農(nóng)村環(huán)境保護和農(nóng)民參與的關(guān)聯(lián)度*

曾 睿

農(nóng)村環(huán)境保護和農(nóng)民參與的關(guān)聯(lián)度*

曾 睿

農(nóng)民參與是農(nóng)村環(huán)境保護的重要基礎和前提?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民環(huán)保參與還存在參與意識淡薄、參與范圍狹窄、參與方式簡單、參與程度較低的現(xiàn)實問題。究其制度原因，主要是由于農(nóng)村環(huán)境法制教育缺位，農(nóng)民缺乏有效的環(huán)境信息獲取手段，農(nóng)民環(huán)保參與救濟渠道不暢，農(nóng)民環(huán)保參與組織力量偏弱。為此，應采取措施加大農(nóng)村環(huán)保法制教育力度，完善農(nóng)村環(huán)境信息公開制度，暢通農(nóng)民環(huán)保參與的司法救濟，壯大農(nóng)民環(huán)保參與的組織力量，以引導和支持農(nóng)民積極參與到環(huán)境保護活動中，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村環(huán)境保護 農(nóng)村環(huán)境信息 生態(tài)文明建設

隨著工業(yè)化的不斷深入，工業(yè)文明對資源的渴求使得資源開發(fā)活動對農(nóng)村及偏遠地區(qū)的滲透日益加劇?！拔廴巨D(zhuǎn)移”再加上農(nóng)村原來的工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)業(yè)污染，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的程度和范圍不斷擴大。而在這一環(huán)境惡化過程中，作為生活于農(nóng)村環(huán)境之中的農(nóng)民，本是直接的受害者，卻在農(nóng)村環(huán)境保護中主體缺位，成為環(huán)境污染和生態(tài)破壞的旁觀者。公眾參與是有效實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益的重要保障，也是環(huán)境行政監(jiān)督管理民主化的一項重要內(nèi)容。農(nóng)民無疑是我國環(huán)保公眾參與不可或缺的重要組成部分，沒有廣大農(nóng)民群眾的參與，保護生態(tài)環(huán)境難免淪為鏡花水月。因此，基于農(nóng)民環(huán)保參與的現(xiàn)狀，具體分析環(huán)境保護中的農(nóng)民參與問題的法制滯礙并探尋其消解之道，對于解決當前我國日益凸顯的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護形勢惡化問題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)文獻綜述

近年來，隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化越來越受到關(guān)注，農(nóng)村環(huán)保的重要內(nèi)容——農(nóng)民環(huán)保參與也逐漸進入學界的視野。

一是農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)的研究。在環(huán)境權(quán)理論的日益完善下，陳葉蘭提出農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)是與農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)一樣的程序性權(quán)利，并探討了三者之間的關(guān)系。[1]馮濤認為通過農(nóng)民參與，能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境效益的雙重價值。因此，需要從立法完善、參與權(quán)的確立、信息公開及司法救濟等方面切實完善農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)的制度保護。[2]

二是農(nóng)民環(huán)保參與具體內(nèi)容研究。丁銀河對農(nóng)村面源污染治理中的農(nóng)民參與進行了研究，認為農(nóng)民對面源污染問題的認識程度決定著面源污染的防治效果，因此應該夯實農(nóng)民參與機制，采取有效措施，增強農(nóng)民的參與意愿。[3]崔蜜蜜等通過問卷調(diào)查的實證分析方式，研究了農(nóng)村環(huán)境治理中的農(nóng)民參與，指出受教育程度越高、對環(huán)境重要性認知程度越高，農(nóng)民對作物秸稈的資源化利用的意愿就越強烈。[4]

三是農(nóng)民環(huán)保參與方式研究。任峰探討了農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中的農(nóng)民環(huán)保參與，認為有必要引入行政訴訟禁令判決并進行相應的制度構(gòu)建以保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。[5]張金俊對農(nóng)民環(huán)境信訪的社會文化基礎進行了分析，認為農(nóng)民在環(huán)境信訪中的訴苦是他們尋求現(xiàn)代國家權(quán)力支持的一種重要策略，農(nóng)民行動者在利益表達上具有實用性和兩面性，“訴苦型”環(huán)境信訪是一種農(nóng)民上訪的非抗爭政治類型。[6]

