fā)展和治理都需要公民參與，吸納公眾意見，然而在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，唐山市民并沒有真正的參與到政府的決策與城市的建設(shè)中。國內(nèi)學(xué)者對京津冀協(xié)同發(fā)展的研究精力與重點主要放在了整體的發(fā)展戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，或是在環(huán)境、交通等環(huán)節(jié)進行進一步探究，而在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下對公民參與政府決策方面的研究還處于空白地帶。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展下唐山市民參與政府決策存在的問題

通過對唐山公民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，唐山公民參與政府決策存在著許多問題，具體表現(xiàn)為京津冀知曉程度底，唐山公民在對京津冀一體化的了解上只停留在大的方針政策上，或是對出臺的某些政策的簡單知曉，沒有更為深入的了解，了解基礎(chǔ)薄弱；參與渠道、知曉程度及參與率低；參與主動性自覺性不高；公民主動參與率不足；唐山公眾不能及時將自己的意見表達給政府，并且政府的反饋率低；非政府組織發(fā)展的不完善等。

三、唐山市民參與政府決策存在問題原因分析

通過問卷調(diào)查，了解了唐山市公民在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下參與政府決策所出現(xiàn)的問題，通過對問卷問題以及與北京天津城市的對比進行分析，找出其存在問題的成因，主要包括宣傳力度不夠，缺乏有效的信息共享、公民自身素質(zhì)能力不高、傳統(tǒng)政治文化思想的束縛、公民參與機制不健全以及法律不完善這幾個大的方面。

(一)唐山資源型城市特點

唐山地處大北京城市圈，北依燕山、南臨渤海，是我國沿海重工業(yè)城市。作為“因煤而建、因鋼而興”的唐山，屬于典型的資源型城市。現(xiàn)如今，唐山成為全國第一產(chǎn)鋼大市、全國焦煤主產(chǎn)區(qū)以及三大鐵礦區(qū)之一。據(jù)2014年《唐山統(tǒng)計年鑒》中數(shù)據(jù)了解到，截至2013年，唐山市的工業(yè)增加值到達本市生產(chǎn)總值的百分之六十，其中百分之九十五為重工業(yè)，黑色冶金、煤炭加工的從業(yè)人員占唐山總從業(yè)人員的近六成。重工業(yè)的城市特點決定了唐山在政治、文化、教育、公共服務(wù)等相比于北京、天津等城市來講投入較少，這樣一來公民素質(zhì)以及各方面條件設(shè)施相對較弱，從而使唐山公眾參與在一定程度內(nèi)受到限制。雖然，在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，唐山力求轉(zhuǎn)型升級，加大服務(wù)型政府建設(shè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化社會治理體系和治理能力，但距離北京、天津還有一定距離，并沒有實現(xiàn)真正的協(xié)同。

(二)缺乏有效的信息共享

對京津冀一體化相關(guān)知識以及政府政策等信息的缺乏制約公民參與，特別是有效的參與。參與與有關(guān)京津冀一體化及唐山政府決策信息密切關(guān)聯(lián)。知情才能舉事，公民進行有效政策參與的重要前提便是擁有充分、可靠的信息。目前，北京、天津城市信息共享已相對完善，天津市信息中心有對于政府決策服務(wù)的信息共享平臺，而北京也已具備完善的信息資源管理中心及信息共享咨詢平臺。當(dāng)今唐山處在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，唐山政府決策作為一個地方性的政府決策，不能單純的把自身作為一個個體，而是要把自身的角色和今后的發(fā)展定位在京津冀一體化這個大背景下來考慮，所涉及的范圍和視角更為廣泛，難度也有所增加。同時唐山所出臺的公共政策，程序復(fù)雜，公民只有掌握充足及可靠的政策信息，才能根據(jù)所掌握的信息對政策出現(xiàn)的問題進行客觀、縝密、充分的分析；才能做出有效的判斷和及時的交流與溝通。唐山大部分公民對京津冀的了解停留在大的方針政策上，或是對出臺的某些如跨城市交通便利、三地取消漫游費等單項政策的簡單了解。在對沒有參與政府決策唐山公民的原因調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對京津冀一體化了解欠缺所占的比重較高。一方面公民素質(zhì)有待提高，當(dāng)然政府及社會各界的宣傳也是必不可少的。如圖1所示：

