新形勢下加強差旅費會議費支出監(jiān)管的實踐與思考
———以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

新形勢下加強差旅費會議費支出監(jiān)管的實踐與思考
———以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

按照中央“八項規(guī)定”的要求，中共中央、國務院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對國內(nèi)差旅和會議活動經(jīng)費管理做出了明確規(guī)定。為適應這一新形勢的要求，本文以甘肅省張掖市為例，立足地方實際，就如何加強差旅費會議費支出監(jiān)管從制度建設、制度執(zhí)行、存在的困難與問題、今后強化監(jiān)管的措施等方面進行了一些總結(jié)與思考。

財政管理 差旅費 會議費支出監(jiān)管

近年來，甘肅省張掖市認真貫徹中央的一系列工作要求，把差旅費、會議費管理工作作為黨政機關(guān)財務管理和改革的重要內(nèi)容，加強領(lǐng)導，認真組織，嚴格標準，規(guī)范程序，強化監(jiān)管，優(yōu)化服務，圓滿完成了各項工作任務，在推進黨政機關(guān)支出管理改革、嚴格控制一般性支出等方面發(fā)揮了積極作用。

一、制度建設的探索和實踐

2013年9月，張掖市印發(fā)了修訂完善后的《張掖市市級黨政機關(guān)會議費管理辦法》。2014年11月，又修訂完善了《張掖市市級黨政機關(guān)差旅費管理辦法》。完善后的市級差旅費、會議費管理制度，著重從五個方面進行了探索和實踐：

一是完整全面，統(tǒng)一規(guī)范。在參照銜接中央、省級辦法的基礎(chǔ)上，將近年來出臺的有關(guān)差旅費、會議費的規(guī)定（如購買公務機票等）一并納入制度條款，做到規(guī)定完整全面，避免制度的“碎片化”；將實際工作中需要規(guī)范而原有制度沒有規(guī)范的情況（如購票、取票和因公需要經(jīng)批準的退票所支付的手續(xù)費等），便于統(tǒng)一規(guī)范的，盡量予以明確規(guī)定，做到執(zhí)行中有規(guī)可依、統(tǒng)一規(guī)范。

二是貼近實際，促進工作。遵循有利于執(zhí)行公務的原則，立足交通發(fā)展出現(xiàn)的新變化，結(jié)合實際工作中的需要，力求使具體規(guī)定更貼近實際，使制度規(guī)定更有利于促進和保障公務的順利執(zhí)行。如在可乘坐臥鋪條件下乘坐全座席列車，按乘坐等級處級以下工作人員不能乘坐軟座，但軟座票價又低于臥鋪票價，為鼓勵及時出行執(zhí)行公務，完善后規(guī)定為可乘坐低于同席臥鋪票價的其他席別。

三是配套銜接，強化約束。結(jié)合廉政建設和財政改革、監(jiān)管的需要，將廉潔從政有關(guān)差旅費方面的禁止性規(guī)定，會計基礎(chǔ)規(guī)范方面的規(guī)定，公務卡強制結(jié)算的規(guī)定，規(guī)范津貼補貼方面的規(guī)定，與差旅費管理規(guī)定相銜接，提升差旅費管理制度實施后的綜合管理效能。如，為貫徹落實規(guī)范津貼補貼政策，規(guī)定對經(jīng)報銷支付給工作人員出差的伙食補助費、公雜費等，單位應按國家規(guī)定設立專門賬簿,全面、準確地進行會計核算。再如，會議費管理與政府采購管理相銜接，規(guī)定單位租用外部場所開會，應在定點飯店中按照政府采購程序選定。

四是預留空間，增強應變。展望形勢發(fā)展變化情況，為不出現(xiàn)前后矛盾、規(guī)定抵觸等問題，部分規(guī)定適度預留空間，增強對新變化和實際情況的適應性。如，2014年7月16日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于全面推進公務用車制度改革的指導意見》，其中要求“公務交通補貼保障范圍要與差旅費保障范圍搞好銜接，對邊遠地區(qū)和交通不便地區(qū)，要做好遠距離公務出行的差旅費保障”。據(jù)此，修訂中增加了 “對到達出差目的地邊遠和交通不便鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社）執(zhí)行公務的，單位要在防止擴大范圍、重復報銷、虛報冒領(lǐng)等行為的前提下，根據(jù)實際合理做好遠距離公務出行的差旅費保障”等內(nèi)容。

