公共實訓基地建設(shè)與發(fā)展中存在的問題與對策研究

李長虹++陳玉杰

摘要：在深入分析目前公共實訓基地建設(shè)現(xiàn)狀及建設(shè)、運作過程中存在問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)重新梳理功能、加大建設(shè)力度、制定建設(shè)標準、創(chuàng)新建設(shè)模式、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機制等公共實訓基地可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：公共實訓基地；技能人才；公共服務(wù)

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）03-0032-05

當前，技能人才短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要制約因素，在這一背景下，中央和地方出臺了一系列激勵和扶持政策建設(shè)公共實訓基地，公共實訓基地建設(shè)呈現(xiàn)大發(fā)展局面。不可否認，公共實訓基地在技能人才培養(yǎng)、師資培訓和課程開發(fā)等方面發(fā)揮了重要作用，但在建設(shè)與發(fā)展過程中仍然存在很多問題。因此，非常有必要對目前公共實訓基地建設(shè)與發(fā)展中存在的問題進行認真梳理與分析，并研究解決這些問題的對策，使公共實訓基地在技能人才培養(yǎng)中發(fā)揮更大的作用。

一、公共實訓基地建設(shè)現(xiàn)狀

從2000年上海高技能人才公共實訓中心建成并正式對外服務(wù)開始，全國各地紛紛建立公共實訓基地，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如天津、浙江、江蘇、廣東、山東、福建等地，陸續(xù)建立了符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，由政府集中投資，面向社會培訓機構(gòu)、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等免費開放的功能齊全、技術(shù)先進的公共實訓基地。

（一）公共實訓基地的建設(shè)規(guī)模

目前，東部地區(qū)中心城市、經(jīng)濟發(fā)達的地市均建有公共實訓基地，設(shè)備投資規(guī)模大多在5 000萬元以上；中西部地區(qū)省市也在規(guī)劃建立不同規(guī)模等級的公共實訓基地，投資規(guī)模3億多元的中國（重慶）職業(yè)技能公共實訓中心于2015年正式啟動，廣西在南寧和柳州、寧夏在銀川規(guī)劃建立的公共實訓基地也正式開始建設(shè)。經(jīng)過十多年快速發(fā)展，全國公共實訓基地建設(shè)規(guī)模越來越大，服務(wù)能力得到了大幅度提高。

（二）公共實訓基地的主要建設(shè)模式

目前，公共實訓基地的建設(shè)模式主要有三種：一是由政府主導、單獨出資建設(shè)的公共實訓基地，面向社會開展公益性實訓和技能鑒定等。如上海高技能人才公共實訓中心、天津市職業(yè)技能公共實訓中心、深圳市高技能人才公共訓練基地等，由當?shù)厝肆Y源和社會保障部門主導建設(shè)。獨立建設(shè)的實訓基地雖然可以更好地實現(xiàn)資源共享，但建設(shè)周期長、投資數(shù)額大。二是依托院校，由政府與院校共同出資（或政府單獨出資）建設(shè)，面向社會開展實訓和技能鑒定等服務(wù)的基地[1]，如廣州市公共實訓鑒定基地工貿(mào)學院分基地、紹興市公共實訓基地等。三是政府依托企業(yè)、行業(yè)，由政府與企業(yè)、行業(yè)共同出資（或政府單獨出資）建設(shè)，或經(jīng)過政府認定并給予一定補貼，確定現(xiàn)有企業(yè)或行業(yè)培訓機構(gòu)為職業(yè)技能實訓基地，如江蘇省高技能人才專項公共實訓基地等，這種類型的實訓基地，會承擔部分公共服務(wù)職能。

（三）公共實訓基地的主要運作模式

公共實訓基地建設(shè)模式不同，運作模式也有差異，總的來講主要有三種運作模式。第一種是由政府部門獨立運作的模式，體現(xiàn)了政府的主導和引導作用。這種模式的主要優(yōu)點是真正體現(xiàn)了公益性，運作經(jīng)費由政府財政核撥。第二種是依托院校運作的模式，運作經(jīng)費通常主要由院校負責（有時政府會有一定的資助）。這種模式能充分發(fā)揮院校在師資、場地和學生等方面的優(yōu)勢，設(shè)備利用率較高，但基地的公益性、公共性、開放性不能保證。第三種是政府補貼社會化運作的模式。這種運作模式同樣存在公共性、開放性及公益性問題。