圖1 沒參與過唐山在京津冀發(fā)展中所做政府決策的原因

(三)公民自身能力素質(zhì)不高

公民參與政府決策中，作為主體的唐山公民或是由公民組成的相關(guān)組織的素質(zhì)及能力所起著的作用是至關(guān)重要的。北京、天津作為國家的政治、經(jīng)濟中心，其在經(jīng)濟、教育等各個方面優(yōu)勢明顯。受歷史原因及經(jīng)濟、教育的影響，其公民的素質(zhì)能力水平高于河北省其他地區(qū)。在京津冀一體化的大背景下，唐山公民需掌握京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)信息、參與所需要和涉及的知識，并且知曉了解是如何參與到政府決策中，明白如何為了保護和實現(xiàn)自己的合法需求和利益去有效參與的能力。要成功地進行參與，必須發(fā)展并使用這方面的的能力。在對數(shù)據(jù)進行分析時發(fā)現(xiàn)，對京津冀一體化了解少、不知道如何參與、參與渠道太少無法參與以及認為公民參與意義不大這四個大的方面占據(jù)了唐山公民沒有參與到政府決策原因的主要部分。這說明由于公民自身文化素質(zhì)的限制以及缺乏充足的信息的支撐等因素，唐山公民在參與政策制定的實踐中表現(xiàn)出參與能力不足。

(四)傳統(tǒng)政治文化思想的束縛

公民參與政府決策作為一種政治行為，社會的政治文化及意識形態(tài)一定會對它產(chǎn)生影響。雖然我國政治文化從傳統(tǒng)向現(xiàn)代進行轉(zhuǎn)型，參與傾向越來越明顯明顯，但傳統(tǒng)文化的消極方面仍然影響著公民的參與觀念和意識，這會使公民缺乏使命感和責(zé)任感，缺乏參與的積極性和主動性。北京為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，推進首都全國文化中心建設(shè)，根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》等文件，編制《北京市"十三五"時期加強全國文化中心建設(shè)規(guī)劃》，為北京營造良好政治參與氛圍提供了支持。相比之下，北京、天津等中心城市具有良好的政治文化氛圍。

根據(jù)調(diào)查，唐山大部分公民認為京津冀協(xié)同發(fā)展是國家的事，是領(lǐng)導(dǎo)層的決定，公民參與往往流于形式，無實際意義；也有部分公民認為京津冀一體化，政府所做的決策和采取的措施是政府的事，無需操心。這些缺乏主動性和積極性的參與意識正是受傳統(tǒng)文化思想的影響，這種思想必然會影響公民參與的行為方式和程度。事實上，京津冀協(xié)同發(fā)展不僅僅是國家大事，同時也與百姓的生活息息相關(guān)，三地的公民都應(yīng)掙脫傳統(tǒng)政治文化思想的束縛，積極參與到政府決策以及實施的過程中去。

作為"京津冀城市群東北部副中心城市"唐山來講，公民參與到市政府的決策中，對唐山更快更恰當(dāng)?shù)膶嵤┲醒胨龅臎Q定，更好地融入到京津冀一體化以及加快一體化進程都有著不可或缺的作用。

(五)法律不完善

我國憲法和法律對公民參與及公民參與政府決策有相關(guān)的規(guī)定，但是對其行為和權(quán)力的法律保障仍然很弱。根據(jù)資料查閱，唐山也沒有一個對公民參與行為系統(tǒng)的地方性規(guī)章制度。具體表現(xiàn)為三個方面：

(1)從憲法角度來講，在作為一項基本政治權(quán)利的公民享有參與權(quán)方面沒有起到有力的作用，對公民義務(wù)的強調(diào)大于權(quán)利的保護，淡化公民參與的權(quán)力，同時也削弱了公民參與的作用。在普通法律方面，對公民參與的權(quán)力的涉及很有限，只有極少數(shù)立法涉及到公民參與，而對公共政策制定中的公民參與權(quán)利和地位方面的法律還很欠缺。