五是積極探索，鼓勵節(jié)約。如在會議費管理中，規(guī)定會議舉辦單位按照政府采購程序在定點飯店選定服務商，節(jié)約會議舉辦成本。

二、制度執(zhí)行的探索和實踐

市級差旅費、會議費管理制度出臺后，主要采取以下措施保障制度的順利執(zhí)行：

一是加大宣傳，夯實執(zhí)行基礎(chǔ)。2014年專題舉辦了支出管理政策培訓班，年底又利用召開財政決算會議的機會，向市級各黨政機關(guān)和事業(yè)單位財會人員宣講了修訂后的管理制度，要求各單位制定具體實施細則并進一步向公務人員宣講清楚管理制度，財務人員嚴格審核把好報銷關(guān)口，從源頭上防止違規(guī)行為的發(fā)生，夯實制度執(zhí)行的基礎(chǔ)。

二是調(diào)整定額，提供經(jīng)費保障。修訂后的開支標準結(jié)合張掖市實際，在中央、省級標準以內(nèi)，與市場價格相銜接，比修訂前有所提高，執(zhí)行后將增加單位實際支出。由于市級財力困難，本著循序漸進、逐步調(diào)整到位的原則，為了確保制度執(zhí)行，在編制2013年部門預算時，對部門預算中的五項費用（辦公費、水費、電費、郵電費、差旅費）定額供給標準由人均2080元/年調(diào)整為3465元/年；從2014年起，對市直部門單位會議費按照供給分類辦法，分別按5000元、4000元、3000元的標準予以供給。單位經(jīng)費保障水平進一步提高，為制度的順利執(zhí)行提供了經(jīng)費保障。

三是強化措施，推進定點管理。一是嚴肅定點管理制度。修訂后的管理辦法明確，市級黨政機關(guān)和參照公務員法管理事業(yè)單位舉辦會議實行定點管理。二是擴大定點飯店規(guī)模。目前經(jīng)政府采購的定點飯店分別比上輪增加13家和8家，2015年通過政府采購繼續(xù)擴大定點飯店數(shù)量，由只覆蓋市區(qū)擴大到覆蓋全部縣區(qū)，有利于形成充分競爭和滿足多樣化公務需求。三是增強定點管理意識。通過在紙質(zhì)媒介上刊登公告，在甘肅政府采購網(wǎng)等網(wǎng)絡媒介上發(fā)布公告，向各單位印發(fā)定點飯店目錄，公布定點飯店查詢方式和渠道等一系列措施，提高了定點飯店的知曉率，增強了單位和公務人員的定點管理意識。四是強化定點管理措施。在核撥相關(guān)支出時，將落實定點管理作為審核內(nèi)容之一，對落實不力的從安排預算、資金支付上進行相應制約，促使單位遵循定點管理要求。

四是跟蹤服務，及時答疑解惑。制度執(zhí)行過程中，由于理解偏差等原因，實際工作中難免出現(xiàn)各種執(zhí)行問題。為此，張掖市公布咨詢電話，指定專人負責，統(tǒng)一政策口徑，及時答復咨詢，解釋具體問題，確保了制度的順利執(zhí)行。

五是全程監(jiān)控，提升執(zhí)行效果。將制度執(zhí)行貫穿于財政預算執(zhí)行和財政資金運用全過程情況，利用于預算控制和支出管理，促進提升綜合監(jiān)管效能。事前的預算環(huán)節(jié)，在制定部門預算定額、審核單項會議費開支、核定外出工作相關(guān)支出時，都將差旅費、會議費標準作為依據(jù)。事中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，在資金撥付時都將差旅費、會議費制度執(zhí)行列為審核內(nèi)容。事后的監(jiān)督和績效評價環(huán)節(jié)，將差旅費、會議費制度執(zhí)行情況列入重點核查范圍。

修訂后的差旅費、會議費制度執(zhí)行以來，通過隨機調(diào)查部分預算單位的公務人員和財務人員，圍繞制度內(nèi)容是否實用、標準能否滿足公務需要、報銷管理是否順暢等主要內(nèi)容征求意見，均反饋為制度運行正常。

三、差旅費和會議費支出監(jiān)管中存在的困難與問題

隨著管理制度的修訂完善，管理得到了明顯加強，在依法行政、規(guī)范財政資金管理、促進厲行勤儉節(jié)約、遏制鋪張浪費等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，財政改革的縱深推進，管理中也還存在一些困難和問題，有些是制度層面造成的，需要有新的制度跟進，加強頂層設計；有些是執(zhí)行層面造成的，需要健全執(zhí)行機制、監(jiān)督機制，進一步抓好落實工作。

