新《預算法》：高校領導者的必修之法

王曉文

[摘 要]經歷十年的修訂，《預算法》煥然一新：既強調預算的約束性，又強化對預算的管理，還加重了對違法處罰的力度。在“法治國家”環(huán)境中，新法將更顯其“經濟憲法”之威嚴。以財政撥款為主要經費來源的高校，是財政管理實施的基層預算單位，基于高校預算管理現狀，加強高校預算管理既重要又迫切。為此，高校領導者應摒棄舊有的預算管理思維，學法用法，真正體現法治學校。

[關鍵詞]高校；領導；學習；預算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.240

2015年1月1日，作為經濟憲法的《中華人民共和國預算法》（簡稱“《預算法》”）經過修訂后重新頒行。在依法治國的今天，有法必依是條鐵律，高校領導尤其是決策層領導務必適應新法之要求，革除與新法不符的舊有管理習慣，加強高校預算管理。否則，不僅有礙于學校的運行與發(fā)展，而且也難免有違法之虞。

1 新法的變化[1]

經與原版相比較，新《預算法》（下稱“新法”）更加符合法治精神。從管理角度分析，新法的變化主要體現在以下幾方面：

（1）認識之變化。新法開宗明義，“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展”。因此，新法改變了原來只強調“預算管理”的立法原則，與國際接軌，增加了“管理預算”的基本原則。

（2）依據之變化。新法規(guī)定“各級預算應當根據年度經濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測”進行編制。“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案?！笔状翁岢隽恕翱冃гu價”的要求。在預算編制依據或基礎方面，一改原來單一的“增量預算”意識。

（3）內容之變化。新法規(guī)定，“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”。這充分體現了新法“突出細賬”的變化，也使得預算編制與預算執(zhí)行聯系更加緊密，增強了“編制”對“執(zhí)行”的約束力，極大地增強了預算本身的剛性。

（4）公示之變化。新法規(guī)定，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項做出說明”。顯然，對有關預算信息進行公示，是預算單位的法定義務。

（5）處罰之變化。新法關于違法責任的規(guī)定，不限于行政責任，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。這就在一定程度上增大了預算法的威懾力。

2 高校預算管理的重要性

高校作為基層預算單位，其財務管理工作與財政預算管理活動密切相關，預算管理就是其財務管理的主要和重要內容。新法的頒布實施，對高校尤其是公立高校預算管理工作帶來的影響，已引起高校實務界的關注。燕廷淼（2015）在深入分析高校預算管理現狀的基礎上，結合新法作用可能產生的影響，提出了“健全組織、建立制度、扎實基礎和績效考核”四方面的應對之策[2]。涂淑娟、洪佳麗、張斌等（2015），就新預算法對高校的預算管理等方面的影響也進行了分析與闡述。關注緣于重要，由此說明新法之于高校預算管理的重要性。

（1）高校預算的規(guī)定性。高校的預算就是依據學校各項事業(yè)發(fā)展計劃和任務而編制的財務收支計劃。高校要運行要發(fā)展，就必須有資金保障。而資金來源主要為財政資金的高校，其資金的保障又依賴于財政預算的安排。從某種程度上講，高校預算就是一定期間內高校事業(yè)運行與發(fā)展的資金表達。從新法角度看，公共財政性質又要求財政預算必須具有約束的剛性。這就使得在經過一定法定程序之后的“資金表達”，具有法律的規(guī)定性，反過來約束高校事業(yè)運行與發(fā)展過程中的經濟活動，從而表現出高校預算執(zhí)行過程中的規(guī)定性。

（2）高校預算的規(guī)劃性。新法從編制、執(zhí)行、調整、決算，以至相關審計等環(huán)節(jié)，都突出了預算的嚴肅性與不可隨意性，也正是這些預算基本屬性的回歸，“迫使”高校的領導必須十分重視預算的編制工作，不僅要有年度預算還應有跨年度預算。這使得資金計劃與事業(yè)運行發(fā)展規(guī)劃的聯系更加緊密，使預算的執(zhí)行進度與各項事業(yè)的完成程度密切相聯，從而使得高校預算體現出很強的規(guī)劃性。

