治理視角下我國學(xué)校體育政策落實的策略研究

周 珂，程 獻

（河南大學(xué)體育學(xué)院，河南 開封 475001）

近年來，國家給予學(xué)校體育的政策支持愈來愈多，對學(xué)校體育工作的開展與實踐提供了強有力的保障。但青少年體質(zhì)健康問題依然是“老難題”，現(xiàn)狀依舊不容樂觀，這種學(xué)校體育發(fā)展應(yīng)然與實然狀態(tài)的矛盾現(xiàn)狀需要引起重視。而當下社會逐步呈現(xiàn)出由社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的趨勢，社會與市場力量猶如“雨后春筍”，傳統(tǒng)的以政府為單一的主導(dǎo)者已然無法適應(yīng)當下的社會發(fā)展趨勢，人們便開始探析政府、市場與社會多元主體協(xié)調(diào)發(fā)展的機制。在此情形下“治理”理論應(yīng)時而生，提倡政府與社會共治。在體育界也有不少學(xué)者對“體育治理”的機制進行探析，意在實現(xiàn)體育政策與學(xué)校體育發(fā)展的良性互動。

基于此，本研究利用中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，以“學(xué)校體育政策”“體育治理”等為關(guān)鍵詞，檢索到從1978-2017年我國關(guān)于學(xué)校體育政策執(zhí)行與落實的相關(guān)研究共51篇，體育政策及治理研究共9篇，其中結(jié)合治理對學(xué)校體育政策執(zhí)行與落實情況進行研究的僅1篇，對這些文獻進行梳理和分析；收集建國以來各級部門頒布的學(xué)校體育相關(guān)的政策32部，并從治理視域出發(fā)，對《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號，以下簡稱中央7號文件），《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作的若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2012〕53號）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕27號）等政策進行深入的文本分析。通過上述研究方法，對我國學(xué)校體育政策文本的動態(tài)演進進行考量，強化對政策內(nèi)在邏輯的認知，從政策整體及結(jié)構(gòu)層面深入了解政策的發(fā)展特點及規(guī)律，進而分析學(xué)校體育治理理念的凸顯，挖掘政策內(nèi)容的預(yù)測性與實效性。在此基礎(chǔ)上，提出可行性的政策推進策略，以期為今后促進學(xué)校體育政策制定與落實提供一定理論依據(jù)。

1 問題分析：學(xué)校體育的實然與應(yīng)然

1.1 學(xué)校體育發(fā)展中的現(xiàn)實問題 學(xué)校體育是素質(zhì)教育不可或缺的一部分，是社會體育發(fā)展的磐石，是競技運動與全民健身活動的樞紐。黨的十九大也發(fā)出“體育強國”的呼聲。近年來，國家陸續(xù)出臺學(xué)校體育相關(guān)政策與建議，大力推進“一校一品”、校園足球、校園籃球等活動。然而，黃愛峰、王健在相關(guān)研究中指出：當下我國學(xué)校體育在發(fā)展過程中仍遺留著“體育指導(dǎo)思想迷失、體育發(fā)展格局相對封閉、實然地位出現(xiàn)邊緣、體質(zhì)情結(jié)形成泛濫、中招體育應(yīng)試的追逐等10大新老問題”[1]。學(xué)校體育工作的成效不單影響學(xué)校體育的發(fā)展，還會以間接的關(guān)系，連帶影響社會體育的發(fā)展。因此，學(xué)校體育在實踐中的成效應(yīng)當引起廣大體育工作者的關(guān)注，對當前學(xué)校體育工作中的問題進行反思，自覺承擔起相應(yīng)的責(zé)任，協(xié)力探索學(xué)校體育發(fā)展中所遇到問題的解決方法。

1.2 學(xué)校體育改革的頂層設(shè)計與現(xiàn)實效果不匹配 中共中央、國務(wù)院自2007年到2016年陸續(xù)頒布了有關(guān)學(xué)校體育的頂層設(shè)計的綱領(lǐng)性文件，主要是中央7號文件、國辦發(fā)〔2012〕53號文件以及國辦發(fā)〔2016〕27號文件、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等政策、法規(guī)以推進學(xué)校體育工作的改革與發(fā)展[2-4]。國家對于學(xué)校體育的種種頂層設(shè)計在理論上引起了社會各界對于學(xué)校體育的關(guān)注，但在如火如荼的學(xué)校體育政策改革下，學(xué)校體育虛化、弱化等問題卻依然存在[5]。