通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，盡管學者們從不同方面對農(nóng)民的環(huán)保參與進行了研究，但與“三農(nóng)”的地位相對應，農(nóng)民環(huán)保參與研究總體上也同樣存在著理論深度不夠、研究內(nèi)容不全、研究層次不高等問題，因此有必要進一步對農(nóng)民環(huán)保參與問題進行深入探討。

二、農(nóng)民環(huán)保參與的現(xiàn)實困境

作為農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，農(nóng)民只有在農(nóng)村環(huán)境保護和治理中充分享有參與的權(quán)利，才能合理地利用農(nóng)村環(huán)境資源，表達環(huán)境利益訴求。盡管近年來我國的環(huán)境公眾參與制度逐步形成，但在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民在長期形成的政府主導型環(huán)境保護局面下，錯誤地認為環(huán)境保護只是政府該做的事，環(huán)保參與的意識淡薄，只是在較為有限的范圍內(nèi)有所行動，且環(huán)保參與的內(nèi)容和方式比較簡單，環(huán)保參與程度較低。

（一）農(nóng)民環(huán)保參與意識淡薄

總體而言，我國公民的環(huán)保參與意識都有待增強，其中，農(nóng)民環(huán)保參與意識尤為薄弱。

一是主體意識淡薄。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的主體，既是部分農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責任者，也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化后果的直接受害者。但無論是對待本來就存在的日常生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染，還是面臨因落后工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村而帶來的工業(yè)污染，農(nóng)民們多表現(xiàn)出淡漠的態(tài)度。

二是法律意識淡薄。盡管我國的普法教育已經(jīng)推進到“七五”普法階段，也取得了不小的成就，但由于農(nóng)村地區(qū)法制教育機會較少，當前農(nóng)民的流動性又比較強，仍有不少農(nóng)民不知法、不懂法、不學法、不用法。而在龐大的法律體系中，環(huán)境法律知識又是其中的一小部分，進一步加劇了農(nóng)民環(huán)境法律意識低下的形勢。

三是環(huán)境意識淡薄。由于環(huán)境科學科目繁多，環(huán)境知識內(nèi)容龐雜，而我國的環(huán)境教育的推進缺乏法制保障，各種環(huán)境保護宣傳活動又大多局限于城市，農(nóng)民對環(huán)境知識知之甚少，直接導致其環(huán)境責任感淡化，參與環(huán)保的動機和手段匱乏。

（二）農(nóng)民環(huán)保參與范圍狹窄

我國的農(nóng)民環(huán)保參與往往具有短視的特點，參與范圍狹窄。在環(huán)保參與的空間范圍上，由于對生態(tài)環(huán)境保護認識水平所限，其所能關(guān)注到的往往局限于自己周邊有限范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，對于其他較遠地區(qū)的環(huán)境問題較少關(guān)注。在環(huán)保參與的時間范圍上，多集中于環(huán)境污染事件的事后損害賠償參與，而對于環(huán)境行政決策的事前評估和過程監(jiān)管關(guān)注較少。在環(huán)保參與的利益范圍上，農(nóng)民在意的往往是與自身利益息息相關(guān)的內(nèi)容，如征地補償、拆遷補償費用的高低，而不太關(guān)心環(huán)境公益事業(yè)，也較少考慮相關(guān)項目的施工和建成給生活帶來多少噪聲和空氣污染。對于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所造成的生態(tài)破壞、資源枯竭和環(huán)境污染，多考慮眼前的利益，而較少考慮到這些后果會給子孫后代帶來的環(huán)境利益損害。在環(huán)保參與的內(nèi)容范圍上，農(nóng)民多注重能從中獲得多少利益和補償，而不采取實際行動，從自身做起，履行自己的環(huán)保義務。