二、公共實訓基地建設(shè)存在的問題

雖然公共實訓基地在技能人才培養(yǎng)、師資培養(yǎng)和課程項目開發(fā)等方面發(fā)揮了重要作用，但在公共實訓基地建設(shè)過程中仍然存在很多問題。

（一）基地定位問題

公共實訓基地建設(shè)的必要性問題應(yīng)該說已經(jīng)得到了基本解決，應(yīng)不應(yīng)該建的爭議不大，問題是如何建基地，建成什么樣的基地。

1.政府的角色

一是關(guān)于治本與治標的選擇。技能人才尤其是高技能人才短缺是長期存在的問題，需要政府和市場“雙軌”機制來解決。在市場培養(yǎng)機制失靈的情況下，政府主導投資建設(shè)公共實訓基地，開展技能人才培養(yǎng)工作，是解決技能人才短缺的治本選擇之一，政府有可能在相當長的時期內(nèi)扮演主導角色。但在大多數(shù)情況下，這種選擇往往只起到治標的效果，只能在一定程度上緩解技能人才短缺的矛盾。二是關(guān)于介入廣度與深度的權(quán)衡。政府無法提供無限服務(wù)，不可能大包大攬，在不同階段，角色有所不同，應(yīng)努力并逐步形成供給主體多元、供給方式多樣的新的服務(wù)格局，必須考慮將市場化手段引入公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步解決技能人才培養(yǎng)市場失靈問題。

2.基地的功能

公共服務(wù)中存在區(qū)域發(fā)展不平衡和同一區(qū)域內(nèi)發(fā)展也不平衡現(xiàn)象，因此，公共實訓基地是否定位于典型服務(wù)即是打造高地還是填平洼地。我們知道，檢驗公共設(shè)施功能的標準之一是使用，如果定位于打造高地，則一定會存在美學價值大于使用價值的情形，一定程度上會造成資源浪費；如果定位于填平洼地，則公共實訓基地的示范引領(lǐng)作用難以體現(xiàn)。

3.服務(wù)的費用

公共服務(wù)不是免費服務(wù)。公共實訓基地既要考慮服務(wù)的可持續(xù)性，也要考慮服務(wù)的公平性。因此，由使用者支付一定的費用（使用者付費）有其合理性。

可以認為，政府主導、示范引領(lǐng)、基本公益及解決技能人才需求矛盾是公共實訓基地的基本定位。

（二）布局規(guī)劃問題

1.布局

公共實訓基地的布局一方面應(yīng)問需于服務(wù)對象，政府不能代替服務(wù)對象選擇；另一方面應(yīng)對政府出資建設(shè)的其他公共訓練資源，如公辦職業(yè)院校進行合理、科學的統(tǒng)籌。

2.規(guī)劃

公共實訓基地重視項目的規(guī)劃設(shè)計，但對基地功能實現(xiàn)缺乏整體解決方案，整體解決方案應(yīng)該包括功能定位、項目設(shè)置、運行管理機制、服務(wù)模式、績效評估等內(nèi)容。

3.配套

設(shè)備配置好了，課程資源跟不上，無法組織培訓是最突出的問題；另外，師資也沒有做好儲備，尤其是那些定位于“高”、“新”的項目，所以，在項目設(shè)置時應(yīng)重視訓練課程、師資等配套資源建設(shè)。

（三）運行模式問題

運行模式的問題主要表現(xiàn)在成本如何分擔、購買服務(wù)以及與服務(wù)模式如何相適應(yīng)等方面。

1.成本分擔

成本分擔實質(zhì)上就是是否收費、收費多少的問題。公共實訓基地在運作過程中有完全公益、基本公益、完全成本、適當盈利四種模式。完全公益即免費服務(wù)，不收取任何費用；基本公益是使用者支付一定的費用，體現(xiàn)一定的成本分擔機制；完全成本是指只收取成本費用，不以盈利為目的；適當盈利是指收取比成本略高的服務(wù)費用，盈利部分用于設(shè)備的更新、補充。

