京津冀大氣環(huán)境污染聯(lián)動防治策略分析

朱晨旭，馮百俠

(華北理工大學 管理學院，河北 唐山 063210)

京津冀大氣環(huán)境污染聯(lián)動防治策略分析

朱晨旭，馮百俠

(華北理工大學 管理學院，河北 唐山 063210)

京津冀；大氣環(huán)境污染；聯(lián)動防治

頻頻出現(xiàn)的霧霾天氣，使得大氣環(huán)境污染已成為人們關(guān)注的焦點。在分析京津冀地區(qū)的大氣污染現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點對其聯(lián)合防治中存在的突出問題進行說明，最后對改善大氣環(huán)境、推動京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治提供建議。

一、京津冀大氣環(huán)境污染現(xiàn)狀

隨著京津冀地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題也隨之而來。北京、河北等地已成為霧霾天氣的代名詞，與此同時，天津地區(qū)的空氣質(zhì)量也不容樂觀。特別是近日以來，京津冀地區(qū)連續(xù)多日的霧霾天氣，再次引起了人們的關(guān)注。

(一)京津冀空氣整體質(zhì)量最差

近年來，我國空氣質(zhì)量整體呈加速惡化趨勢，極端大氣污染事件頻頻發(fā)生，其中，京津冀地區(qū)最為典型，連續(xù)多年，京津冀地區(qū)一直是全國空氣質(zhì)量最差的區(qū)域。據(jù)環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年從全國范圍來看，京津冀區(qū)域的空氣污染最為嚴重，全年空氣質(zhì)量達標天數(shù)比例不足四成，污染最重的城市排名中前20位中京津冀占到了11個，其中有7個城市排在前10位，部分城市的空氣質(zhì)量在重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。2014年，京津冀區(qū)域13個地級及以上城市，空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)為156天，重度及以上污染天數(shù)比例為17.0%，同時，有11個城市排在污染最重的前20位，其中有8個城市排在前10位。2015年，盡管整體空氣質(zhì)量狀況改善明顯，但京津冀部分地區(qū)的空氣質(zhì)量依然較差，在空氣質(zhì)量相對較差的城市排名中，有7個屬于京津冀地區(qū)。2016年前三季度空氣質(zhì)量情況顯示，京津冀區(qū)域13個城市前三季度平均優(yōu)良天數(shù)比例為60.8%，截止10月底，74個城市中空氣質(zhì)量排名較差的后10位城市中有6個屬于河北省，北京和天津的排名也相對落后。

(二)京津冀已成為中國的"霧霾都"

京津冀地區(qū)位于中國版圖的心臟區(qū)域也是近年來霧霾肆虐的重災區(qū)。2013年，"霧霾"一詞引起了人們的高度關(guān)注，并一舉成為年度關(guān)鍵詞。這一年我國遭遇了最嚴重的霧霾，而京津冀地區(qū)也成為了重災區(qū)。有報告顯示，京津冀地區(qū)的平均未達標天數(shù)為37.5%，重度及以上污染天達到20.7%。環(huán)保部表示2014年京津冀的霧霾天數(shù)更是比2013年多出了25天。2015年入冬以來，京津冀及周邊地區(qū)70多個城市中達到重度及以上污染的城市就有37個。2016年以來，霧霾天氣更加嚴重，僅上半年就持續(xù)多次出現(xiàn)嚴重的霧霾天氣。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在全國霧霾最嚴重的城市排名中，前10名中有7個在河北，天津位于第24位，北京也排在26位。在剛剛過去的10月，北京霧霾天氣有14天，天津也有11天，而河北省會石家莊多達18天。可見京津冀的霧霾天氣已經(jīng)甚為嚴重。

在了解到京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量后，我們對京津冀地區(qū)三個代表城市2013年-2015年的大氣污染物含量PM2.5、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入顆粒物(PM10)進行了統(tǒng)計，如下表所示：

表1 京津冀地區(qū)大氣污染物含量統(tǒng)計表(單位：微克/立方米)

我國對于空氣污染物排放的最低標準(單位：微克/立方米)是PM2.5、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入顆粒物(PM10)的含量分別不得超過75、60、40和70。通過與標準對比可以發(fā)現(xiàn)京津冀三地的各污染物含量都有不同程度的超標情況，其中PM2.5和可吸入顆粒物(PM10)的超標情況尤為突出，PM2.5的超標倍數(shù)在0.07-0.44倍之間,而可吸入顆粒物(PM10)的超標倍數(shù)達到0.46-1.71倍。這就進一步表明京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境狀況惡化程度異常嚴重，不容忽視。

