社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制研究
——基于歷史制度主義的分析與反思

張 熙

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875）

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)專題

社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制研究
——基于歷史制度主義的分析與反思

張 熙

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875）

隨著高等教育管理體制改革與治理能力現(xiàn)代化的推進，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度已經(jīng)成為我國高等教育研究的關(guān)注焦點?；跉v史制度主義視角研究社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制，在分析宏觀制度因素與路徑依賴模式的同時，關(guān)鍵還在于把握歷史制度主義近年來的理論反思與發(fā)展趨勢，探討制度場域中的權(quán)力關(guān)系、思想觀念和行為互動對于制度漸進性變遷的影響，從而構(gòu)建更具解釋力的制度分析框架。研究結(jié)果表明：社會轉(zhuǎn)型時期我國高校制度變遷主要受外部制度環(huán)境的影響與內(nèi)部動力因素的驅(qū)動，表現(xiàn)為漸進型的雙重變遷。一方面，制度環(huán)境中政治體制改革、社會經(jīng)濟發(fā)展與文化心理是大學(xué)制度變遷的外部結(jié)構(gòu)性要素，其推動力主要體現(xiàn)在政府主導(dǎo)下的強制性變遷。另一方面，高等教育場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度觀念和行為者互動是大學(xué)制度誘致性變遷的內(nèi)部動力，在未來將更為深刻地影響大學(xué)制度的持續(xù)變遷。

歷史制度主義；大學(xué)制度變遷；高等教育；管理體制改革

自20世紀90年代中期以來，現(xiàn)代大學(xué)制度問題逐漸引起中國高等教育界的廣泛關(guān)注并成為理論研究與實踐探索的重要命題。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的出臺和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度試點工作的開展，近年來關(guān)于“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的探討將相關(guān)研究推向了新的階段。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的研究已有相當(dāng)多的積累并呈現(xiàn)出多樣化特點，初步形成了現(xiàn)代大學(xué)制度研究的多學(xué)科范式。有學(xué)者認為，相關(guān)研究應(yīng)加強對本國高校改革發(fā)展過程中的經(jīng)驗分析和基于現(xiàn)實問題的實證研究［1］，因為就其本身而言，現(xiàn)代大學(xué)制度并非是抽象的價值理念或泛化的制度框架，而是世界各國大學(xué)在其歷史發(fā)展中逐漸形成且不斷演變的制度體系。對于中國大學(xué)而言，如何基于本國國情與大學(xué)發(fā)展歷程來探究我國大學(xué)制度的變遷機制，不僅是高等教育制度研究所關(guān)注的核心問題，對中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的理性構(gòu)建也具有積極意義。中國現(xiàn)代大學(xué)制度的探索開始于清末民初，新中國成立之后經(jīng)歷了較為劇烈的變革。從1978年改革開放至今，中國正經(jīng)歷著全面而深刻的社會轉(zhuǎn)型，國內(nèi)高校則在相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境下不斷改革與發(fā)展。因此，筆者以改革開放后我國現(xiàn)代大學(xué)制度的重新探索為邏輯起點，從歷史制度主義的視角出發(fā)并結(jié)合其理論反思與發(fā)展趨勢來剖析社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制。

一、理論反思與分析框架的重構(gòu)

作為新制度主義中的重要流派之一，歷史制度主義在20世紀80年代之后逐漸受到西方學(xué)術(shù)界特別是政治制度研究者的關(guān)注。由于受到結(jié)構(gòu)功能主義理論和舊制度主義傳統(tǒng)的影響［2］，歷史制度主義的分析范式主要體現(xiàn)在它的結(jié)構(gòu)觀與歷史觀上。在其結(jié)構(gòu)觀中，歷史制度主義強調(diào)影響制度的宏觀因素，特別是國家的政治體制對于公共政策和其他制度的重要作用，同時也極為重視社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和文化心理結(jié)構(gòu)的影響；在其歷史觀中，歷史制度主義注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡找出過去對現(xiàn)在的重要影響，強調(diào)制度發(fā)展過程中的路徑依賴和重大事件以及偶然性因素在制度變遷中的作用［3］。

相較于理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義，歷史制度主義的特點在于其分析并不是基于一個特定的理論前提或假設(shè)，而是從具體國家或地區(qū)的歷史脈絡(luò)中尋找制度演變的線索，這使得其關(guān)于制度的國別研究與比較研究具有較強的解釋力，進而成為當(dāng)代重大問題研究的重要方法之一。