2.購買服務(wù)

政府購買服務(wù)是黨的十八屆三中全會后全面深化改革戰(zhàn)略部署的一項重要舉措，是轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)供給水平、激發(fā)社會組織活力的一個重要途徑。政府負責基地的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督、評估，基地的運行管理通過購買服務(wù)來實現(xiàn)。“購買服務(wù)、成本分擔”能夠體現(xiàn)“政事分開、管辦分離、養(yǎng)事不養(yǎng)人”的改革方向。當然，在具體實施購買服務(wù)的過程中，需要解決好“買什么”（內(nèi)容）、“誰來買”（主體）、“向誰買”（承擔者）、“怎么買”（流程）、“買得值”（績效）等問題。

3.服務(wù)模式

需要有能夠滿足服務(wù)對象個性化要求的服務(wù)方法、服務(wù)手段、服務(wù)工具、服務(wù)資源。運營模式必須要能夠適應(yīng)這種服務(wù)模式的要求，才能提高公共實訓基地的運作效率。

（四）管理體制問題

管理體制也許是公共實訓基地建設(shè)過程中最大的問題。需不需要設(shè)立獨立的機構(gòu)？如果需要那么應(yīng)該設(shè)立什么樣的機構(gòu)？機構(gòu)的性質(zhì)、規(guī)模如何？這些都是非常棘手的問題。

1.機構(gòu)的職能

是定位于管理機構(gòu)還是服務(wù)機構(gòu)或是運營機構(gòu)？定位不同，職能不同。另外，機構(gòu)的定位與運作模式、服務(wù)模式也密切相關(guān)。

2.機構(gòu)的規(guī)模

應(yīng)該配置什么樣的人員？配置多少？要不要配置固定的教師？這些都是必須思考的問題。人員配置與職能密切相關(guān)。

3.機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)

如果是事業(yè)單位，按照現(xiàn)在事業(yè)單位改革的要求，應(yīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)決策、監(jiān)督與執(zhí)行的分立。決策要有利益相關(guān)者的充分參與，監(jiān)督要實現(xiàn)內(nèi)部和外部雙重監(jiān)督，以確保執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行效率。

（五）保障制度問題

保障制度問題主要指資金保障，包括新項目的建設(shè)費用與現(xiàn)有項目的運營費用。一方面，由于受到地方財政狀況及財政預算支出通常零增長的制約，公共實訓基地建設(shè)的持續(xù)性投入難以保障；另一方面，其他資金來源不確定，如失業(yè)保險金用于購買公共實訓基地設(shè)備能否再有突破，企業(yè)職工教育培訓經(jīng)費能否統(tǒng)籌使用等等，都是問題。

（六）其他問題

上述五個問題帶有普遍性，除此之外，還存在下列特殊性問題，不同的公共實訓基地各有差異。

1.職業(yè)標準問題

主要表現(xiàn)形式為缺失及滯后。一方面是國家職業(yè)標準與地區(qū)行業(yè)企業(yè)標準脫節(jié)，另一方面是很多職業(yè)沒有國家職業(yè)標準。許多公共實訓基地定位于“高”、“新”，很多項目不能夠進行鑒定考評，對基地的服務(wù)影響非常大。

2.資源開發(fā)問題

主要表現(xiàn)在訓練資源不配套，開發(fā)能力薄弱。大多數(shù)公共實訓基地購買的設(shè)備都是生產(chǎn)型設(shè)備，存在如何將生產(chǎn)型設(shè)備運用于實訓教學的問題；大部分基地無課程，即使有也不成體系，無法形成科學有效的系統(tǒng)培訓。

3.培訓基礎(chǔ)問題

主要表現(xiàn)在中低級技能人才儲量不足。如果公共實訓基地定位于高技能人才培養(yǎng)服務(wù)，則中低級技能人才儲量不足，會嚴重影響公共實訓基地的服務(wù)效益。