(2)無論是從國家法律還是唐山市地方性法規(guī)很少有對公民參與具體內(nèi)容、形式、程序以及步驟以法律形式進行確認。對公民參與政府決策的程序性規(guī)范少，這不僅會導(dǎo)致政府及相關(guān)部門人員濫用職權(quán)，對公共事務(wù)包攬包辦，還會使公眾在公共政策的參與中不被重視，地位降低，使公眾參與可有可無，從而也導(dǎo)致公民參與的積極性降低。

(3)國家法律、憲法以及唐山市地方性規(guī)章制度很少有對侵犯公民參與權(quán)利的行為進行懲罰的。事實上，一些侵犯公民參與權(quán)利的事件時有發(fā)生，甚至有部分相關(guān)法規(guī)和管理行為也對阻礙著公民參與政府決策。而缺少憲法、法律以及地方性法規(guī)對這類行為的懲罰規(guī)定，決策者可能因此省略公民參與這項環(huán)節(jié)。正因為此，也會導(dǎo)致公民的權(quán)利受到侵犯時得不到法律的保護，不知該如何維權(quán)，投訴無門，使公民參與熱情和積極性降低，更嚴重時，會導(dǎo)致社會矛盾，甚至激化矛盾而出現(xiàn)靜坐、上訪、游行等過激行為，嚴重影響著國家穩(wěn)定和社會和。

(六)參與渠道不完善

在對唐山的參與渠道的查詢和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有43.13%的公民表示現(xiàn)有的參與渠道不太能滿足需求，有36.49%的公民表示根本不知道通過何種途徑進行參與。雖然，現(xiàn)有的制度化參與渠道也很多，如政治協(xié)商會議和人民代表大會，但這些制度化的參與渠道處于精英化和上層化，普通民眾很少能夠直接的參與進去。另一部分原因這些制度缺少程序法律保障，同時也沒有相關(guān)措施進行細化導(dǎo)致形同虛設(shè)。

其他的參與途徑也僅限于唐山政府門戶網(wǎng)站中的政務(wù)公開、政民互動，以及政府或相關(guān)部門舉辦展覽，地方媒體進行公示等比較單一的形式，這些并沒有真正的吸引群眾來真正的參與到政府決策中來。同時，這類參與途徑也很少有涉及到京津冀相關(guān)政策的，例如唐山地方電視廣播曾有過一個關(guān)于京津冀系列報道，但僅僅是對唐山相關(guān)發(fā)展進行了一下展示，而沒有提出向大眾收集意見建議的事項。

再者，唐山市的社會組織及團體在涉及到公民參與，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，涉及到相關(guān)政策參與方面的組織及團體的表達功能還沒有得到充分發(fā)揮，甚至這類非政府組織還沒有建立完善，這致使力量單薄的個人，無力去參與到政府決策中，降低了公民參與熱情。

圖2 現(xiàn)有參與途徑能否滿足唐山群眾的需求

四、完善唐山市民參與對策

(一)加強對京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)知識的宣傳

1 利用大眾傳媒平臺

在我國，信息擁有權(quán)和管理權(quán)主要展握在政府手中，公民對京津冀的知曉很大程度上依賴于政府的宣傳。當(dāng)然，唐山民眾對京津冀一體化的了解離不開唐山政府的大力宣傳。政府應(yīng)開辟多種信息渠道，充分利用本地電視廣播、網(wǎng)絡(luò)平臺以及報刊雜志等手段，設(shè)立京津冀一體化專題，對京津冀協(xié)同發(fā)展進行系統(tǒng)報導(dǎo)，在向大眾普及京津冀一體化知識的同時向社會公眾發(fā)布一些唐山在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下所作的政府決策和出臺的公共政策。