其一，制度建設方面。一是部分制度之間配套銜接不夠。中央八項規(guī)定出臺以后，各級都先后修訂完善了差旅費管理制度。但與差旅費相關(guān)的一些制度配套銜接不夠，如財政部《關(guān)于職工探親路費的規(guī)定》，出臺年限較長，與實際變化銜接不夠，單位實際執(zhí)行不一，財政管理難度較大。二是部分政策在改革前后需要進一步明確。如國家工作人員到外地就醫(yī)路費問題，在醫(yī)療制度改革前，曾有規(guī)定凡經(jīng)批準到外地就醫(yī)病人的往返車、船費（不包括旅館費和途中伙食補助費），可參照差旅費的規(guī)定，在原單位差旅費項下報銷，醫(yī)療制度改革后政策沒有統(tǒng)一明確，給實際執(zhí)行和監(jiān)管帶來諸多困難。三是對實際工作中的一些特殊情況需要在制度中加以界定和規(guī)范。如紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)在查辦案件中超過規(guī)定標準的差旅費開支，應在制度中對認定的標準、報銷的依據(jù)等做出一些必要的規(guī)定，既要保障特殊任務的執(zhí)行，也要防止借執(zhí)行特殊任務之名超標準開支等違規(guī)行為的發(fā)生。四是對向下轉(zhuǎn)嫁差旅費的剛性約束機制尚未建立。

其二，支出標準方面。一是開支標準動態(tài)調(diào)整機制尚待建立。隨著物價的不斷變動，造成部分開支標準與市場價格相脫節(jié)，不能適應實際工作的需要。二是部分開支標準對地域等因素反映不夠。如張掖市肅南裕固族自治縣東西長650公里，南北寬200公里，跨度大，里程長，公路等級低，出差耗時長，相應的出差成本高。在制定支出標準時，應考慮必要的地域特點。三是同級別之間容易產(chǎn)生適用標準不一的情形。由于開支標準由各級制定，有可能造成同級別之間執(zhí)行不同的標準。四是開支標準與公用經(jīng)費定額標準對接不夠。由于地方財力困難，部門預算公用經(jīng)費定額標準經(jīng)費供給水平低，與單位實際差旅費支出需求尚有差距，保障能力有待于進一步提高。

其三，定點管理方面。由于財政部門與定點飯店之間只是一種合同關(guān)系，雙方的權(quán)利義務主要依據(jù)合同約束，雖然對違約行為有懲罰規(guī)定，但部分定點飯店為了經(jīng)濟利益，造成對實際工作中的一些動態(tài)情況監(jiān)管起來難度較大。一是價格調(diào)整難控制。特別是總體物價水平上漲的情況下，很難制約定點飯店單方面調(diào)整協(xié)議價格。二是拒絕服務難控制。特別是旅游旺季和重大節(jié)會期間，定點飯店客源充足，拒絕接待協(xié)議承諾的會議服務很難制約。三是信息更新難控制。定點飯店疏于對“黨政機關(guān)出差會議定點飯店查詢網(wǎng)”信息更新的管理，空房數(shù)、入住情況等信息不能查詢，給預訂和統(tǒng)計工作產(chǎn)生了影響。

其四，制度執(zhí)行方面。一是個別單位工作人員在縣以下長時間開展工作并食宿的，也還存在不結(jié)算、不繳納伙食費等問題。二是部分單位也還存在對被接待單位和個人免收、少收或者變相報銷支付應負擔差旅費的情況。三是個別單位依然存在超標準報銷住宿費、實報實銷市內(nèi)交通費等違規(guī)行為。

其五，制度監(jiān)管方面。一是部分單位支出管理方面的內(nèi)部控制制度尚不健全，審批、報銷、核算等制度尚未建立或作用發(fā)揮不夠。二是雖然《會計法》賦予了單位會計人員相關(guān)權(quán)利義務，但實際工作中單位會計人員對超標準報銷差旅費等違規(guī)行為缺乏制約手段，內(nèi)部會計監(jiān)督乏力。

四、進一步加強差旅費、會議費支出監(jiān)管的意見和建議

首先，健全完善制度體系。一是對差旅費管理制度，以及帶有國家機關(guān)工作人員福利待遇性質(zhì)，但又與差旅費管理關(guān)聯(lián)的制度進行系統(tǒng)清理，該廢止的廢止，需完善的加快完善，需明確的政策盡快予以明確。二是區(qū)分一般和特殊情況，在制度內(nèi)容上既要規(guī)范普遍現(xiàn)象，也要對特殊現(xiàn)象作出明確界定，避免出現(xiàn)制度上的漏洞，減少執(zhí)行中的自由裁量。三是緊緊圍繞有利于執(zhí)行公務的原則，遵循以人為本理念，適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化，建議乘坐同席臥鋪的條件由用連續(xù)乘坐時間衡量修改為用連續(xù)乘坐里程衡量，乘坐軟座的條件由按級別修改為按是否低于同席臥鋪票價衡量，乘坐飛機以票價是否低于其他交通工具票價為乘坐條件，以增加制度的實用性和人性化。四是對到下級單位出差實行特別管理，建立健全以票報銷、跟蹤檢查等制度，建立剛性約束機制。

