地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)問(wèn)題探析

楊瑞娥

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是對(duì)國(guó)庫(kù)暫時(shí)閑置的超額庫(kù)存資金實(shí)施的適當(dāng)增值運(yùn)作，并逐漸被視為政府財(cái)務(wù)管理的一個(gè)關(guān)鍵因素。2006年6月，《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》頒布實(shí)施，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作日漸成熟。2014年12月份，財(cái)政部、人總行從全國(guó)選擇6個(gè)省市進(jìn)行了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)，2016年又增加了15個(gè)省市，到2017年2月省級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在全國(guó)已正式全面鋪開(kāi)。精確的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的核心和重要技術(shù)支撐，對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入、流出及存量，監(jiān)控當(dāng)前和未來(lái)的現(xiàn)金流狀況，可為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供可量化的信息。但目前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)還存在諸多問(wèn)題，與地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要求仍有較大距離，需要改進(jìn)和提高。

一、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)開(kāi)展現(xiàn)狀

（一）預(yù)測(cè)機(jī)制不斷完善。我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作始于2006年，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，現(xiàn)已經(jīng)積淀了一定的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，各地國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作得到了一定的發(fā)展，逐步完善了預(yù)測(cè)工作機(jī)制。一是將本部門(mén)高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才充實(shí)到預(yù)測(cè)隊(duì)伍中來(lái)，明確專人負(fù)責(zé)，基本能按照設(shè)定模型、搜集數(shù)據(jù)、估計(jì)參數(shù)、模型檢驗(yàn)等程序開(kāi)展預(yù)測(cè)。二是多數(shù)地方國(guó)庫(kù)建立了內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部與調(diào)查統(tǒng)計(jì)、貨幣信貸等部門(mén)定期交流數(shù)據(jù)，外部與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等建立數(shù)據(jù)信息交流協(xié)作機(jī)制。三是加強(qiáng)了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量日常監(jiān)測(cè)。建立大額財(cái)政收支報(bào)備登記制度，每日逐筆登記大額財(cái)政收支信息。

（二）選用的預(yù)測(cè)對(duì)象的多樣化。隨著預(yù)測(cè)工作深入推進(jìn)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)的對(duì)象選用多樣化，從國(guó)庫(kù)收支分類，多數(shù)國(guó)庫(kù)選用國(guó)庫(kù)收支合計(jì)為預(yù)測(cè)對(duì)象，部分國(guó)庫(kù)選用公共預(yù)算收支小計(jì)、地方財(cái)政收支（即公共預(yù)算收支小計(jì)+基金預(yù)算收支小計(jì)+國(guó)有資本收支小計(jì)）為預(yù)測(cè)對(duì)象，還有的國(guó)庫(kù)對(duì)收支（即分別按照公共預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入、公共預(yù)算支出、省級(jí)補(bǔ)助支出和其他轉(zhuǎn)移性支出等收支類型）進(jìn)行分類預(yù)測(cè)。就庫(kù)存看，大多數(shù)國(guó)庫(kù)采用收支的預(yù)測(cè)值量差來(lái)取得，部分國(guó)庫(kù)選用月末庫(kù)存余額、月均庫(kù)存余額、月度庫(kù)存最低值為預(yù)測(cè)對(duì)象。

（三）預(yù)測(cè)期間選取不斷細(xì)化。開(kāi)展現(xiàn)金流預(yù)測(cè)以來(lái)預(yù)測(cè)期間選取不斷細(xì)化，目前基本實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)期設(shè)定為6個(gè)月或12個(gè)月的常規(guī)預(yù)測(cè)，少數(shù)地方國(guó)庫(kù)為3個(gè)月；預(yù)測(cè)過(guò)程由固定長(zhǎng)周期預(yù)測(cè)，轉(zhuǎn)向常規(guī)滾動(dòng)預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)周期多為1個(gè)月或3個(gè)月。