2 創(chuàng)造良好的宣傳氛圍

加強對京津冀的宣傳，不僅僅是政府的事，同時也需要企業(yè)、公民的大力支持。在企業(yè)文化中，增添對京津冀的宣傳，將涉及到各行各業(yè)的政策信息向員工進行匯報和普及，對于提高員工素質(zhì)，使企業(yè)更好地融入京津冀發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境。此外，社區(qū)是城市管理的的最底層，直接關(guān)系著公民群眾的利益和要求，它承擔(dān)著傳播文化、公共服務(wù)、社會參與等功能。所以要充分利用社區(qū)的便利條件，設(shè)置京津冀協(xié)同發(fā)展宣傳欄，積極向民眾宣傳京津冀一體化中群眾關(guān)心的政策信息，同時對于促進群眾積極參與到政府決策做好前期鋪墊。

(二)培養(yǎng)唐山民眾參與意識、提高自身能力

1 培養(yǎng)新公民意識

首先，培養(yǎng)公民參與主體的意識。公民參與主體意識是指公民在參與政治生活中所表現(xiàn)出來的責(zé)任感和積極主動地精神。其次，培養(yǎng)公民參與意識。培養(yǎng)公民參與意識就是讓公民為了實現(xiàn)自身的權(quán)力利益和責(zé)任感主動參與到政治生活中，這是公民參與的前提和基礎(chǔ)，只有公民愿意并積極參與到政府決策中去，才能真正的實現(xiàn)民主政治。最后，培養(yǎng)公民法律意識。公民只有尊重法律、依法辦事才能使參與行為成為一項普遍的政治生活，也只有依照法律辦事，才能形成良好的政治環(huán)境，更好的保證公民參與、維護公民參與的權(quán)利。

2 提高公民自身能力

首先，增強公民自身知識及技能的傳授。在對唐山的未參與到政府決策公民進行調(diào)查時，有24.8%的民眾表示不知道該如何參與，在眾多原因中處于首位，這表明唐山公眾對公民參與政府決策的知識儲備少、參與技能欠缺，從而導(dǎo)致公民參與能力的低下。其次，推進公民參與民主實踐。在推進唐山公民在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下去參與政府決策的實踐中，應(yīng)該從小范圍、民眾比較關(guān)心的公共事務(wù)來進行。公民通過自己比較熟悉的社區(qū)參與，在自己所關(guān)心的領(lǐng)域解決問題，提高他們的自身價值和政治功效感，從而培養(yǎng)公民更高層次的民主能力。

(三)構(gòu)建參與式政治文化

1 樹立唐山政府官員正確的參與理念

唐山政府部門是唐山市制定有關(guān)京津冀一體化相關(guān)公共政策主要負責(zé)者，在公民參與過程中起著關(guān)鍵的作用。在京津冀一體化的背景下，我市主動作為，圍繞著制造業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等公共服務(wù)業(yè)進一步謀劃，這些政策必將與唐山公民的利益息息相關(guān)，所以政府官員應(yīng)該意識到公民在公共政策制定上的主體作用，應(yīng)樹立正確的參與理念，積極推進公眾參與到相關(guān)政策的制定，為公民參與公共政策創(chuàng)造良好的機會和環(huán)境。

2 推進新型參與型政治文化的社會化

參與型政治文化的社會化就是指參與型政治文化的形成、維持、傳承和變革的過程。它包括個體層面和社會層面的社會化。其中，個體層面的社會化是指個體對民主參與所持有的態(tài)度情感、社會觀價值觀的形成過程。個體通過后天學(xué)習(xí)等方式，使自己形成對民主參與理念的向往，并會通過已有知識和方式，運用民主手段追求自身的參與權(quán)利。社會層面的公民參與便是政府等政治系統(tǒng)通過一系列的手段和途徑將其認同的參與模式和規(guī)范向大眾推廣，以期被大眾所認同和接受。將個體層面與社會層面相結(jié)合、互動，在民主參與決策上達成共識。