二、京津冀大氣環(huán)境污染防治中“各自為戰(zhàn)”特征明顯

京津冀地區(qū)是我國北方最大的城市集聚區(qū)和經(jīng)濟核心地帶，總面積占全國面積的2.26%，卻養(yǎng)育著全國10%的人口。密集的人口，經(jīng)濟發(fā)展帶來的能源消耗，使得大氣環(huán)境污染問題成為了京津冀三地需要共同解決的問題。多年來，三地政府雖然也積極采取了一些防治措施，但效果不盡人意的直接原因也是最關(guān)鍵的原因之一，就是沒有按照京津冀一體化的整體戰(zhàn)略開展防治，多是從各地自身的角度出發(fā)，實施"各自為戰(zhàn)"的行動方案。

(一)戰(zhàn)略上缺乏三地共同防治大氣污染的總體方案

大面積霧霾天氣的出現(xiàn)，表明京津冀地區(qū)的大氣污染防問題亟待解決。由于三地的污染源不盡相同，所以在進行大氣污染防治時，都是從自身的實際情況出發(fā)，進行各自的防治規(guī)劃，缺乏合作治理的價值觀念。而且治理方案都是在原來整體布局下的修修補補，并沒有建立統(tǒng)一明確的目標體系，區(qū)域綜合聯(lián)防聯(lián)控主體也沒有形成，大氣污染防治的法律法規(guī)體系亟待完善。同時三地對于污染物的排放并沒有統(tǒng)一的標準，一些情況下很難界定企業(yè)有沒有違規(guī)排放，本地與外地對污染的"貢獻"到底有多少，使得各地區(qū)各部門之間相互推諉。在環(huán)境管理制度中，各地方政府普遍缺乏嚴格執(zhí)法的動力和約束，加之機制不健全、執(zhí)法和監(jiān)管力度不夠，使得各地的大氣污染治理效果都未能達到預期效果?？傮w上來看，沒有將三地作為一個整體，從"一體化"觀念上制定防治戰(zhàn)略，缺乏一個綜合聯(lián)動治理的總體規(guī)劃方案，污染治理很難取得成效。

(二)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型調(diào)整上還沒有從一體化的角度樹立壯士斷腕的決心

京津冀地區(qū)成為整個中國霧霾之重地，是長期以來水泥、鋼鐵、煤炭、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)惡性持續(xù)擴張、轉(zhuǎn)型升級步伐緩慢造成的積重難返的結(jié)果，如今不僅成為了整個經(jīng)濟提升質(zhì)量的包袱，而且更成為環(huán)境惡化的重要源頭。各地政府雖已意識到要改善空氣質(zhì)量，促進經(jīng)濟更快更好發(fā)展，就必須加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。但是各地政府為了保護自身短期利益，并沒有切實采取積極的措施推進各地的產(chǎn)業(yè)升級改造，而且產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并沒有從京津冀一體化戰(zhàn)略角度出發(fā)，僅僅是對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的局部調(diào)整。北京市第三產(chǎn)業(yè)比重雖有所增加，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化；天津市的第一、二產(chǎn)業(yè)比重有小幅度下降，但工業(yè)和建筑業(yè)占比依舊較高；河北地區(qū)輕工業(yè)取得了一定發(fā)展，但重工業(yè)的貢獻率仍占很大比重。在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型調(diào)整上，各地區(qū)幾乎都是在喊口號，積極性明顯不高，進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的決心嚴重不足，導致京津冀的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進展緩慢。

(三)各地的聯(lián)合行動能力相對較差，環(huán)境治理措施沒有形成常態(tài)化

在霧霾治理過程中，經(jīng)常像搞運動搞活動一樣，轟轟烈烈開始、悄無聲息結(jié)束，經(jīng)常為了一些特殊活動而開展的臨時性治理活動，并沒有形成大氣污染治理的長效機制，只是在某些特定情況亦或霧霾嚴重時采取緊急應對措施。如：2014年APEK會議召開期間，北京市PM2.5濃度為37微克，接近一級優(yōu)水平，北京藍藍的天空也被稱為"APEK藍"；2016年，世界園藝博覽會在河北唐山召開，清澈如水的湛藍天空、清新的空氣，讓人神清氣爽，毗鄰京津的唐山也迎來了一個"世園藍"。防治大氣污染是一場"長久戰(zhàn)"，而各地進行的卻是"突擊戰(zhàn)"，沒能把防治大氣污染常態(tài)化，留住"APEK藍"成為了口號。而且三地無論是政府、企業(yè)還是民眾，都沒能把改善大氣環(huán)境看作是大家共同的責任和義務，協(xié)同行動意識薄弱，只是各自為主開展一些應付活動，并沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)合行動改善大氣污染。