同時，政策在執(zhí)行過程中易受自身系統(tǒng)內(nèi)外多重因素的交互影響，致使學(xué)校體育與其政策互動的“化學(xué)反應(yīng)”所產(chǎn)生的效果并不顯著[6]。譬如據(jù)權(quán)威媒體報道指出：“為何保障每天鍛煉1小時的政策7年始終落實不理想”、“增體質(zhì)文件頒布為何成效未彰”[7]。學(xué)校體育發(fā)展的最大尷尬在于：教育發(fā)展的應(yīng)然與實然狀態(tài)呈現(xiàn)出相互矛盾的局勢，助推學(xué)校體育發(fā)展應(yīng)然狀態(tài)的“突破口”卻停留在實然的“負擔”狀態(tài)下，呈現(xiàn)出一種“中央急而地方不急”“部門改，學(xué)校卻不改”等滯后態(tài)勢[1]。這無不表明學(xué)校體育政策從政策目標、政策執(zhí)行到政策效果之間是存在差異的，良好政策的出臺卻沒能碰撞出悅動的火花，一個不能“落地”的政策不是好政策，最多算一個好的政策構(gòu)想[8]。為什么會出現(xiàn)這種相悖的現(xiàn)象，政策的實效性何在，學(xué)校體育改革的頂層設(shè)計與現(xiàn)實效果不相銜接的局面不得不引起我們的思考。

1.3 治理——解決學(xué)校體育問題的有效途徑 “治理”本意指“引導(dǎo)和操縱”，詹姆斯·羅西瑙(James·N·Rosenau)提出:“治理是當2個或更多規(guī)制、主體間出現(xiàn)沖突時需要調(diào)解從而發(fā)揮作用的一種原則、規(guī)范性的決策程序[9]。在西方國家，治理理論已逐漸滲透到各級行業(yè)機構(gòu)，從而使得治理也逐漸成為公共政策話語。楊樺教授認為：“體育治理就是通過治理的方式，使在體育工作中相互沖突的因子得到調(diào)和并使其保持長久的聯(lián)合行動，從而使得體育領(lǐng)域的利益最大限度地彰顯出來”[10]。

學(xué)校體育發(fā)展中的現(xiàn)實問題僅僅依靠政府自上而下的管理已不能順應(yīng)時代的發(fā)展。張文鵬指出:“良好的治理體系是學(xué)校體育實現(xiàn)良性運行與發(fā)展的基礎(chǔ)保障，其決定著學(xué)校體育發(fā)展過程中的資源配置和運行效果”[11]。面對學(xué)校體育在實踐過程中面臨著的上述頂層設(shè)計與現(xiàn)實效果相悖的種種問題，以及當下提出的治理體系與能力現(xiàn)代化的社會大背景下，學(xué)校體育也應(yīng)順應(yīng)潮流，強化學(xué)校體育領(lǐng)域治理所帶來的話語權(quán)，故從“治理”視域探索當下學(xué)校體育政策的落實路徑是具有現(xiàn)實意義的。

2 理念表達：學(xué)校體育政策的“治理”

國辦發(fā)〔2016〕27號文件是國務(wù)院當下最新頒布的關(guān)于學(xué)校體育的指導(dǎo)性文件，在當下時期具有重要的導(dǎo)向意義，本文將其與中央7號文件、國辦發(fā)〔2012〕53號文件文本進行對比分析，凸顯國辦發(fā)〔2016〕27號文件中“治理”理念的體現(xiàn)。

2.1 學(xué)校體育主體多元化 上述3項文件對學(xué)校體育主體的參與都涉及到學(xué)校、家庭與社會的整合，但在側(cè)重點上各有千秋，中央7號文件中體現(xiàn)的是三者的結(jié)合點且落腳于青少年這一主體的利益；國辦發(fā)〔2012〕53號文件中突出三者之間的互動，國辦發(fā)〔2016〕27號文件中表達一種網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)動系統(tǒng)，體現(xiàn)了最新的多元共治的理念（表1）。當下，傳統(tǒng)政府與市場的二元社會管理模式已然難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，地方政府和學(xué)校并不是學(xué)校體育政策執(zhí)行的唯一主體，應(yīng)該支持和鼓勵多元主體共同參與政策執(zhí)行過程，應(yīng)積極思考如何建立多元參與型的治理網(wǎng)絡(luò)，有效整合各方資源，進而達到治理的目標，全面增強政策執(zhí)行力。