4.服務(wù)模式問題

要提高培訓的有效性和針對性，服務(wù)模式至關(guān)重要。能否提供個性化的技能培訓服務(wù)是服務(wù)模式的核心。個性化服務(wù)必須要有相應(yīng)配套的服務(wù)手段與服務(wù)工具，信息化是這種服務(wù)模式的基礎(chǔ)，而大部分公共實訓基地尚不能采取這一模式。

5.績效評估問題

公共實訓基地的建設(shè)經(jīng)費主要來源于政府財政投入，如果對運作情況缺乏必要的監(jiān)督與評估，則很難對政府投資的效率和效益進行客觀公正的評價[2]。目前，大部分公共實訓基地都沒有對運作績效進行評估。

三、公共實訓基地可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）重新梳理基地功能

公共實訓基地的核心功能是職業(yè)技能培訓，同時要依托公共實訓基地為技能人才提供綜合服務(wù)，逐漸形成以職業(yè)技能培訓為核心功能，集技能鑒定、技能競賽、技術(shù)交流（包括新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等前沿內(nèi)容的推介交流）、師資培養(yǎng)、技能（職業(yè)）展示、新職業(yè)（工種）開發(fā)、就業(yè)服務(wù)、實訓裝備研究開發(fā)、訓練模式開發(fā)、訓練課程開發(fā)、評價模式創(chuàng)新等于一體的綜合服務(wù)功能體系。

（二）加大基地建設(shè)力度

公共訓練基地是技能人才培養(yǎng)的一項政策創(chuàng)新，是構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓體系的重要組成部分。但總體上而言，仍屬于“碎片化”式改革，以單點規(guī)劃、建設(shè)為主，覆蓋范圍有限，服務(wù)能力不足。要提高公共服務(wù)能力、擴大公共服務(wù)范圍，需要進行整體規(guī)劃、設(shè)計，并加快建設(shè)，快速形成服務(wù)能力。

（三）制定基地建設(shè)標準

應(yīng)通過制定職業(yè)技能實訓基地建設(shè)標準，促進公共實訓基地管理科學化、規(guī)范化，更好地服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展和勞動就業(yè)。公共實訓基地建設(shè)標準應(yīng)主要包括投資主體、運作機構(gòu)、性質(zhì)及設(shè)置原則、服務(wù)功能、場地環(huán)境、設(shè)備配置、服務(wù)能力、人員配置、評估機制等方面。

（四）創(chuàng)新基地建設(shè)模式

目前公共訓練基地主要以政府投資獨立建設(shè)或政府與事業(yè)單位屬性的職業(yè)（技工）院校共同出資建設(shè)為主，從本質(zhì)上講，均為政府“統(tǒng)包”投資建設(shè)的。這種“統(tǒng)包”使公共實訓基地存在一系列問題，如財政壓力大、監(jiān)管不力、運營風險大、開放共享不足、設(shè)備使用效率不高、行業(yè)企業(yè)等積極性不高等。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，鼓勵通過合同、委托等方式向社會購買公共服務(wù)。公共實訓基地作為技能人才公共服務(wù)平臺，完全可以引進政府和社會資本合作（PPP）共建模式，為公共實訓基地融資和運營中的諸多問題提供新的解決辦法[3]。一是實現(xiàn)多方融資，可以減輕財政負擔；二是強化政府的監(jiān)督職責，提高實訓基地運營效率；三是可以激發(fā)經(jīng)濟活力，增強創(chuàng)造力；四是可以擴大與非政府組織的合作范圍，提升整合社會培訓資源的力度，提高公共服務(wù)能力。

（五）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機制

應(yīng)構(gòu)建政府主導、社會力量參與的多中心供給體制，形成公共實訓基地服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[4]。政府是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機制的關(guān)鍵。一是政府要牽頭，按照“統(tǒng)籌管理、合理布局、資源共享、功能互補”原則，整合現(xiàn)有公共資源，建立以公辦職業(yè)院校為核心的公共實訓基地網(wǎng)絡(luò)；二是政府要引導、重點扶植行業(yè)企業(yè)參與公共實訓基地建設(shè)，建立院校與行業(yè)企業(yè)緊密合作機制；三是政府要通過制度設(shè)計，解決部門化和碎片化問題，充分發(fā)揮公共實訓基地網(wǎng)絡(luò)的作用，實現(xiàn)整體性治理。