早期的歷史制度主義十分強調(diào)環(huán)境改變、路徑依賴和偶然性事件對制度的影響，認為制度經(jīng)歷激進變革后會長期處于穩(wěn)定狀態(tài)。制度發(fā)展所遵循的是路徑依賴的邏輯，直到下一次激進變革的到來，也就是所謂的“斷裂均衡”模式。在這種邏輯下，它雖然能夠恰當(dāng)?shù)亟忉屩贫鹊姆€(wěn)定性以及劇烈變遷的原因，但無法很好地解釋制度漸進型變遷的機制與可能性，而后者對我國當(dāng)下的大學(xué)制度改革與設(shè)計恰恰具有重要的理論價值。近年來，國內(nèi)已有部分學(xué)者開始運用歷史制度主義的視角來探討高等教育領(lǐng)域的制度變革。筆者通過對文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)歷史制度主義分析框架的局限性很明顯地反映在國內(nèi)相關(guān)研究中，多數(shù)論文僅停留在對歷史脈絡(luò)的梳理和對路徑依賴的分析上，關(guān)于制度變遷的研究也只是對變遷類型的介紹或?qū)嗔丫饽Ｊ降难堇[，缺乏對制度變遷機制的合理性解釋，而就此做出的改革推論在邏輯上也難以自圓其說。

近年來，通過關(guān)注制度結(jié)構(gòu)性要素間的沖突和矛盾以及新的組合來解釋制度變遷，已成為歷史制度主義發(fā)展的新趨向。特別是漸進性制度變遷最終導(dǎo)致制度根本性變遷的可能性，已引起制度研究者的關(guān)注［4］67－68。歷史制度主義在對自身進行深入反思的基礎(chǔ)上借鑒了其他制度理論流派的主張，它認為制度是由多樣的、異質(zhì)性的要素或邏輯構(gòu)成的復(fù)合體，而這些要素之間的互動將會導(dǎo)致制度的不斷變遷［5］。因此，歷史制度主義沒有停留在外部結(jié)構(gòu)變量和路徑依賴的分析層面，其關(guān)注重點轉(zhuǎn)向了制度變遷的內(nèi)部因素，開始積極運用權(quán)力結(jié)構(gòu)、思想理念、行為互動等要素及其相互關(guān)系來分析制度變革的內(nèi)在機制，希望提出更為有效的分析框架。因此，基于歷史制度主義的視角剖析我國現(xiàn)代大學(xué)制度的演變，除了關(guān)注改革開放以來我國高等教育外部制度環(huán)境中的結(jié)構(gòu)性要素以外，還需要對影響大學(xué)制度漸進性變遷的內(nèi)部變量進行研究。

二、社會轉(zhuǎn)型期大學(xué)制度的發(fā)展與沿革

（一）高等教育秩序整頓與恢復(fù)（1978—1985年）

1978年12月召開的中共中央十一屆三中全會是我國進入改革開放新時期的歷史性轉(zhuǎn)折點。但由于“文革”十年對我國高等教育事業(yè)的嚴重破壞，這一階段高等教育領(lǐng)域的主要任務(wù)是恢復(fù)與調(diào)整。1977年恢復(fù)高考之后，國家在高校招生制度、發(fā)展規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)體制方面做了一些探索。高校在讀學(xué)生數(shù)量迅速增加，基本上滿足了這一時期社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。1978年，教育部在1961年《高教六十條》的基礎(chǔ)上頒布了《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例》，規(guī)定高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制，實際上確立了黨委在學(xué)校重大問題決策中的核心地位。1979年，中共中央修訂并頒布了《關(guān)于加強高等教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，重新確立了中央和地方兩級管理體制。雖然我國高等教育的秩序得以較快恢復(fù)，但就高等學(xué)校的辦學(xué)和管理體制而言，這一時期實行的依然是“國家包辦、統(tǒng)一計劃、高度集權(quán)、條塊分割、統(tǒng)招統(tǒng)配”的高度中央集權(quán)的模式。地方政府和高?；緵]有管理權(quán)力可言，社會和個人也沒有機會參與高校的辦學(xué)和管理事務(wù)。

（二）高等教育管理體制改革的初步探索（1985—1992年）

這一時期是我國經(jīng)濟、政治、社會和教育等各個領(lǐng)域啟動改革與探索發(fā)展的新時期。隨著政治和經(jīng)濟體制改革的啟動，科技和教育體制的改革成為國家發(fā)展中的戰(zhàn)略性任務(wù)。1985年，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》和《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》相繼頒布，尤其是后者對我國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。具體來講，高等教育體制改革以權(quán)力下放、理順中央與地方職權(quán)關(guān)系、實行黨政分開和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)為重要內(nèi)容。從1985年到1992年，中央政府相繼出臺了關(guān)于高等教育管理職責(zé)、教育發(fā)展規(guī)劃、學(xué)位與專業(yè)審批、保送生制度、畢業(yè)生分配、高校領(lǐng)導(dǎo)干部任免、機構(gòu)設(shè)置和社會力量辦學(xué)等一系列具體政策。這實際上為之后20年的高等教育體制改革奠定了基礎(chǔ)。80年代中期，高校內(nèi)部涌現(xiàn)了一批具有改革精神的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和改革典型案例，如武漢大學(xué)的教育教學(xué)改革、上海交通大學(xué)的管理體制改革、深圳大學(xué)的辦學(xué)體制改革等。此外，不少高校也嘗試實行了以校長負責(zé)制推動大學(xué)內(nèi)部管理體制的改革。然而，受東歐劇變和蘇聯(lián)解體的影響，國內(nèi)的學(xué)潮運動和資產(chǎn)階級自由化對高等教育發(fā)展產(chǎn)生了負面效應(yīng)，部分高校改革的成果沒能得以持續(xù)和擴大。雖然高等教育制度改革的大方向已經(jīng)確定，但國家本位的集權(quán)模式依然占據(jù)主導(dǎo)地位。