(四)實現(xiàn)公民參與的制度化、程序化、法制化

1 實現(xiàn)公民參與制度化

首先，加強具體制度建設(shè)。通過文獻查閱，我市近年來除已有的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度，已逐漸建立起信息公開制度、公民批評建議制度、社情民意反映制度。因此，需要對公民參與的制度進行進一步完善，增強相關(guān)制度的可操作性，并且要落實相關(guān)程序和配套措施，增強已有制度的可操作性。其次，加強制度創(chuàng)新。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的不斷深入，唐山政府面臨的公共事務(wù)和政府決策不斷增加，其難度及復(fù)雜性也越來越大。再者，近些年唐山公民的參與意識也有所提升，現(xiàn)有的制度渠道已不能滿足廣大公民的要求，追求制度的創(chuàng)新刻不容緩。

2 實現(xiàn)公民參與程序化

事實上，無論在國家層面還是唐山地方政府，公民參與的基本制度大多屬于原則性的，缺乏程序上的可操作性。這導(dǎo)致公民不知如何參與，在對唐山公民調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，這一原因占公民沒參與過政府決策的原因之首。唐山在對公民參與進行程序化時，應(yīng)借鑒在公民參與的程序方面比較健全的國家或地區(qū)，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)政策性質(zhì)，制定出細化并程序化的規(guī)定辦法，并將已有法律政策的原則性規(guī)定具體化，利用制度明確規(guī)范公民參與的形式、內(nèi)容、途徑和步驟等，使公民按照可操作性的程序來進行參與。

3 實現(xiàn)公民參與法制化

京津冀額協(xié)同發(fā)展大背景下在唐山實現(xiàn)公民參與法制化，首先，要保證唐山公民的知情權(quán)，要進行制度公開，尤其是響應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展并與公民息息相關(guān)的政策上。所以要制定信息公開法，利用法律形式保證唐山公民的知情權(quán)。唐山應(yīng)制定一個明確規(guī)定政府是否公開信息、公開哪些信息、如何公開信息的法規(guī)條例。其次，如上所提到的，應(yīng)制定一個加強公民參與的程序法。制定出細化并程序化的規(guī)定辦法，并將已有法律政策的原則性規(guī)定具體化，利用制度明確規(guī)范公民參與的形式、內(nèi)容、途徑和步驟等，使公民按照可操作性的程序來進行參與。最后，要制定一個懲治對于侵害公民參與權(quán)利行為的法律規(guī)范。

(五)拓寬參與渠道

拓寬參與渠道我們應(yīng)從兩個方面入手：首先，對待原有參與渠道來說，應(yīng)進一步繼承和完善，針對唐山公民的素質(zhì)以及資源來發(fā)展整合。并且，在在公民參與的中間環(huán)節(jié)上盡可能做到簡化，縮短信息傳送距離，以免造成公民表達傳遞利益訴求時出現(xiàn)損失。其次，根據(jù)唐山近些年社會的發(fā)展，公民素質(zhì)的不斷提升，公民表達訴求也越強烈，政府及社會也應(yīng)與時俱進，拓寬新的渠道來滿足不同群體和個人的利益訴求。以對唐山公民最能接受的參與渠道為依托，拓寬參與渠道以電子化參與、大眾傳媒和非政府組織三個方面為突破口。

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Study on Citizen Participation in Decision-making of Tangshan Government in Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei

LIANG Yan1, WANG Sheng-ben2

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063210, China)

the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei; Citizen participation; government decision-making; countermeasure and suggestion

As the integration of beijing-tianjin-hebei region is developing, tangshan is borrowing the coordinated development of beijing-tianjin-hebei constantly and blaze new trails. Tangshan government, from the overall situation, combines its reality to make further planning and public decision. However, under the background of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Tangshan citizens, there is no real public decision-making in the process. This article from the participation subject, system, law,and participation channels,puts forward feasible Suggestions to improve the tangshan government scientific decision-making. It can strengthens the government and citizen benign interaction, and promotes the coordinated development of beijing-tianjin-hebei pioneering a new situation.

2095-2708(2017)02-0052-06

2016-11-23

2017-01-12

梁艷(1992-)，女，漢族，河北唐山人，華北理工大學(xué)行政管理專業(yè)研究生。

D621.5

A