（三）農(nóng)民環(huán)保參與方式簡單

當前我國農(nóng)民參與環(huán)保主要是集中在自身環(huán)境權(quán)益受到嚴重損害之后的維權(quán)上。盡管在2015年環(huán)保部出臺的 《環(huán)境保護公眾參與辦法》中規(guī)定，公民、法人和其他組織可以“通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡等方式向環(huán)境保護主管部門提出意見和建議”，也可以“通過信函、傳真、電子郵件、‘12369’環(huán)保舉報熱線、政府網(wǎng)站等途徑，向環(huán)境保護主管部門舉報”。但我國文化較大程度上就是一種普遍信任缺失的文化，在這樣的文化背景下，人們自然難以建立起對法律制度的信任。[7]且受傳統(tǒng)的長期影響而形成的淡薄法律意識使得農(nóng)民在環(huán)保參與過程中更多地傾向于采用偏離制度軌道的方式來進行。當受害的農(nóng)民對司法途徑參與環(huán)保不再抱有期望的時候，自然就會選擇通過“自力救濟”去尋求解決問題的途徑，這種“自力救濟”是在得不到公力救濟或者對公力救濟不滿的情況下，不得已而采取的環(huán)境抗爭活動。[8]一方面出于對政府的不信任和節(jié)約訴訟成本的考慮，常常通過“私了”、“托關(guān)系”、“和稀泥”等方式來解決問題；另一方面由于農(nóng)民的集體行動在組織形式上具有一定程度的松散性，沒有將每個參加者真正納入一定的組織體系中，這種缺乏約束的集體行動容易出現(xiàn)局面失控的情況，農(nóng)民往往通過“下跪”、“散步”、“群體上訪”等形式來表達自己的利益訴求。[9]

（四）農(nóng)民環(huán)保參與程度較低

近些年來，我國環(huán)境公眾參與制度逐步完善，公眾參與的熱情也日益高漲，但在農(nóng)村是另一番景象，農(nóng)民的環(huán)保參與程度呈現(xiàn)出低層次的表象化特征。這是因為，無論什么樣的環(huán)境決策和行動，都需要能夠判定相關(guān)因果關(guān)系的環(huán)境科學知識，而這些恰恰又是農(nóng)民所欠缺的。同時，基層政府有關(guān)單位和部門并未為農(nóng)民提供足夠的環(huán)保參與機會，農(nóng)村干部自身環(huán)保法律意識淡薄，對環(huán)保議題缺乏興趣。正是因為農(nóng)民自身專業(yè)知識、環(huán)保意識、參與機會的缺失而被排斥在外，他們關(guān)心的眾多環(huán)境問題未能納入到政府議程，環(huán)保意愿和環(huán)境利益訴求均得不到必要的回應，也就無法參與到環(huán)境治理的各項活動之中。[10]其結(jié)果是，在環(huán)保參與的主要場合，如專家咨詢會、環(huán)評座談會、論證會及聽證會中少見農(nóng)民的身影；在環(huán)境立法、環(huán)境決策乃至具體項目的環(huán)境影響評估、環(huán)境許可中，難有農(nóng)民發(fā)聲；更不用說在環(huán)境執(zhí)法中，農(nóng)民能夠參與到對農(nóng)村環(huán)境污染問題的檢舉和控告中了。當受到環(huán)境侵權(quán)時，大多數(shù)農(nóng)民一般會采取忍讓的態(tài)度，依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部傳統(tǒng)的習俗規(guī)則來解決，應對措施較為消極、被動。[11]

三、農(nóng)民環(huán)保參與的法制滯礙

我國農(nóng)民環(huán)保參與之所以會出現(xiàn)如前所述的種種問題，部分原因固然是農(nóng)民群體和農(nóng)村條件的局限性使然，但歸根結(jié)底還得從制度特別是法律制度層面來深究其原因。

（一）農(nóng)村環(huán)境法制教育缺位

盡管我國現(xiàn)階段已經(jīng)進入法治宣傳教育的第七個“五年規(guī)劃”，但由于長期受制于觀念、制度、人力、資金等條件，環(huán)境法制教育在農(nóng)村地區(qū)缺位，距離農(nóng)村環(huán)境法治化的要求仍有較大差距。

在觀念層面上，基層政府普遍不重視農(nóng)村環(huán)境法制教育。農(nóng)村基層干部本身對環(huán)境問題認識不夠，工作的絕對重心依然是抓經(jīng)濟，認為生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境法制教育是可有可無的“分外之事”。另外，由于環(huán)境法制教育工作內(nèi)容多、任務重、范圍廣、難度大、見效慢，也使得基層干部往往“知難而退”。