（三）高等教育穩(wěn)步發(fā)展中的制度變革（1992—1998年）

90年代初，我國政治體制與經(jīng)濟體制改革的步伐再次加快，也使很多領(lǐng)域的思想觀念得到進一步解放。1993年頒布的《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》（下文簡稱《意見》）明確提出，要實現(xiàn)中央與地方兩級管理以省為主的管理體制，并逐步建立國家規(guī)劃與宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的新體制?！兑庖姟愤€提出了在招生和就業(yè)體制方面的改革目標，如擴大自費生比例并逐步實行多數(shù)畢業(yè)生面向市場自主擇業(yè)。此外，1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》和1994年頒布的《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》指出高等教育要走以內(nèi)涵發(fā)展為主的道路，使規(guī)模更加適當(dāng)，結(jié)構(gòu)更加合理，質(zhì)量和效益明顯提高，這是該階段高等教育改革發(fā)展的新特點。相比之前，這一時期政府下放權(quán)力的速度加快，高校自主權(quán)有所擴大，社會和個人獲得了之前沒有的一些教育權(quán)力，這在一定程度上標志著我國大學(xué)治理由國家本位開始向市場本位轉(zhuǎn)型。就高校內(nèi)部管理體制而言，隨著90年代高等教育體制改革的逐步深入，學(xué)術(shù)權(quán)力得到張揚，其主要標志是高校普遍設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會和學(xué)科發(fā)展委員會等機構(gòu)。教授和一般教師在學(xué)科和專業(yè)規(guī)劃、學(xué)位授予、課程設(shè)置、教材編寫、科學(xué)研究等方面已獲得較大權(quán)限。但與高校內(nèi)部行政權(quán)力相比，學(xué)術(shù)權(quán)力相對較弱且缺乏獨立性，常常是行政權(quán)力主導(dǎo)著學(xué)術(shù)權(quán)力。此外，學(xué)生權(quán)力微不足道，學(xué)生組織和團體只是行政權(quán)力的附屬或受其委托從事學(xué)生管理工作［6］。

（四）高等教育加速發(fā)展與深化制度改革（1998—2010年）

21世紀前后，在“高等教育強國”理念的指導(dǎo)下，政府進一步加強了對教育的投入力度與戰(zhàn)略規(guī)劃。在整體規(guī)?？焖偬嵘耐瑫r，高等教育體制改革的速度也在加快。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）不但明確了高校的法人地位，還進一步規(guī)定了中央和地方、政府與高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時鼓勵社會和公民依法辦學(xué)，促進高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展?！陡叩冉逃ā愤€對高校的內(nèi)部管理體制、辦學(xué)自主權(quán)以及高等教育的投入與保障等問題做了明確規(guī)定。我國在法律和政策文本上進入了構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的實質(zhì)性階段，高等教育權(quán)力的下放速度也超過了以往。然而，我國大學(xué)在快速發(fā)展的同時也面臨諸多問題，如規(guī)?？焖僭鲩L與教育質(zhì)量保障之間的矛盾、高校盲目趨同性發(fā)展而欠缺辦學(xué)特色、大學(xué)日益行政化與官僚化等問題在不同程度上阻礙了我國高等教育的健康發(fā)展。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次較為全面地闡釋了現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵，明確提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”和“完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)”。在這之后，立足于中國現(xiàn)實國情與未來發(fā)展方向的現(xiàn)代大學(xué)制度的探索成了高等教育理論研究與改革實踐中的熱點問題，也是我國今后高校管理體制改革的重要目標和戰(zhàn)略任務(wù)。

（五）全面深化改革與現(xiàn)代大學(xué)制度的推進（2010—）

近年來，教育領(lǐng)域的綜合改革在推動高等教育外部制度環(huán)境與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的同時，也促進了高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。一方面，政府加快了向地方和高校下放權(quán)力的步伐，強調(diào)政府角色與職能的轉(zhuǎn)變，提出構(gòu)建政府、大學(xué)、社會之間良性互動的新型關(guān)系；另一方面，政府和高校都意識到，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)需要進一步明確各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，不斷完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與相關(guān)制度建設(shè)。由此，相關(guān)部門陸續(xù)出臺了《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》和《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等指導(dǎo)文件，旨在擴大和落實高校在招生考試與錄取、教學(xué)與科研、學(xué)科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、人事制度管理、財政經(jīng)費管理、國際交流與合作等方面的自主權(quán)。政府在加大放權(quán)力度的同時，更加強調(diào)對高等教育進行宏觀管理，提出綜合運用法律、政策、規(guī)劃、財政、指導(dǎo)標準和信息服務(wù)等，把該放的放開，把該管的管住。此外，教育部還相繼出臺了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》等重要文件，對完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，深化高校管理體制改革的相關(guān)原則做了進一步的制度安排。在政府部門的推動下，部分高校在大學(xué)章程建設(shè)、理事會制度、人事制度、學(xué)術(shù)評價機制、考試招生制度、研究生培養(yǎng)模式、學(xué)部制、教師專業(yè)發(fā)展、產(chǎn)學(xué)研合作和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面進行了改革探索，現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)已進入了全面深化改革的關(guān)鍵階段。