其次，有效銜接各類支出標準。一是差旅費開支標準與市場價格有效銜接。建立與物價聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機制，開支標準與定點飯店招標價有效銜接，確保用開支標準可在市場中購買到服務，符合實際工作需要。二是開支標準與地域條件等因素有效銜接?？紤]差異化因素，充分考慮地域等因素造成的成本高，使開支標準更符合地域?qū)嶋H。三是標準支出測算標準與開支標準有效銜接。將各地開支標準納入均衡性財力轉(zhuǎn)移支付標準支出的測算依據(jù)，體現(xiàn)各地支出上的差異性，對西部地區(qū)由于地域等因素增加的行政成本開支在轉(zhuǎn)移支付上有所傾斜。四是開支標準與部門預算公用經(jīng)費定額標準有效銜接。在轉(zhuǎn)移支付補助力度加大，地方財力增長的同時，不斷完善部門預算定額體系，根據(jù)財力狀況逐步提高差旅費、會議費財政供給定額標準，提高經(jīng)費保障水平。

再次，嚴格制度執(zhí)行管控。一是督促單位建立管理內(nèi)控機制和實施細則，加強內(nèi)部約束。二是加強《會計法》執(zhí)法檢查和會計行業(yè)監(jiān)管，提高會計從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)，加強對會計從業(yè)人員的支持與保護，發(fā)揮內(nèi)部會計監(jiān)督作用。三是加強外部監(jiān)督，整合財政、審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督資源和力量，共享監(jiān)督信息和成果，加大對違規(guī)行為的查處懲戒力度，形成監(jiān)督合力，提升整體監(jiān)督效能。

第四，有效落實定點管理。一是擴大定點飯店覆蓋面。在已有定點飯店的基礎(chǔ)上，以滿足需要為目標，按照數(shù)量適當、布局合理、檔次適中、價格優(yōu)惠、公開公平的原則，通過政府采購程序，補充確定一批滿足黨政機關(guān)不同層次需求的定點飯店。二是加強與財政管理各項措施的銜接與配套。在今后招標確定定點飯店時，除現(xiàn)有條件外，將是否布放有POS機、接受公務卡結(jié)算等作為資格預審條件；在會議費等專項支出的審核中，積極有效利用定點管理成果；在財政監(jiān)督中，將定點管理規(guī)定遵守情況作為重要內(nèi)容等，通過各項措施的協(xié)調(diào)配合，提高財政管理的整體合力。三是強化培訓和宣傳。適時舉辦財政部門和各預算單位參加的培訓班，充分利用在相關(guān)媒體上開展定點管理的政策宣傳、向機關(guān)單位工作人員群發(fā)信息等形式，提高定點管理認知度，讓單位和工作人員積極主動遵守定點管理規(guī)定。

第五，強化定點飯店監(jiān)管。一是硬化合同約束。在新一輪的簽約中，通過細化完善合同條款或補充協(xié)議等方式，將一些新出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的情況列入合同，強化合同約束。強化對定點飯店履約情況的監(jiān)督檢查和投訴問題的查處力度，形成有效約束。二是建立健全考核和獎懲機制。加強對定點飯店的考核評估，對履約好的飯店，積極利用財政手段，引導更多的預算單位去購買服務，鼓勵飯店不斷提高服務質(zhì)量；對履約差的飯店，依據(jù)合同約定，追究違約責任，對其拓展政府購買服務進行限制，直至取消定點飯店資格。積極探索運用履約保證金等經(jīng)濟手段加強約束。三是充分利用信息網(wǎng)絡系統(tǒng)加強管理。積極依托“黨政機關(guān)出差會議定點飯店查詢網(wǎng)”，探索與其他商務預訂信息平臺的互通與共享，推動定點飯店及時更新信息，優(yōu)化后續(xù)跟蹤管理與服務，加強統(tǒng)計分析，使信息網(wǎng)絡系統(tǒng)功能作用得以發(fā)揮出來。四是形成定點飯店正常進退調(diào)整機制。建議實行定點飯店備案制，簡化程序，縮短時限，為形成定點飯店正常進退調(diào)整機制奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：甘肅省張掖市財政局）

汪峰.強化行政事業(yè)單位公用經(jīng)費支出管理之我見[J].財政監(jiān)督，2015，(03)．