三、京津冀三地大氣污染聯(lián)合防治的對策建議

京津冀協(xié)同發(fā)展已成為一個重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀已經(jīng)被擰成一股繩，生態(tài)環(huán)境保護也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領(lǐng)域之一。因此要利用京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇，統(tǒng)籌好區(qū)域協(xié)同發(fā)展和大氣污染聯(lián)合防治，構(gòu)建和完善三地協(xié)作機制，促進區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的提升。京津冀聯(lián)合防治不僅有利于改善大氣環(huán)境而且有利于三地的經(jīng)濟發(fā)展，取得"1+1+1>3"的效應。

(一)從制度建設上進行聯(lián)動：建立京津冀大氣污染治理綜合方案，為大氣污染聯(lián)合防治提供制度保障

應對大氣污染，只有通過法治化的途徑，將合作治理方案統(tǒng)一納入法治框架，才能為京津冀大氣污染治理提供法治保障，建立京津冀大氣污染防治的長效保障機制。其一，京津冀三地應在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的框架下，貫徹落實《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合統(tǒng)籌編制跨區(qū)域大氣污染治理規(guī)劃，有序推進區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理工作。其二，打破京津冀間的地域限制，將聯(lián)防聯(lián)治內(nèi)容增加到地方性環(huán)境保護法中，完善區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機制。同時在統(tǒng)一的立法框架下，建立和逐步完善區(qū)域污染防治的監(jiān)管協(xié)作機制，增強政府間協(xié)同治理的法律效力，用法律制度來規(guī)范區(qū)域間大氣污染的聯(lián)合治理。其三，各地方政府應加強政府間的溝通，建立健全環(huán)境信息共享的法規(guī)體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)三地工作，共同提高大氣污染的治理水平。其四，京津冀地區(qū)應設立大氣污染防治專項資金，加大投入力度，并在此基礎(chǔ)上完善污染收費制度，為污染防治提供資金保障。

(二)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面進行聯(lián)動：打破局部利益阻礙，從京津冀一體化整體發(fā)展戰(zhàn)略的要求出發(fā)，依據(jù)三地新的功能新定位，加快全面進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整步伐，找到改革的痛點，盡快消除污染的源頭

近年來，我國的經(jīng)濟進入了新的低速增長的漩渦之中，為了全面帶動經(jīng)濟增長，提升我國的經(jīng)濟增長質(zhì)量，國家將京津冀作為帶動我國經(jīng)濟騰飛的新的增長極之一，并根據(jù)京津冀的資源條件、地理位置，對三地進行了新的功能定位。在推進經(jīng)濟發(fā)展的同時，全面進行環(huán)境污染綜合治理，這就要求三地嚴格按照京津冀一體化的總體戰(zhàn)略，進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。首先，根據(jù)三地各自的資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等基本條件，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接和協(xié)同，在保持各自優(yōu)勢的前提下，鼓勵三地產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，推動特色科技園和研發(fā)平臺建設，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。其次，京津冀地區(qū)應根據(jù)各自的功能定位各有側(cè)重地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。北京作為經(jīng)濟、金融中心，應去功能化，疏解不符合其功能定位的產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮現(xiàn)代服務業(yè)、電子信息業(yè)和文化創(chuàng)意業(yè)等優(yōu)勢，把制造業(yè)和重工業(yè)繼續(xù)向周邊遷移。天津應借助港口優(yōu)勢，發(fā)展高科技、低污染的產(chǎn)業(yè)，努力成為該區(qū)域的工業(yè)和商業(yè)中心。河北省應積極承接北京和天津的基礎(chǔ)性工業(yè)，同時實現(xiàn)自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)節(jié)能環(huán)保，推進工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。最后，開展清潔化生產(chǎn)，積極引導產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排。北京應充分發(fā)揮其環(huán)保創(chuàng)新優(yōu)勢，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)資源的綜合利用。天津應重點優(yōu)化石油、化工企業(yè)的能源系統(tǒng)，禁止使用煤和重油、渣油等高污染燃料，推進節(jié)能工程建設。河北應加強對鋼鐵、煤炭等行業(yè)的整治，加快推進清潔化生產(chǎn)。