三、大學(xué)制度漸進變遷中的路徑依賴

由歷史梳理可以看出，轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度主要是一種局部替換式的漸進式變革。以政府主導(dǎo)的自上而下的制度變遷為特點，在制度發(fā)展中存在明顯的路徑依賴。歷史制度主義認為，現(xiàn)有制度不僅造成了社會集團之間不平等的權(quán)力關(guān)系［7］，而且還具有使這種不平等關(guān)系繼續(xù)下去的傾向，過去的制度安排和權(quán)力關(guān)系會制約未來制度選擇的路徑［8］。當(dāng)一種制度被選擇之后，它本身會產(chǎn)生自我捍衛(wèi)和強化的機制，使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度的成本隨著時間的推移越來越大，制度陷入一種“被鎖定”的路徑依賴之中。制度場域中存在的權(quán)力秩序、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期是造成路徑依賴的主要原因。

（一）權(quán)力分配的非對稱性

歷史制度主義者認為，政治權(quán)力分配的非對稱性是產(chǎn)生報酬遞增的一個原因［4］28－29。由于政治權(quán)威傾向于利用所掌握的權(quán)力來強化自身地位進而維護自己的既得利益，因此在集體行動、制度演變、權(quán)力行使和社會解釋的過程中都存在自我增強的傾向。縱觀改革開放以來我國大學(xué)制度的變遷，由于初始權(quán)力關(guān)系的極端不對稱，權(quán)力的主導(dǎo)者并不愿意主動放棄既有權(quán)力和利益，加之歷史上兩次盲目放權(quán)造成的混亂，政府始終在權(quán)衡改革、發(fā)展與穩(wěn)定的利弊關(guān)系，因此在給高校放權(quán)上一直比較謹慎，諸如學(xué)科和專業(yè)設(shè)置、考試招生、重大人事任免等重要權(quán)力至今仍未全部下放。此外，由于政府、大學(xué)以及社會的角色關(guān)系和權(quán)力邊界未能厘清，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和功能還需不斷完善，因此政府主導(dǎo)的放權(quán)路徑和資源二次分配在一段時間內(nèi)可能導(dǎo)致高校內(nèi)部行政化趨勢的加強［9］，這也是我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)過程中面臨的突出問題。

（二）學(xué)習(xí)效應(yīng)

改革開放后，政府、大學(xué)和社會之間的權(quán)力關(guān)系是我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的核心議題。我國在1950年借鑒蘇聯(lián)模式建立了高度集權(quán)的教育管理體制，這種模式的優(yōu)點在于可以利用有限的資源發(fā)展高等教育，按照國家現(xiàn)實需求培養(yǎng)各行業(yè)的專門人才。但與此同時，這也加強了國家對大學(xué)辦學(xué)政治方向的引導(dǎo)和思想控制。改革開放初期的國家政策基本上恢復(fù)了建國初期集權(quán)式的高等教育管理體制，這可以看作是一種自我學(xué)習(xí)和復(fù)制的行為，對于我國高等教育秩序的恢復(fù)和發(fā)展起到了重要作用，但其路徑依賴效應(yīng)也阻礙了大學(xué)制度的變革。值得注意的是，1990年之后，我國“高等教育強國”的學(xué)習(xí)對象開始向歐美等發(fā)達國家轉(zhuǎn)向，高等教育的思想觀念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，但由于國情體制和學(xué)習(xí)對象的先后順序，使得轉(zhuǎn)型期中國大學(xué)的改革既呈現(xiàn)出路徑依賴的色彩又有路徑替代的趨向。

（三）協(xié)同性效應(yīng)

由于相關(guān)主體已經(jīng)被深深地嵌入舊制度的模板之中，已有的正式規(guī)則會導(dǎo)致一系列非正式約束的產(chǎn)生［10］111－113，這種各安其分的協(xié)同效應(yīng)使得制度變革十分困難。在我國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)過程中，雖然政府不斷出臺相關(guān)政策，但由于政策實施和操作中的問題，地方政府與高校感受到的制度變遷的壓力較小。地方政府要推行大學(xué)制度改革，既要考慮與其他地方政府的協(xié)同性問題，也要考慮與上級部門的利益協(xié)調(diào)與政治支持等因素［11］。就高校內(nèi)部而言，一方面，以黨政機構(gòu)主導(dǎo)的制度變革在推動外部制度變革中力量有限；另一方面，大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)和學(xué)生權(quán)力不足使得制度創(chuàng)新缺乏自下而上的內(nèi)生動力。此外，由于制度變革要支付“實施成本”“退出成本”和“摩擦成本”等多重成本［11］，所以各主體間相互觀望與“搭便車”成為一種較為穩(wěn)妥的選擇。因此，隨著制度環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，在固有路徑之外更需要探索制度變遷的其他動力機制。