（四）預(yù)測(cè)方法不斷豐富。近年來(lái)，我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了多種方法進(jìn)行預(yù)測(cè)，逐步實(shí)現(xiàn)由定性預(yù)測(cè)向定量預(yù)測(cè)轉(zhuǎn)變，由單一方法預(yù)測(cè)向多方法比較預(yù)測(cè)轉(zhuǎn)變。ARIMA模型是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)中應(yīng)用最廣泛的方法，該方法適合于對(duì)時(shí)間序列的典型特征難以做出判斷的時(shí)間序列的預(yù)測(cè)。部分地方國(guó)庫(kù)采用Holt-Winters乘法模型與指數(shù)平滑相結(jié)合，分別對(duì)長(zhǎng)期趨勢(shì)、趨勢(shì)的增量和季節(jié)變動(dòng)做出估計(jì)。此外，線性或非線性回歸模型、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、灰色系統(tǒng)模型、TRAMA/SEATS模型逐漸被一些國(guó)庫(kù)采用。

二、地方現(xiàn)金流預(yù)測(cè)存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)測(cè)對(duì)象范圍和口徑仍需完善。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的對(duì)象是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。隨著政府收支活動(dòng)的進(jìn)行，資金不斷進(jìn)入國(guó)庫(kù)形成了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入；資金由國(guó)庫(kù)向外撥付則形成國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流出；因預(yù)算收支自身固有的進(jìn)度不平衡，加上預(yù)算執(zhí)行和計(jì)劃經(jīng)常出現(xiàn)偏差，會(huì)導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入、流出國(guó)庫(kù)在時(shí)間和數(shù)量上不匹配，形成國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額或缺口。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)必須要實(shí)現(xiàn)精確的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入量、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流出量和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的預(yù)測(cè)。但目前不論是收支合計(jì)還是其他種類的預(yù)測(cè)對(duì)象，都不是完全意義上的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，在性質(zhì)和數(shù)量上與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量都有著較大的差別，且為提高預(yù)測(cè)精度，部分地方國(guó)庫(kù)預(yù)測(cè)對(duì)象限于公共預(yù)算收支等部分收支項(xiàng)目，沒(méi)有涵蓋基金類、調(diào)撥類等全口徑現(xiàn)金流量，預(yù)測(cè)結(jié)果沒(méi)有全面反映國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流運(yùn)行的整體情況。

（二）預(yù)測(cè)方法存在局限，模型適用尚待探討。目前地方國(guó)庫(kù)在現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作中模型的選用較為單一，難以全面地揭示研究對(duì)象的發(fā)展變化規(guī)律。部分國(guó)庫(kù)雖采用多種模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，但是未對(duì)模型的假設(shè)前提進(jìn)行充分驗(yàn)證，對(duì)模型的適用條件和變量的篩選取舍缺乏充分比較，而且缺乏誤差修正等步驟，從而造成預(yù)測(cè)誤差較大。且部分預(yù)測(cè)過(guò)于重視預(yù)測(cè)技術(shù)本身運(yùn)用，僅僅依靠模型進(jìn)行定量預(yù)測(cè)，而忽視了調(diào)查研究方法的使用，對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象的了解僅限于表面數(shù)據(jù)，對(duì)其他信息掌握過(guò)少，沒(méi)有將定量分析與定性分析相結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)測(cè)誤差隨著預(yù)測(cè)對(duì)象規(guī)模的擴(kuò)大而被動(dòng)增加。

（三）滾動(dòng)驗(yàn)證和持續(xù)誤差修正不足。目前，盡管地方逐步開(kāi)展了持續(xù)滾動(dòng)預(yù)測(cè)，但由于選用的模型適用性較低，且由于預(yù)測(cè)時(shí)間間隔較長(zhǎng)，缺乏對(duì)前期預(yù)測(cè)誤差進(jìn)行連續(xù)性分析，造成預(yù)測(cè)結(jié)果難以得到有效修正。同時(shí)，缺乏對(duì)前瞻性預(yù)測(cè)的定性分析和持續(xù)誤差修正，當(dāng)實(shí)際數(shù)據(jù)出來(lái)后，沒(méi)有對(duì)前期的預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，而是對(duì)已發(fā)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行重復(fù)預(yù)測(cè)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)測(cè)方法和結(jié)果的持續(xù)修正。