（3）高校預算管理的完整性。高校預算管理就是指高校利用預算對內部經濟資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調內部業(yè)務及經濟活動，促使運行與發(fā)展目標實現的一系列管理活動。新法克服了舊版《預算法》的“軟骨病”，這使得高校預算管理從編制、執(zhí)行，直至執(zhí)行結果的考核，不能隨意。加之績效考評，使得高校預算管理更富有完整性。

（4）高校預算管理的核心地位。高校管理就是指對高校的教育教學、科研和保障等活動所進行的管理，其中也包括高校財務管理。盡管高校管理追求的是社會責任的履行、教學水平與教學質量的提升，乃至人才質量的不斷提高。但在市場經濟條件下，高校一刻也離不開資金的保障。高校財務管理再也不是計劃經濟條件下的一般“后勤事務”了。應當說，高校財務管理已躍升為學校管理的重心之一。事實上，高校預算不僅關系著高校主要資金的來源和收支基本規(guī)模，而且還滲透至學校經濟活動的各個層面。由此可見，高校預算管理在高校財務管理中居于核心地位。

3 高校領導者應有的《預算法》觀

鑒于高校預算管理的重要性，高校領導尤其是決策層領導對新法應有正確的認識。

3.1 充分認識

首先，應充分認識到高校預算不是一般的資金收支計劃。它具有法律的嚴肅性，不可隨意而動，對日常收支業(yè)務具有剛性的規(guī)范要求。

其次，應充分認識到高校預算具有明確的目的性。高校預算是以扎實的運行事務和發(fā)展項目為基礎編制的，收入有來源，支出有方向，目的十分明確。

最后，應充分認識到不符合高校預算的操作行為往往違反新法。嚴重地違反新法可構成刑事犯罪。

3.2 高度重視

第一，高校預算編制。編制預算不只是財務部門的事情，而是全校的大事。應成立相應的工作機構以保證編制預算有可靠的組織基礎。

第二，發(fā)展規(guī)劃。學校的發(fā)展規(guī)劃，是學校運行發(fā)展的路線圖，也是編制預算的基礎和依據。學校的中長期規(guī)劃是中長期預算的依據，年度工作計劃是年度預算的依據。隨著高等教育改革的深入，沒有科學且合乎規(guī)律的發(fā)展規(guī)劃，高校很難持續(xù)取得公共財政的資金支持。

第三，績效評價。在法治條件下，公共財政資金不僅要去向明確而且要效果明顯?！额A算績效評價共性指標體系框架》等規(guī)范已經發(fā)布，高校預算績效評價勢在必行，花錢不問效益的時代即將過去。

第四，預算信息公開。新法已有明確規(guī)定，高校預算信息依法公開，這也是高校作為事業(yè)法人的一項基本義務。目前，盡管有相當多的重點高校尚未依規(guī)公開信息，但這種狀況不會持久。

3.3 有法必依

根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）等文件精神，相關配套法規(guī)制度將逐步得以完善。這表明國家財政預算管理改革持續(xù)推進。應當說，新法的實施既為順勢所趨，又際遇依法治國大好環(huán)境，高校改進和加強預算管理水到渠成。

總之，高校領導者應將貫徹執(zhí)行新法列為依法治校的重要內容。

參考文獻：

[1]燕廷淼.新預算法對高校管理的影響[J].會計之友，2015（14）：88-91.

[2]燕廷淼.略論新《預算法》對高校預算管理的影響及對策[J].信陽農林學院學報，2015（6）：67-71.

[3]人民網.財政部部長樓繼偉就預算法修改答記者問[DB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201409/t20140901_1133806.html.

[4]新華網，近半在京211高校信息未公開 [DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/local/2015-11/05/c_128394646.htm.