（六）努力實現(xiàn)制度創(chuàng)新

公共實訓基地建設(shè)經(jīng)歷了政策創(chuàng)新階段，現(xiàn)在應(yīng)該思考通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)高技能人才公共服務(wù)平臺的可持續(xù)發(fā)展。政策創(chuàng)新解決高技能人才短缺的社會問題或因應(yīng)高技能人才的社會需求，有一定的階段性，但制度創(chuàng)新可解決可持續(xù)性發(fā)展問題。要實現(xiàn)從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的跨越，首先要認真分析制約公共實訓基地可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在因素；其次，要建立健全公共實訓基地可持續(xù)發(fā)展的制度體系，包括穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度、與機制相適應(yīng)的財政支付制度、扶持和輔助行業(yè)企業(yè)參與制度等；再次，要建立公眾導向的績效評估制度。

（七）重視研究開發(fā)工作

一是要加大對職業(yè)技能實訓基地運營模式的研究?！百徺I服務(wù)”“服務(wù)外包”“基校合作、基企合作、基行合作、基機合作”等是近年來國內(nèi)公共實訓基地運作模式的基本形式，應(yīng)充分吸收不同模式的優(yōu)點，創(chuàng)新運作管理模式。二是要加大對高技能人才公共服務(wù)標準體系的研究，包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準、質(zhì)量監(jiān)控與績效評估等。三是要加大對技能人才培養(yǎng)模式的研究，增強培訓的針對性和有效性，創(chuàng)新培訓方法，加快先進培訓技術(shù)的運用，創(chuàng)新技能人才評價模式，實現(xiàn)人才評價與工作業(yè)績相結(jié)合，人才評價過程與工作過程相結(jié)合，充分調(diào)動企業(yè)的積極性。

（八）開發(fā)公共實訓資源

有了職業(yè)標準，還需要有好的課程，好的訓練設(shè)備，好的服務(wù)支持平臺。應(yīng)通過開發(fā)貼近生產(chǎn)實際、符合實訓要求的訓練課程和訓練設(shè)備等公共實訓資源，建立公共實訓資源庫，提高公共實訓資源的服務(wù)效率。

（九）創(chuàng)新合作服務(wù)模式

一是要創(chuàng)新“基企、基校”合作模式，將基地建設(shè)成校企合作的重要平臺，充分發(fā)揮基地貼近企業(yè)、行業(yè)的優(yōu)勢，擴大公共實訓的規(guī)模。

二是要充分發(fā)揮企業(yè)或行業(yè)的知識、技術(shù)、資源、信息等優(yōu)勢，共同參與制定技能人才培養(yǎng)標準、共同開發(fā)專業(yè)教材、共建實訓室、共同開展技術(shù)創(chuàng)新，參與合作項目的評估、職業(yè)技能鑒定等相關(guān)工作，特別是要加強與企業(yè)的合作，成為企業(yè)技能人才外包培訓基地。

三是要創(chuàng)新對外交流合作模式，通過研究發(fā)達國家和地區(qū)公共訓練平臺的做法和經(jīng)驗，積極進行本土化改造，如學習先進的技能人才培養(yǎng)模式、培訓課程和考核評價標準，引進國際職業(yè)證書，與國際知名企業(yè)合作共建公共實訓基地，共建培訓學院等。

公共實訓基地建設(shè)雖然已在東部地區(qū)率先探索，但經(jīng)過十多年的實踐，仍然可以認為是一個嶄新的課題。2016年，國家發(fā)展改革委員會制定了《公共實訓基地建設(shè)專項管理辦法（暫行）》，強力助推公共實訓基地建設(shè)工作，規(guī)定省級大型公共實訓基地項目的補助上限為1.5億元，地市級綜合型公共實訓基地項目的補助上限為7 000萬元，縣級地方特色型公共實訓基地項目的補助上限為3 000萬元?？梢灶A見，隨著中央和各省市地方政府對此項工作的高度重視，公共實訓基地必將在技能人才尤其是高技能人才培養(yǎng)工作中發(fā)揮巨大的作用。

參考文獻：

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（責任編輯：王恒）