（四）適應(yīng)性預(yù)期

當(dāng)一種制度框架經(jīng)過充分的制度化過程而被固定下來之后，實際上就已經(jīng)形成了一種自我強化的預(yù)期，尤其當(dāng)這種制度仍能使多數(shù)利益主體受益并可以通過制度微調(diào)來適應(yīng)環(huán)境時，人們對這項制度的預(yù)期往往傾向于保留和維持［10］23－25。例如，我國高?？荚囌猩贫纫恢币詠聿环εu甚至廢棄之聲，政府也不斷地進行高考制度改革與調(diào)整，但其作為一種符合中國國情且較為公平的教育考試制度還是被保留了下來。改革開放后，高考制度客觀上使政府、社會和個人都獲得了收益，特別是平民階層因此得到了向上流動的機會，總體上有利于社會公平與穩(wěn)定。因此，政府、高校和社會對高考制度的正向功能持有基本的共識。這樣一項重要制度的變革可能帶來的巨大風(fēng)險和高昂成本使得政府、高校和社會都對改革慎之又慎，所以近年來的高考改革依然遵循著“摸著石頭過河”的漸進邏輯。

四、大學(xué)制度變遷的外部制度環(huán)境

（一）國家政治體制

從新中國成立到改革開放初期，高校外部資源配置主要由政府調(diào)控，社會力量無法有效參與大學(xué)治理，大學(xué)也難以面向社會籌措辦學(xué)資源。此外，高等教育相關(guān)法律體系建設(shè)十分滯后，大學(xué)辦學(xué)的主體地位和自治權(quán)力無法得到有效保障，使得高校黨政機構(gòu)實際上成了政府和教育行政部門的附屬。大學(xué)管理中的諸多事務(wù)均需要獲得教育行政部門的批準，高校缺乏獨立自主的行動能力與改革創(chuàng)新的驅(qū)動力。改革開放30多年以來，中國邁向現(xiàn)代化的兩個主要目標就是建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟與民主政治，旨在改變過去計劃經(jīng)濟時代各個領(lǐng)域過度集權(quán)的舊體制，教育領(lǐng)域的變革也基本遵循國家宏觀體制改革的邏輯?；仡欈D(zhuǎn)型期中國高等教育的發(fā)展與現(xiàn)代大學(xué)制度的探索，我國現(xiàn)代大學(xué)制度的生成與變遷主要依靠政府主導(dǎo)下的制度供給模式，與同時期的政治體制和經(jīng)濟社會發(fā)展有較密切的聯(lián)系，而制度環(huán)境的改變往往為大學(xué)的改革提供了契機與先導(dǎo)。有學(xué)者認為，現(xiàn)代大學(xué)制度是大學(xué)在逐步從社會邊緣走向中心的過程中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，而中國高等教育的發(fā)展與國家現(xiàn)代化進程具有高度一致性，大學(xué)要獲得制度環(huán)境的合法性支持，其行動必須要在國家制度框架的范圍內(nèi)并受其約束。我國現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展與變遷受到我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、集權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)型、權(quán)力文化向法律文化轉(zhuǎn)型等深層次的社會背景因素的影響與規(guī)制。因此，就其總體發(fā)展趨勢而言，改革開放后的30多年是我國大學(xué)自主權(quán)逐步得以擴大的時期，也是我國大學(xué)治理從行政主導(dǎo)逐漸走向法人治理模式的過程［11］。

（二）社會經(jīng)濟水平

在歷史制度主義的結(jié)構(gòu)變量分析中，社會經(jīng)濟水平和思想觀念分布是其考察的核心要素。在計劃經(jīng)濟時代，由于經(jīng)濟資源有限，國家只能通過行政命令和計劃式管理來規(guī)范高等教育的秩序。近30年來，經(jīng)濟的快速增長為大學(xué)發(fā)展提供了較為穩(wěn)定的資源支撐，中國逐漸具備了建設(shè)一流大學(xué)的外部條件。然而，僅靠資源堆積和行政指令無法發(fā)揮大學(xué)的主動性與創(chuàng)造力，更別奢談建設(shè)真正的一流大學(xué)。因此，建立與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的現(xiàn)代大學(xué)制度就成為高等教育發(fā)展的題中應(yīng)有之義。隨著市場經(jīng)濟的繁榮和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷，大學(xué)教育已不再局限于為某些傳統(tǒng)行業(yè)培養(yǎng)專門人才。經(jīng)濟發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使大學(xué)的科研和社會服務(wù)職能逐漸凸顯，高校辦學(xué)既要符合自身特色和定位，又要面向市場進行調(diào)節(jié)。這都客觀上要求高校要相對獨立地履行各項職能，而政府則更多地通過宏觀調(diào)控而非直接行政干預(yù)來管理大學(xué)。此外，社會成員的選擇和利益也出現(xiàn)了巨大的分化，政府、大學(xué)、社會和個人等高等教育利益相關(guān)者都具有各自的價值取向。這就需要打破以往政府絕對主導(dǎo)的大學(xué)管理體制，建立一種能夠協(xié)調(diào)不同利益群體訴求的現(xiàn)代大學(xué)制度。