在制度層面上，缺乏專門的環(huán)境法制教育設計。我國的環(huán)境立法中雖然大多有環(huán)境宣傳教育和培訓有關(guān)規(guī)定，但一般只是原則性地要求“政府加強宣傳教育”，至于如何教育，教育什么內(nèi)容則付諸闕如，因而也就更談不上形成成熟的農(nóng)村環(huán)境法制教育制度體系。

在人力層面上，農(nóng)村環(huán)境法制教育隊伍薄弱。目前，我國農(nóng)村專門從事環(huán)境法制宣傳教育工作的人員較少，難以滿足廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境法治需要。[12]在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，連環(huán)保機構(gòu)或?qū)Ｂ毜沫h(huán)保工作人員都未配備，就更無法抽調(diào)人手去進行環(huán)境法制教育了。即使有部分地區(qū)能夠在上級要求下偶爾采取運動式的環(huán)境普法教育，但也多流于“走過場”，整個農(nóng)村環(huán)境法制教育處于一種被虛化和弱化的狀態(tài)。

在資金層面上，由于農(nóng)村環(huán)境法制教育具有很強的公益性，難以獲得投資回報，因此對社會資金缺乏吸引力，而農(nóng)村地區(qū)的基層政府，地方財政收入有限，而且多用于加強經(jīng)濟建設，無心也無力撥付資金給環(huán)境法制教育這類 “軟任務”。

（二）農(nóng)民環(huán)境信息獲取手段匱乏

農(nóng)民環(huán)保參與是農(nóng)民表達環(huán)境利益訴求的重要方式，而要想有效的參與就必須掌握相應的環(huán)境信息。因為“信息公開”與“公眾參與”二者本身具有緊密的聯(lián)系，而信息公開又是公眾參與的基礎和前提。[13]我國關(guān)于環(huán)境信息公開的專門法律文件主要有《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》。在這些文件中大多規(guī)定，信息公開主要由掌握主導權(quán)的縣級以上政府環(huán)保部門或企業(yè)事業(yè)單位采用主動公開形式，往往會有選擇性地公開對自己有利的信息，瞞報或虛報對自己不利的信息，或在信息公開中過多使用專業(yè)性極強的術(shù)語。由于農(nóng)村環(huán)境污染具有隱藏性，農(nóng)民又缺乏相關(guān)環(huán)境科學知識，在環(huán)境信息獲取上缺乏必要手段，只能被動接受自己不關(guān)心或不理解的環(huán)境信息。而與農(nóng)民聯(lián)系最密切的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會等基層組織機構(gòu)，因相關(guān)法律缺乏明文規(guī)定，游離于農(nóng)村環(huán)境信息公開義務主體之外，這也進一步造成了農(nóng)民環(huán)境信息獲取手段的匱乏。且新《環(huán)保法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中規(guī)定的企業(yè)不履行環(huán)境信息公開義務的法律責任強度不夠，違法成本低，因此難以起到督促企業(yè)認真公開環(huán)境信息的作用。[14]同時，農(nóng)民對環(huán)境信息公開法律知識掌握嚴重不足，無論是對相關(guān)法律內(nèi)容還是相應程序規(guī)定的了解都較為欠缺，其結(jié)果就造成了農(nóng)民獲取農(nóng)村環(huán)境信息與了解農(nóng)村環(huán)境狀況的主要手段依然停留在“自我體驗”上，而環(huán)境損害到了能被農(nóng)民體驗感知到的程度，說明已經(jīng)是后果嚴重且難以逆轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)民環(huán)保參與救濟渠道不暢

農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境建設中的一項基本權(quán)利，理應得到應有的救濟。由于環(huán)保參與救濟渠道缺乏，農(nóng)民群體往往既無法參與到具體的環(huán)境決策、環(huán)境影響評價、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動中來，也無法參與到環(huán)境立法、環(huán)境標準制定過程中去。

第一，農(nóng)民環(huán)保參與缺乏行政救濟。一些基層地方政府及環(huán)保部門對環(huán)境保護中的農(nóng)民參與缺乏足夠的重視，對于環(huán)境保護和治理的進程總是希望以自己的方式來主導運行，以使其本職工作的完成始終處于自己的掌控范圍之內(nèi)，有意無意地漠視甚至輕視農(nóng)民參與環(huán)境保護的作用，而將農(nóng)民的環(huán)境訴求棄置不顧，更不用說去發(fā)動群眾參與環(huán)境治理工作了。

