黨內(nèi)監(jiān)督無(wú)死角 國(guó)家監(jiān)察全覆蓋

王哲

監(jiān)察體制改革，既是加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)，又是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)。

黨中央把深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革。

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出， “要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組6次專題研究，審議通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，決定整合反腐敗力量，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

試點(diǎn)方案印發(fā)后，2016年12月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于在三省市開(kāi)展改革試點(diǎn)工作的決定：由試點(diǎn)地區(qū)人大設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生組成人員，賦予其談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等調(diào)查權(quán)限手段。近日，北京市、山西省和浙江省監(jiān)察委員會(huì)正式成立，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得階段性成果，黨內(nèi)監(jiān)督無(wú)死角、國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的反腐敗體系正在逐步建立。

30多年潛心于研究制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐的學(xué)者，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠教授對(duì)監(jiān)察體制改革有著獨(dú)到而深刻的見(jiàn)解。日前，他接受本刊記者的專訪，就國(guó)家監(jiān)察體制改革的歷史機(jī)遇，為何選擇北京、山西、浙江三地，評(píng)價(jià)監(jiān)察制度改革成敗的關(guān)鍵等問(wèn)題進(jìn)行了深入闡述。

歷史機(jī)遇來(lái)了

備受矚目的國(guó)家監(jiān)察體制改革，其理論形成并非一朝一夕之功。

李永忠指出，在我國(guó)，有兩個(gè)底線是必須要堅(jiān)持的，首先就是執(zhí)政的只能有一個(gè)黨，就是中國(guó)共產(chǎn)黨；其次是黨內(nèi)不允許分派，不能像日本的自民黨那樣黨內(nèi)有許多派系。在這兩個(gè)底線不能動(dòng)的前提下，黨要想保持先進(jìn)性、純潔性，并長(zhǎng)期執(zhí)政，唯一的路徑就是黨內(nèi)分權(quán)。用習(xí)總書(shū)記的話講，就是“科學(xué)配置權(quán)力”，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。中國(guó)共產(chǎn)黨要想長(zhǎng)期執(zhí)政，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須通過(guò)政治體制改革，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是要把權(quán)力分成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，三種相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力。

“馬克思、恩格斯、列寧和毛澤東都有分權(quán)的思想或?qū)嵺`，黨的八大確定了中央領(lǐng)導(dǎo)體制的基本架構(gòu)，分設(shè)中央委員會(huì)（主決策）、中央書(shū)記處（主執(zhí)行）、中央監(jiān)察委員會(huì)（主監(jiān)督），就是黨內(nèi)分權(quán)的嘗試。鄧小平在實(shí)踐中也認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)分權(quán)的必要和重要。他指出，對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督來(lái)說(shuō)， ‘最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)要獨(dú)立。只有科學(xué)分解、合理配置黨內(nèi)權(quán)力，黨內(nèi)民主才有存在的空間，黨內(nèi)監(jiān)督才有發(fā)展的時(shí)間，黨員的主體地位才有可能真正實(shí)現(xiàn)?！崩钣乐艺f(shuō)。

1985年，李永忠撰寫(xiě)了自己的第一篇學(xué)術(shù)論文——《略論我國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度》，總結(jié)了古代監(jiān)察制度的三大作用、四個(gè)弊端、五大特點(diǎn)，論述了我國(guó)自秦統(tǒng)一以來(lái)2000多年的分權(quán)模式思考。該論文引起中央紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，李永忠被調(diào)到中央紀(jì)委研究室從事反腐敗理論研究。

李永忠表示，由于政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有同步前行，腐敗問(wèn)題才會(huì)如此嚴(yán)峻。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域堅(jiān)決擯棄了蘇聯(lián)模式，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成果，用30多年走完了別人二三百年的路，但是我們?cè)谡晤I(lǐng)域卻依然存在著蘇聯(lián)模式的影響，腐敗也到了一個(gè)極其嚴(yán)重的愈演愈烈的關(guān)口，而政治體制改革終于在十八大之后迎來(lái)了歷史機(jī)遇。