（三）意識形態(tài)與文化心理

從思想觀念和文化心理來看，首先，“高等教育強國”是改革開放后政府推動大學(xué)發(fā)展的主要動力，而實現(xiàn)這樣的目標就必須充分發(fā)揮高等教育的正向功能［12］。由于結(jié)構(gòu)（制度）對功能的決定作用，建立現(xiàn)代大學(xué)制度便成為實現(xiàn)高等教育強國理想的重要載體。其次，國家在推動大學(xué)發(fā)展時的主要原則是堅持辦學(xué)的社會主義方向，在改革過程中還要處理好“改革”“發(fā)展”與“穩(wěn)定”的關(guān)系。一方面，政府期望大學(xué)在知識創(chuàng)新和人才培養(yǎng)方面為國家做出貢獻，因而給予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，政府又要防止激進變革可能導(dǎo)致的秩序失控，避免自由主義思潮泛濫。此外，較之改革開放前國家在高等教育領(lǐng)域絕對主導(dǎo)的話語體系，近30年來中國大學(xué)出于學(xué)術(shù)本位思想而要求自主和自治的呼聲越發(fā)突出，關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的探討和爭論可以看作是大學(xué)主體意識覺醒的標志之一。另一個值得注意的現(xiàn)象是社會和個體思想觀念的變化。一方面，大學(xué)已不再是世人眼中遠離塵囂并帶有神秘感的象牙塔。另一方面，伴隨大學(xué)的“世俗化”和“去魅化”而來的是高等教育利益相關(guān)者訴求的凸顯和“大學(xué)共治”思想的萌發(fā)。因此，構(gòu)建一種基于本國國情又能夠包容各種思想觀念的制度體系已成為高等教育改革與發(fā)展的時代要求。

五、制度漸進型變遷的內(nèi)部動力機制

近年來，歷史制度主義在堅持自身特點的前提下，適當(dāng)借鑒了理性選擇制度主義的“利益算計”模式和社會學(xué)制度主義“文化認知”層面的分析思路。首先，歷史制度主義十分重視現(xiàn)有制度中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系對行動者的影響，主要體現(xiàn)在制度對行動者進行約束的同時，又給予行動者機會和資源。此外，為了合理地解釋制度約束下行動者的偏好形成與行為選擇，歷史制度主義還十分關(guān)注制度理念的建構(gòu)對于行動選擇的塑造作用。因此，探討社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制，除了路徑依賴和外部制度環(huán)境外，還需要從制度場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系、制度觀念和行為互動這3個方面進行研究。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系

在社會轉(zhuǎn)型時期，中國高等教育制度環(huán)境的改變和相關(guān)政策出臺為現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)提供了合法性與外部條件。政府不斷下放權(quán)力使制度場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，這種變化對制度的漸進型變遷具有重要的促進作用。實際上，現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展就是高等教育內(nèi)外部各種權(quán)力間不斷進行博弈、重新組合和尋求平衡的過程。因此，如何在國家控制與高校自治、大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、大學(xué)自主辦學(xué)與社會參與監(jiān)督之間建立符合國情的權(quán)力關(guān)系模式就顯得十分重要。有學(xué)者對改革開放以來中央政府、地方政府、高等院校、社會和個人等相關(guān)主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系進行了研究，認為中國高等教育正從政府高度集權(quán)型向政府適度主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，提出在中國現(xiàn)實體制下未來的理想模式應(yīng)當(dāng)是向高校適度主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變［13］。筆者認為，目前政府主導(dǎo)的大學(xué)制度變革雖說還存在許多不足，但仍是在整體制度約束下的一種較為理性的選擇，只不過隨著市場經(jīng)濟體制的進一步完善和國民素質(zhì)的提高，可以逐步向高校主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，使政府、高校和社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)進一步趨向于合理。與此同時，還需要明確各權(quán)力主體的角色與職能，進一步完善相關(guān)的法律和制度框架。隨著政府權(quán)力的下放和外部權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向穩(wěn)定，高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)變革對于現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的重要性將更為突出［14］，學(xué)校內(nèi)部的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力之間的互動與利益博弈將推動大學(xué)制度的持續(xù)變遷。