2.2 學(xué)校體育課程體系緊密銜接 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出:“把握教育發(fā)展的階段性特征、促進教育全面協(xié)調(diào)發(fā)展、從而構(gòu)建完備的教育體系”。國辦發(fā)〔2016〕27號文件中，不僅提到課內(nèi)外一體化，還明確指出建立大、中、小學(xué)體育課程銜接體系，體現(xiàn)了教學(xué)內(nèi)容及側(cè)重點上的區(qū)別；對于各階段體育活動內(nèi)容都提出具體而清晰的要求，提出各地按照各項標準開足開好學(xué)校體育課程，在學(xué)生掌握基本技能的前提下，學(xué)?？梢罁?jù)自身情況開展相關(guān)體育項目、并結(jié)合當?shù)靥厣e極推行地方特色運動的發(fā)展；積極構(gòu)建各縣同市和省以及國家的4級競賽體系。課程體系的有效銜接不僅有助于學(xué)生掌握1～2項技能，還能促進學(xué)生養(yǎng)成終身鍛煉的意識與習(xí)慣，體現(xiàn)了政策對各系統(tǒng)綜合的一種關(guān)注，有助于體育功能最大化的實現(xiàn)。

2.3 學(xué)校體育參與權(quán)利的維護 國辦發(fā)〔2016〕27號文件指出：關(guān)注學(xué)生差異，注重因材施教，制定出適于不同殘疾學(xué)生的體育教學(xué)和測試方法，對不同學(xué)生個體的不同條件做到“區(qū)別對待”等，無不突出了對“特殊學(xué)生群體”的體育參與和知情權(quán)的話語關(guān)注，有助于保障每個學(xué)生接受體育教育的平等權(quán)與共享權(quán)，這種體育治理理念的體現(xiàn)對于學(xué)校體育的管理更加細化。同時，對農(nóng)村與城市、中部與西部學(xué)校體育的發(fā)展提出不同的側(cè)重點，有助于縮小地區(qū)差異，保障學(xué)生共同享有體育的權(quán)利。在今后學(xué)校體育工作中應(yīng)加強對學(xué)生體育權(quán)利的宣傳，積極開展弱勢群體與地區(qū)的體育活動，加強此類人群體育參與的意識，做到“強者有參與權(quán)，弱者有知情權(quán)”，使每一位學(xué)生積極參與到體育鍛煉、享有體育活動中展現(xiàn)自己的機會。

2.4 教師隊伍由結(jié)構(gòu)建設(shè)轉(zhuǎn)向師德建設(shè) 國辦發(fā)〔2016〕27號文件在加強體育教師隊伍建設(shè)上首次提出“加強師德建設(shè)，尤其是增強鄉(xiāng)村體育教師這一群體的職業(yè)榮譽感，要求加強特殊教育中體育教師的教學(xué)水平”，這體現(xiàn)了教師隊伍建設(shè)的遠瞻性，同時深化了人們對于素質(zhì)教育的認識。李克強總理在回應(yīng)“教師編制”相關(guān)問題時提到，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一編制標準，教師編制問題的改革有助于教師結(jié)構(gòu)建設(shè)向師德建設(shè)的轉(zhuǎn)變，這正與十八大確立的“立德樹人”主旨相吻合，同時促進了教育的均衡發(fā)展，為后續(xù)體育教師和體育教學(xué)質(zhì)量提出了明確指向。

表1 學(xué)校體育文件中“治理”理念的體現(xiàn)

2.5 政策考核與保障機制逐漸強化 學(xué)校體育相關(guān)工作的考核與保障機制的不完善將導(dǎo)致后續(xù)檢驗工作無法正常進行。國辦發(fā)〔2016〕27號文件相比前2個文件在后續(xù)評估中更多地體現(xiàn)了評估手段的靈活化和公平與公正，考慮到特殊人群的評價，對不同個體的評價標準逐漸多樣化，對學(xué)生體育狀況的評價不僅局限于體育課堂上的單一表現(xiàn)而是實行全面動態(tài)的評價方式，彰顯了學(xué)校體育的過程化管理。國家對學(xué)校體育工作的考核可實行“一票否決”的決策機制。另外，在安全管理等保障機制中突出第三方協(xié)調(diào)者并整合各方資源建立長效機制，這種資源聯(lián)合行動，對學(xué)校體育政策的落實有著不可忽視的作用，體現(xiàn)學(xué)校體育治理的多元保障。