（四）現(xiàn)金流量不穩(wěn)定。近年來(lái)，宏觀調(diào)整政策密集出臺(tái)，財(cái)政部門(mén)臨時(shí)性資金安排、大額土地收支、現(xiàn)金管理類調(diào)撥等項(xiàng)目增加，財(cái)政專戶與國(guó)庫(kù)單一賬戶間的資金往來(lái)、上下級(jí)國(guó)庫(kù)之間的資金往來(lái)金額增大，導(dǎo)致樣本期和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)律性較差，加大了預(yù)測(cè)難度。此外，中央稅收返還比例調(diào)整、稅收分成比例調(diào)整、地方財(cái)源分配體制改革等因素，造成數(shù)據(jù)口徑差異，使國(guó)庫(kù)收支數(shù)據(jù)的可比性大大降低，給預(yù)測(cè)工作帶來(lái)較大影響。

三、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)存在問(wèn)題的主要原因

（一）預(yù)算編制執(zhí)行機(jī)制不完善。部分項(xiàng)目的支出預(yù)算與實(shí)際用款需求沒(méi)有能夠很好的銜接，導(dǎo)致預(yù)算不能很好地執(zhí)行。比如收入預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度快于計(jì)劃，而支出的執(zhí)行進(jìn)度則快于或慢于計(jì)劃，使得收支在時(shí)間上不匹配。同時(shí)，預(yù)算編制的不科學(xué)，導(dǎo)致政府預(yù)算執(zhí)行時(shí)較為隨意，常常不斷調(diào)整年初預(yù)算，使得實(shí)際執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)存在的差異，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)收支數(shù)據(jù)波動(dòng)劇烈，從而影響現(xiàn)金流預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性。

（二）地方財(cái)政專戶設(shè)置不規(guī)范?，F(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)管理制度是各級(jí)政府進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)集中收付制度則是國(guó)庫(kù)管理制度的核心內(nèi)容。從2015年1月1日正式施行的新的預(yù)算法第六十一條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。”但是國(guó)庫(kù)集中收付管理制度受在地方財(cái)政推動(dòng)緩慢，盡管地方財(cái)政部門(mén)也清理了一部分財(cái)政開(kāi)戶，但是地方政府財(cái)政部門(mén)的部分非稅收入和支出并未全部納入納入國(guó)庫(kù)核算，地方財(cái)政專戶仍大量重復(fù)開(kāi)設(shè)，專戶資金沉淀導(dǎo)致預(yù)算外資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)庫(kù)庫(kù)存。如果不將這些預(yù)算外資金全部納入國(guó)庫(kù)集中收付制度內(nèi)進(jìn)行管理，就不可能實(shí)現(xiàn)完全意義上的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

（三）準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)現(xiàn)金流數(shù)據(jù)難獲取。目前地方國(guó)庫(kù)尚未建立完善的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流數(shù)據(jù)庫(kù)，各類現(xiàn)金流量之間的規(guī)律不一樣，多數(shù)地方國(guó)庫(kù)未能用現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)對(duì)模型進(jìn)一步跟蹤修正。雖然目前地方國(guó)庫(kù)建立了內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，但真正聯(lián)合共享預(yù)測(cè)機(jī)制尚未真正建立，人民銀行國(guó)庫(kù)僅從國(guó)庫(kù)單一賬戶角度進(jìn)行單獨(dú)預(yù)測(cè)難以達(dá)到國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的真正要求。同時(shí)，建立的內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享多是局限于事后數(shù)據(jù)的采集，對(duì)用款計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算進(jìn)度、稅收等方面缺乏足夠準(zhǔn)確的信息，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)事前國(guó)庫(kù)收支數(shù)據(jù)變動(dòng)預(yù)報(bào)，加之缺乏實(shí)施有效的信息系統(tǒng)支持，現(xiàn)金預(yù)測(cè)難以準(zhǔn)確把握財(cái)政資金的具體動(dòng)向。