“習(xí)總書(shū)記不僅深刻指出‘腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌，而且作出‘許多腐敗問(wèn)題源于‘權(quán)力配置不科學(xué)這一科學(xué)論斷！王岐山也在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出， ‘絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力是極其危險(xiǎn)的，這是一條鐵律。”李永忠對(duì)本刊記者說(shuō)，監(jiān)察體制改革既是加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)，也是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)，還是分權(quán)理論的運(yùn)用，更是分權(quán)的具體實(shí)踐。現(xiàn)在，分權(quán)制衡的觀點(diǎn)和思想已經(jīng)在中央高層形成，并應(yīng)用在目前的監(jiān)察體制改革中。

“當(dāng)前面臨三個(gè)‘不得不的關(guān)口，即政治體制到了不得不改革的關(guān)口、兩極分化到了不得不解決的關(guān)口、反腐困境到了不得不突破的關(guān)口。不在政治領(lǐng)域堅(jiān)決擯棄蘇聯(lián)模式，就解決不了反腐敗的戰(zhàn)略問(wèn)題，就走不出新路，就不能形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！崩钣乐冶硎?，為了解決十八大前所形成的這三個(gè)“關(guān)口”，他提出了“三個(gè)相對(duì)”，即中央必須相對(duì)集權(quán)，地方必須相對(duì)分權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察、司法必須相對(duì)獨(dú)立或垂直。李永忠指出，目前的監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是黨權(quán)三分理論在國(guó)家權(quán)力分解上的具體應(yīng)用，實(shí)際上就是分權(quán)制衡，而不僅是辦案手段的加強(qiáng)，這將會(huì)使公權(quán)力受到更加有效的制度監(jiān)督。

李永忠表示，改革需要采取先易后難的辦法，先從相對(duì)容易的領(lǐng)域入手，找到突破口。而反腐敗作為“共識(shí)度最高、支持度最廣、口子最小、見(jiàn)效最快”的突破口，無(wú)疑可以取得事半功倍的效果。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的持續(xù)高壓反腐，國(guó)家已經(jīng)取得巨大的反腐成果，也為從權(quán)力反腐到制度反腐打下了牢固的基礎(chǔ)，贏得了黨心、軍心、民心，在這種情況下進(jìn)行監(jiān)察體制改革，可以說(shuō)正當(dāng)其時(shí)。

為何是北京、山西、浙江

三個(gè)試點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹芜x擇北京、山西、浙江？“此次試點(diǎn)直接選擇了省級(jí)行政區(qū)而不是地市，可以看出中央改革的決心很大，要加快改革的步伐，同時(shí)省一級(jí)有立法權(quán)，這可以為改革在法律層面創(chuàng)造有利條件?！崩钣乐抑赋?， “北京是首都，是政治中心，搞事關(guān)全局的政治體制改革非常匹配，更方便黨中央的指導(dǎo)。同時(shí)，北京匯集了大量相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們可以充分發(fā)表意見(jiàn)，這顯示了黨中央的決心和勇氣。北京成功了，可以對(duì)其他直轄市起到良好的示范作用。浙江是習(xí)近平主政多年、干滿一屆省委書(shū)記的地方，有較好的政治生態(tài)。浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，會(huì)倒逼政治體制改革。同時(shí)，浙江也是沿海、東部地區(qū)的代表，改革成功了，有利于在沿海、東部地區(qū)的推動(dòng)。山西是中部代表，此前又是腐敗的‘重災(zāi)區(qū)，如果改革在這里成功的話，那么在其他地方就沒(méi)有不成功的道理。”

記者從中央紀(jì)委獲悉，試點(diǎn)地區(qū)要確保2017年3月底完成省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建工作，2017年6月底完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建工作。李永忠認(rèn)為，三地的改革應(yīng)該大膽創(chuàng)新，不能千篇一律，否則就失去了三地試點(diǎn)的意義。在本地區(qū)域內(nèi)，我們也要鼓勵(lì)市縣的監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)不同模式的創(chuàng)新取得不同的成果和經(jīng)驗(yàn)，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)取得盡可能多的經(jīng)驗(yàn)，收集盡可能全的信息，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，整合消化，為改革的全面鋪開(kāi)提供更多的借鑒。