第二，農(nóng)民環(huán)保參與缺乏司法救濟。在一般環(huán)境民事訴訟中，盡管相關(guān)法律也考慮到環(huán)境侵害的特殊性，采取了舉證責任倒置、無過錯證明原則等特殊規(guī)定，但在高昂的訴訟費用和繁瑣的訴訟程序面前，經(jīng)濟實力不強的農(nóng)民往往不愿參與；而在環(huán)境公益訴訟中，根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第五十八條和《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，只有符合法定條件的社會組織才能提起環(huán)境公益訴訟，農(nóng)民不具備公益訴訟主體資格，因而無權(quán)參與。

第三，農(nóng)民環(huán)保參與缺乏法律援助。農(nóng)民參與環(huán)境保護所具有的經(jīng)濟實力和認知能力處于劣勢，而在廣大農(nóng)村法律援助人員總體缺乏，具有環(huán)境法專門知識的就更少，難以組建起專業(yè)的環(huán)境法律援助隊伍，或者即使有法律援助中心也難以有效發(fā)揮作用。大多數(shù)農(nóng)民也并不了解法律援助制度，在維護自己的環(huán)境權(quán)益的時候難以得到法律專業(yè)人士和專業(yè)機構(gòu)的支持和幫助。

（四）農(nóng)民環(huán)保參與組織力量偏弱

農(nóng)民環(huán)境權(quán)益受損，固然有來自外部的制度安排和強勢主體有意或無意侵害的原因；但深入分析可知，更有來源于農(nóng)民群體自身散漫、軟弱、無力維護與抗爭的內(nèi)部原因。[15]盡管農(nóng)民人數(shù)眾多，但組織化程度較低、力量分散，導致他們在環(huán)境議題中與政府、企業(yè)博弈時往往處于劣勢地位。組織力量偏弱導致農(nóng)民難以真正參與到環(huán)境保護中，并發(fā)揮有效作用，具體表現(xiàn)在：

一是村民自治組織環(huán)保參與組織能力不足。村委會作為村莊集體資源的掌管者，承擔著管理村莊環(huán)保公共事務的責任，是國家治理體制的末端，也是國家環(huán)保政策的最終執(zhí)行者，本應引導和組織農(nóng)民積極參與到生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)中來。然而，在扁平化治理體制下，村級組織的凝聚力下降，村干部的權(quán)威性被削弱，環(huán)保政策的實施效果堪憂。[16]農(nóng)民環(huán)境參與是農(nóng)村民主制度的內(nèi)在要求。農(nóng)民缺乏參與的主動性和自覺性，再加上農(nóng)民自身民主素質(zhì)的低下，阻礙了農(nóng)民對包括農(nóng)村環(huán)境保護問題在內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)的參與。

二是民間環(huán)保組織在農(nóng)村地區(qū)長期缺位。在農(nóng)村土生土長的農(nóng)民環(huán)保組織相對稀缺。我國現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》對民間組織的成立設置了較高的政策門檻和繁瑣的注冊登記手續(xù)，致使農(nóng)民注冊民間環(huán)保組織的積極性受挫。農(nóng)村環(huán)保組織的缺位，在一定程度上影響了農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的開展，也給整個環(huán)保大局帶來影響。

三是其他農(nóng)村社會組織較少組織農(nóng)民參與環(huán)保。農(nóng)村社會組織是村莊治理的重要內(nèi)源性組織資源。改革開放以來，大量的生產(chǎn)協(xié)會、行業(yè)組織、合作社等經(jīng)濟組織、監(jiān)督組織、文化組織不斷涌現(xiàn)并迅速發(fā)展壯大，已成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一種重要的、不可替代的資源。[17]但由于這些農(nóng)村社會組織較少關(guān)注環(huán)境問題，且大多游離于體制之外，并不能成為農(nóng)民進行環(huán)境參與、表達環(huán)境訴求、維護環(huán)境權(quán)益的合法渠道。