3 策略分析：學(xué)校體育政策落實的路徑

體育“治理”強調(diào)的是社會、民間與個體，中層和底層與頂層改革之間的一種雙向甚至多向的互動理念[12]。其是一種能增進與實現(xiàn)公共利益的治理范式，迎合了世界治理的需求及趨勢，在一定程度上能實現(xiàn)“合作”與“自治”的銜接與互動問題[13]。所以推動學(xué)校體育治理過程中，應(yīng)當融合網(wǎng)絡(luò)化治理的理念、明確學(xué)校體育治理目標，建立多元主體的雙向互動與協(xié)商，完善績效監(jiān)督與評估等有助于實現(xiàn)頂層到基層的良好銜接，最終保障各部分主體間的良性互動，有效避免治理結(jié)構(gòu)的繁雜程序（圖1）。

圖1 學(xué)校體育政策落實的路徑分析

3.1 明確學(xué)校體育政策治理目標 不同階段學(xué)校體育工作的目標與重心也各有側(cè)重，學(xué)校體育的目標逐漸由增強體質(zhì)到發(fā)展個性、陶冶情操，逐漸轉(zhuǎn)向身體、心理與社會適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了學(xué)校體育單一到多元明確目標的轉(zhuǎn)變，但在學(xué)校體育發(fā)展中我們?nèi)孕杳媾R“理論支撐不足、目標層次不清、缺乏區(qū)分和銜接”的種種問題[14]。在體育與健康課程改革中提到“目標統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)容”，即學(xué)校體育目標對于體育教學(xué)課程及教學(xué)內(nèi)容具有向?qū)У淖饔?。在如今學(xué)校體育發(fā)展和相關(guān)政策制定中應(yīng)當明確目標，不僅服務(wù)于當下現(xiàn)狀的解決，還應(yīng)具有遠瞻性，實現(xiàn)治理中多元主體共贏。在目標確立中充分考慮各群體，如農(nóng)村留守兒童，殘疾兒童及高水平運動員人才培養(yǎng)目標，不僅局限于管理者單一的目標，在體育治理理念下落實《關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》中關(guān)于課程的銜接、主體的協(xié)作、貫徹“天天鍛煉、健康成長、終身受益”的指導(dǎo)思想，落實學(xué)校、老師、家長各主體的不同目標，進而指明學(xué)校體育前進的方向。

3.2 建立多元主體協(xié)商的治理格局 人們在追究青少年體質(zhì)健康問題時，常常本能的將其緣由歸咎于學(xué)校體育教學(xué)，正如“頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”忽視了聯(lián)系的普遍性。當今青少年活動場所不僅僅局限于學(xué)校這片天地，其在周末和節(jié)假日、寒暑假期間的體育鍛煉也須統(tǒng)籌考慮，如果僅僅依靠學(xué)校體育課發(fā)展學(xué)生的身體素質(zhì)，學(xué)校體育會獨木難支。體育治理在實踐過程中強調(diào)的是主體的多元協(xié)作而并非一元主導(dǎo)，提倡的是共同參與和協(xié)作，整合各方資源，集政府、學(xué)校及基層力量于一體，匯集不同主體人群的智慧，最終實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層的良性互動[12]。

目前我國仍是政府主導(dǎo)，主體單一的垂直化管理模式，各主體間缺乏良性互動與協(xié)商合作，導(dǎo)致主體權(quán)責(zé)不明確、政策實施與執(zhí)行困難等。學(xué)校體育政策從制定到執(zhí)行需要各部門共同推動，故加強主體橫向與縱向的互動協(xié)調(diào)，政府“簡政放權(quán)”建立多元主體參與的平臺，建立各主體的責(zé)任與利益的銜接機制，加強交流并形成信任與責(zé)任機制，最大限度地凝結(jié)政策執(zhí)行合力，是學(xué)校體育政策落地的前提條件。所以，推動學(xué)校體育的治理、構(gòu)建多元主體的雙向互動與協(xié)商的治理格局，有助于實現(xiàn)頂層到基層的良好銜接、助推學(xué)校體育政策的有效實施。