（二）制度理念與話語

我國高等教育界普遍認為，現(xiàn)代大學(xué)制度不僅是一套規(guī)范性的制度框架，更代表著一種現(xiàn)代大學(xué)的制度文化與價值追求。近年來，學(xué)術(shù)界圍繞此類主題進行了諸多討論，政府文件和帶有官方色彩的著述中也不乏相關(guān)表述，這其中既有共通性的認識，也有異質(zhì)性的見解。這一方面展示了相關(guān)制度觀念的豐富性，另一面也反映出場域中權(quán)力關(guān)系與意識形態(tài)的作用。歷史制度主義認為，如何對理念要素進行重組和運用以及誰的理念體系將會反映在制度變遷過程中，取決于持有不同理念的眾多集團中擁有權(quán)力和資源較多的一方。按照這種觀點，我國現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建過程也是相關(guān)理念和意識形態(tài)重新組合與詮釋的過程，能夠影響政策和制度的精英集團通過引入、選擇、詮釋、整合和執(zhí)行理念來推動政策變遷。例如，學(xué)術(shù)精英團體努力將現(xiàn)代大學(xué)制度的理念框架化甚至范式化，通過對現(xiàn)實的批判與反思以及對國外大學(xué)制度的借鑒與比較，力圖將制度變遷引向?qū)W術(shù)自由和大學(xué)自治的方向。相對而言，政府則更傾向于從本國政治制度和官方意識形態(tài)出發(fā)，以國家本位的立場對各種觀念和聲音進行辨識與取舍。我國現(xiàn)代大學(xué)制度的討論經(jīng)歷了從借鑒國外大學(xué)制度理念到強調(diào)構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度體系的過程。這反映出場域中相關(guān)的制度觀念是不同權(quán)力主體基于特定的制度背景和目標策略所進行的理念建構(gòu)，而這種觀念性的轉(zhuǎn)變將對制度的發(fā)展與變遷產(chǎn)生重要影響。

（三）行動主體的互動

改革開放以來，高等教育場域中的行為主體不斷增多，其行為模式與互動方式也發(fā)生了變化。過去高等教育中行動者似乎只有政府和大學(xué)，其互動方式主要是國家頒布政策法規(guī)，大學(xué)被動執(zhí)行或消極反饋。隨著制度環(huán)境和管理體制的變革，一方面，政府在嘗試調(diào)整和轉(zhuǎn)變職能，加強對高等教育的宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé)，嘗試減少過多的行政干預(yù)。另一方面，國內(nèi)不少高校進行了內(nèi)部機構(gòu)與管理體制改革，出現(xiàn)了一些被政府和社會所關(guān)注的改革個案或群體典型。如北京大學(xué)的人事制度改革、南方科技大學(xué)的自主招生和去行政化改革、部分高校的本科生通識教育與培養(yǎng)模式改革、大學(xué)的學(xué)部制與書院制改革等都是高校運用自主權(quán)力進行的積極探索。此外，部分具有影響力的高校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者利用體制渠道，如人大、政協(xié)提案和專家咨詢委員會向政府部門建言獻策，部分人直接參與相關(guān)政策與規(guī)劃的制定，還有近幾年“高校智庫”的建設(shè)與發(fā)展，這些都是大學(xué)組織試圖以“知識動員”的方式來影響和改變制度環(huán)境的重要表現(xiàn)。與此同時，社會和個人參與高等教育的積極性以及權(quán)利與問責(zé)意識逐步增強，新聞媒體、用人單位、校友代表、家長和學(xué)生對于大學(xué)制度的變革將會產(chǎn)生越來越重要的影響。無論是政府還是高校，面對來自社會的質(zhì)疑和訴求都無法再保持沉默，如何回應(yīng)外界關(guān)切，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，為高校發(fā)展集思廣益，都需要一種更為合理的大學(xué)制度框架。

六、結(jié)語

通過對改革開放以來我國高等教育制度變遷的回顧與分析，筆者得出的基本結(jié)論是：社會轉(zhuǎn)型時期我國高校制度變遷主要受外部制度環(huán)境的影響與內(nèi)部動力因素的驅(qū)動，表現(xiàn)為漸進型的雙重變遷。一方面，制度環(huán)境中政治體制改革、社會經(jīng)濟發(fā)展與文化心理是大學(xué)制度變遷的外部結(jié)構(gòu)性要素，其推動力主要體現(xiàn)在政府主導(dǎo)下的強制性變遷。另一方面，高等教育場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度觀念和行為者互動不僅是大學(xué)制度誘致性變遷的內(nèi)部動力，在未來還將更為深刻地影響大學(xué)制度的持續(xù)變遷。因此，基于歷史制度主義的分析與反思，理解和把握轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制，不僅具有學(xué)術(shù)上的探討價值，也為中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的理性設(shè)計提供了一定的啟示。