（四）實(shí)踐分析能力和預(yù)測(cè)經(jīng)驗(yàn)不足。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流由于受到多種因素影響其變動(dòng)往往缺乏統(tǒng)一規(guī)律，預(yù)測(cè)工作的開(kāi)展必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，沒(méi)有普遍適用的模式可以照搬，因而對(duì)人員經(jīng)驗(yàn)和計(jì)量分析能力有較高要求。而受個(gè)人自身知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)水平等因素限制，單純依靠個(gè)人或人工進(jìn)行預(yù)測(cè)，容易出現(xiàn)預(yù)測(cè)方法、預(yù)測(cè)模型選用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，從而影響預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。

四 、相關(guān)意見(jiàn)和建議

（一）盡快實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”。一是盡快出臺(tái)預(yù)算法實(shí)施條例，建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”。二是全面清理整頓財(cái)政專戶，優(yōu)化國(guó)庫(kù)資金收繳支撥流程。取消非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的財(cái)政匯繳專戶、財(cái)政專戶等過(guò)渡賬戶，實(shí)現(xiàn)非稅收入的直繳入庫(kù)，最終實(shí)現(xiàn)所有的財(cái)政收支都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶統(tǒng)一辦理，以利于全面掌握財(cái)政性資金的總體變化，不僅提高資金使用效率，也能提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的完整性、準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行管理。一是細(xì)化收入預(yù)算編制。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況，結(jié)合推理統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行合理預(yù)算。合理測(cè)算支出標(biāo)準(zhǔn)與定額，對(duì)于一些沒(méi)有明確政策規(guī)定的，或政策規(guī)定比較粗略的臨時(shí)性支出，進(jìn)行分類分檔，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。二是建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制，加強(qiáng)用款計(jì)劃管理，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性。建立國(guó)庫(kù)集中支付用款計(jì)劃考核機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算單位準(zhǔn)確編制用款計(jì)劃，及時(shí)實(shí)施預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)控制財(cái)政資金現(xiàn)金流量。

（三）建立部門(mén)間的聯(lián)合預(yù)測(cè)機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)、人民銀行等相關(guān)部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，逐步建立大額收支預(yù)告制度及短期收支詳細(xì)計(jì)劃報(bào)告制度，提前告知此類國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量動(dòng)向，為實(shí)現(xiàn)每日準(zhǔn)確預(yù)測(cè)提供條件。鼓勵(lì)各征收機(jī)關(guān)、各支出部門(mén)制定更加詳細(xì)的收支計(jì)劃，建立跨部門(mén)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量數(shù)據(jù)庫(kù)，依托人民銀行國(guó)庫(kù)現(xiàn)有“3T”系統(tǒng)，嘗試建立國(guó)庫(kù)信息預(yù)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)聯(lián)合預(yù)測(cè)。

（四）強(qiáng)化人員培養(yǎng)和激勵(lì)，提升轄區(qū)分析研究能力。加強(qiáng)預(yù)測(cè)人員經(jīng)濟(jì)計(jì)量知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，借鑒總庫(kù)和其他分庫(kù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)預(yù)測(cè)工作的支持和激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)預(yù)測(cè)人員的積極性。完善學(xué)習(xí)機(jī)制，鼓勵(lì)預(yù)測(cè)人員參加各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)與高校研究機(jī)構(gòu)相聯(lián)合，及時(shí)獲取國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的預(yù)測(cè)方法資料，提高團(tuán)隊(duì)專業(yè)化預(yù)測(cè)能力。

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