3.3 績效監(jiān)督與評估適時跟進 政策實施不僅需要主體的協(xié)作和外部環(huán)境的支持，還需要后續(xù)相關(guān)保障機制的推行，通過對政策實施評價與監(jiān)控體系，從而在一定程度上遏制政策失控因素的滋生，實現(xiàn)政策制定、落實、監(jiān)控與評估的“多管齊下”，避免“口號響、聲勢大”而效果不佳的尷尬局面。頂層設(shè)計的規(guī)劃性文件給學(xué)校體育政策的執(zhí)行提出相應(yīng)建議，促進政策有效執(zhí)行與落地。在此過程中需要相關(guān)部門對學(xué)校體育政策的實踐發(fā)展過程采取監(jiān)督機制，形成政策評估體系，對其結(jié)果進行分析，發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育政策實施過程中遇到的問題，最終集各方力量解決問題，給政策規(guī)劃給予反饋，逐步完善學(xué)校體育政策問題解決的路徑（見圖2）。在學(xué)校體育發(fā)展實踐過程中，對于學(xué)生這一主體而言，在評價中不能僅局限在結(jié)果，應(yīng)注重過程性和動態(tài)性評價，注意學(xué)生的評價與反饋；進行全面、系統(tǒng)、公正、透明的評估，各學(xué)段、各地區(qū)的評價應(yīng)有所區(qū)別；同時，對于學(xué)校體育的教學(xué)體系應(yīng)進行科學(xué)客觀的評價，加強教學(xué)質(zhì)量的評估，用優(yōu)秀學(xué)校案例進行推廣形成聯(lián)動；根據(jù)學(xué)校體育和政策的目標，構(gòu)建評估體系，搭建各主體評估與交流的平臺，拓寬參與渠道，強化考核指標與監(jiān)督力度，對學(xué)校體育工作進行有力推進和監(jiān)管；建設(shè)專門的監(jiān)督與問責(zé)機制，落實地方的自主權(quán)，提高政府執(zhí)行的公信力，使得監(jiān)督與評價透明化。

圖2 學(xué)校體育政策問題解決路徑

3.4 學(xué)校體育治理環(huán)境與資源建設(shè) 受傳統(tǒng)思想和應(yīng)試教育的影響，人們對于學(xué)校體育的認識還停留在簡單的走、跑、跳、投，動動手、動動腳就是體育活動的層面上，認為體育可有可無。在這種現(xiàn)狀下，創(chuàng)建良好的學(xué)校體育環(huán)境是必然趨勢。重視輿論環(huán)境的建設(shè)，利用媒體和網(wǎng)絡(luò)手段對學(xué)校體育的教育功能進行宣傳，強化人們對體育的認識，建立多元的交流平臺，集百家之言；學(xué)校在體育教學(xué)上應(yīng)當保證教學(xué)質(zhì)量，讓大家有目共睹；國家和政府加強自我形象建設(shè)，加強政策的宣傳、提高人們的思想認識從而推動政策的落實，營造良好的氛圍。環(huán)境建設(shè)是“軟實力”，但在政策推行中還應(yīng)注意“硬實力”的支撐，加強學(xué)校體育資源的建設(shè)和投入，保證基礎(chǔ)建設(shè)條件，配足、配強體育教師，逐步完善學(xué)校體育的資源保障是學(xué)校體育發(fā)展的有力保障。

4 結(jié) 語

傳統(tǒng)“上行下達”的政策執(zhí)行模式已然不能較好適應(yīng)社會的發(fā)展，結(jié)合當下學(xué)校體育發(fā)展現(xiàn)狀以及十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革和關(guān)于現(xiàn)代化治理的論述，本研究從治理的視角出發(fā)提出，明確治理目標，構(gòu)建多元主體參與的平臺，形成多元協(xié)商的格局，提高政府與非政府機構(gòu)的共同參與，促進政府與公民的雙向互動；拓寬績效評價與監(jiān)督的渠道，優(yōu)化評價與監(jiān)督的手段與方式，建立科學(xué)決策機制；充分利用社會各種資源，形成合力，保證硬件與軟件條件雙過關(guān)，最終推進學(xué)校體育政策的落實策略。

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