四、農(nóng)民環(huán)保參與困境的法制消解路徑

農(nóng)民環(huán)保參與既是農(nóng)村政治民主化和農(nóng)村發(fā)展綠色化的必然要求，也是應對農(nóng)村環(huán)境惡化和實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的必經(jīng)途徑。農(nóng)民參與環(huán)保行為從微觀方面看，是由農(nóng)村社會背景和農(nóng)民環(huán)境意識決定的，而從宏觀方面看更有賴于社會系統(tǒng)中利益集團的博弈，其行為選擇過程實質(zhì)就是利益集團的博弈均衡過程。[18]消除農(nóng)民環(huán)保參與的制度障礙就要借助制度的激勵與約束功能調(diào)節(jié)矛盾，并使博弈結(jié)果走向社會環(huán)境利益最大化。為此，需要消解農(nóng)民環(huán)保參與的制度性滯礙因素，教育農(nóng)民提高環(huán)保意識和法制意識，暢通農(nóng)民的環(huán)境信息獲取和司法救濟渠道，并采取措施調(diào)動各方面的力量，為農(nóng)民環(huán)保參與掃清障礙。

（一）加大農(nóng)村環(huán)保法制教育力度

做好廣大農(nóng)民群眾的環(huán)境法制教育是農(nóng)民有效參與環(huán)境保護的關(guān)鍵。加大農(nóng)村環(huán)保法制教育力度，應從如下方面著手：

第一，在立法保障上，應制定專門的《環(huán)境教育法》或者《環(huán)境教育條例》。環(huán)境教育立法是促進環(huán)保法制教育的基礎。我國目前只有天津市和寧夏回族自治區(qū)制定了地方性環(huán)境教育法規(guī)，顯然遠遠不能滿足當前農(nóng)村環(huán)境法制教育的需求，只有制定全國性的法律法規(guī)，并在其中規(guī)定專門針對農(nóng)村農(nóng)民的條款，才能從法律上保障農(nóng)村環(huán)保法制教育的有效實施。

第二，在運行機制的設計上，所有環(huán)境資源法律法規(guī)要建立和完善環(huán)境法制教育說服機制、信息保障機制和尋求農(nóng)民理解、配合和參與的機制，并在環(huán)境教育方面設計一些強制性和自愿性教育相結(jié)合的措施。因為環(huán)境教育法律法規(guī)如果不設計一些符合實際需要的制度和機制，就有可能被虛化，淪為形式，浪費立法資源，降低立法信用。

第三，在組織實施上，針對當前農(nóng)民環(huán)保意識淡薄的現(xiàn)狀，由縣級政府牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，村民委員會具體配合，協(xié)調(diào)宣傳、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、廣電新聞等部門相互合作相互支持，并重視借助民間環(huán)境教育團體的力量，以各種形式開展農(nóng)村環(huán)境法制教育和環(huán)境警示教育，讓廣大農(nóng)民全方位了解環(huán)境污染的現(xiàn)狀及其危害的嚴重性，引導農(nóng)民樹立較強的環(huán)保意識，推進農(nóng)民依法參與環(huán)境監(jiān)督治理公共事務，自覺利用法律武器維護農(nóng)村環(huán)境公益和自身環(huán)境私益，從而積極參與到農(nóng)村環(huán)保事業(yè)中來。

第四，在人員配備上，一方面補充有法學和環(huán)境學科知識背景的人專任或兼任農(nóng)村法制宣傳教育工作；另一方面在人員不足的情況下，盡量爭取組織法律專家、法律專業(yè)大學生、環(huán)保非政府組織、環(huán)保志愿者到農(nóng)村進行環(huán)保宣傳教育，并為農(nóng)民提供環(huán)境法律咨詢服務。

第五，在資金支持上，建立農(nóng)村環(huán)境法制教育專項資金，并制定專項資金投入、使用、項目管理和績效考核辦法，加大財政資金對環(huán)境法制教育的支持力度。