李永忠強(qiáng)調(diào)，無(wú)論發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是反腐敗，不能只有中央一個(gè)積極性，必須充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)干部和群眾的積極性。“監(jiān)察體制改革搞好了，可以把蘊(yùn)藏在地方廣大黨員干部群眾中的改革動(dòng)力和廉政基因充分調(diào)動(dòng)起來(lái)?！崩钣乐艺f(shuō)， “長(zhǎng)期以來(lái)，我們的官員往往無(wú)過(guò)即有功，創(chuàng)新能力和動(dòng)力越來(lái)越不足。這次改革試點(diǎn)應(yīng)該有容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，允許犯錯(cuò)誤，同時(shí)也提供改錯(cuò)的機(jī)會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)一定要有不同的樣本，做一些不同的實(shí)驗(yàn)，才能取得更好的效果?！?/p>

三方面標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)成敗

“通過(guò)研究古今中外的監(jiān)督案例，我發(fā)現(xiàn)這么多年來(lái)幾乎沒(méi)有一個(gè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問(wèn)題是由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來(lái)的。‘再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把，這也是我國(guó)目前實(shí)行同體監(jiān)督不力的根本原因。”李永忠指出， “在20多年前，我提出‘異體監(jiān)督，并在1995年向中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信建議，在監(jiān)督制度難有實(shí)質(zhì)性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來(lái)巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來(lái)不斷加大巡視力度，充分發(fā)揮了巡視這一‘異體監(jiān)督的利劍作用?！?/p>

李永忠進(jìn)一步表示， “異體監(jiān)督”制度化建設(shè)需要選擇突破口，把監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)分離出來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)就能覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員。但任何改革都會(huì)觸動(dòng)固化的利益集團(tuán)的利益，監(jiān)察體制改革也不例外。監(jiān)察體制改革全面啟動(dòng)后，在實(shí)踐中將面臨很多深層次的問(wèn)題，而能否解決好這些問(wèn)題，事關(guān)監(jiān)察體制改革的成敗。

李永忠指出，改革全面鋪開(kāi)后，要設(shè)立一個(gè)與國(guó)務(wù)院平行、獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也就是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，將改變目前全國(guó)人大及其常委會(huì)下“一府兩院（國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院）”的格局，變?yōu)椤耙桓⒁晃?、兩院（?guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民檢察院和最高人民法院）”。

“凡是對(duì)改革有利的，就應(yīng)該堅(jiān)持；凡是對(duì)改革不利的，就應(yīng)該摒棄。監(jiān)察體制改革需要各部門拿出改革的勇氣和決心?！崩钣乐艺f(shuō)，以檢察機(jī)關(guān)為例，本次試點(diǎn)改革將會(huì)把人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)， “改革開(kāi)放以來(lái)，幾乎所有重大的腐敗案件都是中央紀(jì)委而不是檢察院查出的?，F(xiàn)實(shí)中，同級(jí)檢察院很難查辦同級(jí)政府部門的貪腐問(wèn)題，這是‘同體監(jiān)督的體制弊端，因此需要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到改革的需要，以更大的胸襟和氣度配合改革?！?/p>

“評(píng)價(jià)監(jiān)察體制改革成功與否，可以從三方面判斷：從性質(zhì)上看，能否將‘同體監(jiān)督的‘行政監(jiān)察徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤愺w監(jiān)督的‘監(jiān)察行政直至‘國(guó)家監(jiān)察；從范圍上看，是否能完成對(duì)‘所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋，尤其是對(duì)黨委書(shū)記監(jiān)督的全覆蓋；從效果上看，能不能在政治領(lǐng)域徹底擯棄蘇聯(lián)模式，重構(gòu)政治生態(tài)，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立一套廉潔高效的權(quán)力運(yùn)行模式?！崩钣乐艺f(shuō)。