(三)從防治污染的執(zhí)法具體行動上聯(lián)動：徹底突破割據(jù)思想和臨時性行動理念，建立常態(tài)化行動方案，形成聯(lián)合行動的長效機制

首先，在能源消費結(jié)構(gòu)上行動目標聯(lián)動。為應對霧霾治理，三地要大幅度地調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和消費方式，堅持能源清潔化戰(zhàn)略，構(gòu)建以電力和天然氣為主、太陽能和地熱能等為輔的清潔能源體系。其中，北京市應積極推進新能源和可再生能源的開發(fā)；天津市應發(fā)揮潮汐能、海洋能的儲備優(yōu)勢，有效增加能源供給；河北省應逐步削減燃煤消費總量，推行以天然氣或電代替煤炭。同時還要不斷提高能源使用效率，大力推行低碳環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)，鼓勵企業(yè)利用節(jié)能技術(shù)實現(xiàn)清潔化生產(chǎn)。

其次，對機動車尾氣排放的聯(lián)合監(jiān)管。機動車尾氣排放是京津冀地區(qū)大氣污染的主要來源之一，為此應建立統(tǒng)一的排放標準和超標車輛處罰標準，對車輛出行的限制也要統(tǒng)一指令，協(xié)調(diào)配合的進行機動車限行和汽車保有量的控制。同時，推廣和使用新能源汽車，逐步完善城市綜合交通體系，推進京津冀交通一體化建設。

最后，加強對民眾的宣傳與教育的聯(lián)動，動員社會公眾積極參與。京津冀地區(qū)應在相互溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上建立公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道，用制度機制保障和落實公眾積極參與。還應進一步加強政府環(huán)境信息公開和宣傳教育力度，強化公眾的環(huán)保觀念和參與意識，確保公眾監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)的履行，加強環(huán)境維權(quán)和監(jiān)督作用。

四、結(jié)論與未來

面對日益嚴重的大氣環(huán)境污染問題，京津冀地區(qū)已經(jīng)開展了大氣污染聯(lián)合防治行動，共同改善空氣質(zhì)量，改善重污染天氣。管理是手段，治理是措施，現(xiàn)如今，一方面需要加大對環(huán)境的監(jiān)督管理，另一方面就是積極采取各種應對措施。同時，大氣環(huán)境污染得到改善是一個艱巨而漫長的過程需要社會各界的積極參與，共同承擔起這個責任，力所能及的為改善大氣環(huán)境問題做出貢獻。無論是京津冀地區(qū)的聯(lián)合防治，還是各區(qū)域性的治理，我們都需要認識到大氣環(huán)境污染的嚴重性，意識到這需要各地各部門都積極采取措施來防治和治理。大家同呼吸，齊擔當、共努力，萬眾一心防治大氣環(huán)境污染，共同打造天藍地綠、空氣清新的宜居環(huán)境。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護部.2015年中國環(huán)境狀況公報[R].2016-5-20.

[2]謝寶劍,陳瑞蓮.國家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動防治體系研究——以京津冀為例[J].中國行政管理.2014(9).

[3]李燕凌,康愛彬,張金桐.京津冀大氣污染治理中的政府協(xié)作路徑[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2016,15(10).

[4]京津冀三地聯(lián)動執(zhí)法應對大氣污染 共同制定防治方案[OL].京華時報.2016-11-12.

[5]李云燕,王立華,王靜等.京津冀地區(qū)霧霾成因與綜合治理對策研究[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟.2016(7).

Analysis of Joint Prevention and Control Strategy of Air Environmental Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHU Chen-xu, FENG Bai-xia

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063210, China)

Beijing-Tianjin-Hebei region; air environmental pollution; joint prevention and control

Due to the frequent fog and haze, the air environmental pollution has become the focus of people. Based on the analysis of the present situation of the atmospheric pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region in the paper, highlighting the prominent problems that exist in the joint prevention. Finally giving recommendations to improve the atmospheric environment and to promote joint prevention and control of the Jing-Jin-Ji region atmospheric pollution.

2095-2708(2017)02-0070-04

2016-12-07

2017-01-03

朱晨旭(1993- )，女，河北省石家莊人，碩士研究生，研究方向：企業(yè)管理。

F205

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