首先，重大歷史事件和國家決策往往成為制度變革的先導(dǎo)并為其創(chuàng)造條件。中國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)應(yīng)抓住“歷史關(guān)鍵點”，特別是抓住當(dāng)前深化改革的契機以推進制度完善進程。第二，由于制度環(huán)境中結(jié)構(gòu)性因素的制約和制度變遷中的路徑依賴，現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)不可能一蹴而就，改革的成效也依賴于我國市場經(jīng)濟體制的完善、民主政治和法制建設(shè)的發(fā)展以及社會文化和國民素質(zhì)的提高。第三，高等教育制度場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系的改變是大學(xué)制度變遷的重要條件，除了政府放權(quán)之外，未來應(yīng)通過加強法律制度建設(shè)進一步規(guī)范相關(guān)主體權(quán)責(zé)與行為界限，建立權(quán)力負面清單制度。第四，思想觀念在現(xiàn)代大學(xué)制度中占有重要地位，基于本國國情構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)理念與話語體系，凝聚利益相關(guān)群體的改革共識，有利于更好地引領(lǐng)大學(xué)制度向前發(fā)展。第五，促進高等教育利益相關(guān)方的良性互動，除了轉(zhuǎn)變政府職能以外，還應(yīng)當(dāng)推動高校內(nèi)部民主管理模式的創(chuàng)新，更好地發(fā)揮基層學(xué)術(shù)組織的作用，引導(dǎo)學(xué)生和社會各界積極有序參與大學(xué)事務(wù)。這些都會對我國現(xiàn)代大學(xué)制度的變革產(chǎn)生積極且深遠的影響。

［1］ 李連梅.現(xiàn)代大學(xué)制度研究的脈絡(luò)、指向與展望［J］.高校教育管理，2015，9（4）：114－119.

［2］ 何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式［J］.國外社會科學(xué)，2002（5）：25－33.

［3］ 劉圣中.歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究［M］.上海：上海人民出版社，2010：92－107.

［4］ 河連燮.制度分析——理論與爭議［M］.劉秀峰，柴寶勇，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

［5］ LIEBERMAN R C.Ideas，institutions and political order explaining political change［J］.American political science review，2002（4）：697－712.

［6］ 黃紅衛(wèi).我國公立高校權(quán)力沖突與協(xié)調(diào)的研究［D］.長沙：中南大學(xué)，2009：2.

［7］ 蓋伊·彼得斯.政治科學(xué)中的制度理論——新制度主義［M］.上海：上海人民出版社，2011：70－83.

［8］ KNIGHT J.Institutions and social conflict［M］.New York：Cambridge University Press，1992：27－30.

［9］ 鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個重要問題的探析［J］.中國高等教育，2010（9）：4－7.

［10］道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.劉守英，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2014.

［11］羅紅艷.我國公立大學(xué)治理政策變遷的制度邏輯——基于歷史制度主義的分析［J］.中國高教研究，2014（3）：16－21.

［12］王洪才.中國大學(xué)模式探索——中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建構(gòu)［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2013：35－40.

［13］林榮日.制度變遷中的權(quán)力博弈——以轉(zhuǎn)型期中國高等教育制度為研究重點［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：352－366.

［14］龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石［J］.教育研究，2009（6）：22－26.

（責(zé)任編輯 吳朝平 馮 帆）

Study of the Change Mechanism of Chinese University Institutions in Social Transition Period——Based on the Analysis and Reflection of Historical Institutionalism

ZHANG Xi
（Faculty of Education，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

With the advance of China’s higher education administration reform and modernization of governance capability，the building of modern university institution has become the focus of domesticresearch in higher education.Based on the perspective of historical institutionalism，the change mechanism of Chinese modern universities has been studied.Meanwhile，while analyzing the factor of macro system and dependent mode of path，the key is to understand the theoretical reflection and development tendency of historical institutionalism in recent years，in order to construct the more powerful systematic analysis framework.The results show that in the social transition period，the change of Chinese university institutions mainly is affected by the environment of external system and driven by the internal motive factors，which displays the gradual double change.On the one hand，the political system reform，social and economic development and cultural phenomenon are the external structural factors for the change of university institution，and the driving force is mainly dominated by the government’s compulsive change.On the other hand，the power structure，system concept and the interaction of behaviors in the higher education are not only the internal power to induce the change of university institutions，but also profoundly affecting the constant change of university institutions in China.

historical institutionalism；change of university institutions；higher education；institutional reform

G647

A

1673－8012（2017）02－0048－09

10.15998／j.cnki.issn1673－8012.2017.02.007

2015－12－18

張熙（1986—），男，四川達州人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事大學(xué)組織與治理及高等教育制度理論研究。

張熙.社會轉(zhuǎn)型時期我國大學(xué)制度的變遷機制研究——基于歷史制度主義的分析與反思［J］.重慶高教研究，2017，5（2）：48－56.

format： ZHANG Xi.Study of the change mechanism of Chineseuniversity institutions in social transition period——based onthe analysis and reflection of historical institutionalism［ ］J.Chongqing higher education research，20175（2）：48－56.