（二）完善農(nóng)村環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息不對稱是農(nóng)民參與環(huán)境保護的最大障礙，也是農(nóng)民環(huán)保參與意識淡薄的重要原因之一。知情才能知道怎么參與、參與什么及如何實現(xiàn)有效參與，因此，必須通過完善的環(huán)境信息公開制度保障農(nóng)民的環(huán)境信息知情權(quán)。當然，這并不是說一定要制定出臺專門的 《農(nóng)村環(huán)境信息公開條例》，而是應在尊重我國實際法律狀況的基礎上，慎談“立法”和“改革”，重在對現(xiàn)有法律法規(guī)的“理解”和“闡釋”[19]，然后結(jié)合農(nóng)村的特殊情況，在環(huán)境信息公開相關(guān)法律實施過程中，進行具體細化和能動運用，擴大環(huán)境信息公開義務主體的范圍，將環(huán)保部門之外的其他掌握環(huán)境信息的政府部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利、漁業(yè)等也納入其中，且將政府信息公開級別從縣級進一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，甚至于強化村民委員會的環(huán)境信息收集和提供義務。同時也要注意整合分散在各相關(guān)部門手中的環(huán)境信息，克服環(huán)境信息本身的不完整性及不對稱性，促進彼此在環(huán)境信息公開上的相互協(xié)調(diào)與配合，真實、全面地將環(huán)境信息呈現(xiàn)給農(nóng)民，為其參與環(huán)保行動提供基本的判斷依據(jù)。

此外，還應建立合理的獎懲機制。通過認可與鼓勵真實、規(guī)范的環(huán)境信息公開，并采取“按日計罰”、“信用降級”等嚴厲方式來懲罰虛假、違法的環(huán)境信息公開，來約束負有環(huán)境信息公開義務的企業(yè)。

（三）暢通農(nóng)民環(huán)保參與的救濟渠道

環(huán)保參與是農(nóng)民的一項重要權(quán)利，保護農(nóng)民的環(huán)保參與權(quán)離不開行之有效的救濟手段。因此，需要多方面完善農(nóng)民環(huán)保參與的救濟機制。

第一，完善農(nóng)民環(huán)保參與的行政救濟制度。對于因地方政府和環(huán)保部門輕視、壓制甚至阻撓農(nóng)民參與環(huán)境保護，損害農(nóng)民環(huán)保參與權(quán)的行為，一方面應簡化程序以利于農(nóng)民向上級行政機關(guān)提起行政復議；另一方面，如果農(nóng)民對復議結(jié)果不滿，可以向人民法院提出行政訴訟。

第二，打通農(nóng)民參與環(huán)境公益訴訟的渠道?，F(xiàn)行法律規(guī)定下農(nóng)民個人不具有環(huán)境公益訴訟主體資格，而且在可預見的時期內(nèi)，法律的穩(wěn)定性要求不可能再次啟動修改程序。因此比較現(xiàn)實的做法是，另辟蹊徑密切農(nóng)民與符合條件的社會組織之間的聯(lián)系，使農(nóng)民能夠間接參與到環(huán)境公益中去。同時，針對農(nóng)村地域廣闊且基層司法力量較弱的現(xiàn)狀，可以考慮設立環(huán)境派出法庭，便于及時、高效地解決農(nóng)村環(huán)境糾紛。

第三，完善農(nóng)村環(huán)境糾紛的法律援助制度。充實農(nóng)村基層環(huán)境法律援助隊伍，并及時修訂《法律援助條例》，明確將環(huán)境利益受損的農(nóng)民列為援助對象，援助內(nèi)容擴大到農(nóng)民環(huán)境權(quán)利保護，簡化農(nóng)民環(huán)境法律援助程序，以介入調(diào)查取證及辯護代理等形式幫助農(nóng)民及時運用法律手段進行環(huán)保參與，確定農(nóng)村環(huán)境法律援助制度。

第四，在農(nóng)民環(huán)境自力救濟的司法認定上，應引入環(huán)境自衛(wèi)權(quán)概念，區(qū)別對待因公力救濟不力的環(huán)境受害農(nóng)民在忍無可忍時作出的行為，將其視為“傳統(tǒng)刑法和民法的正當防衛(wèi)理論在環(huán)境法領域的適用和衍化”[20]。在進行責任追究時，應秉持謙抑性原則，只對特別嚴重的“過激行為”才適用防衛(wèi)過當?shù)脑磉M行追究，從輕或者減輕甚至免除他們的責任，從而使事態(tài)朝著有利于農(nóng)民環(huán)保參與的方向前行。

（四）壯大農(nóng)民環(huán)保參與的組織力量

環(huán)境利益的多元化和差異化，致使單純依靠行政機關(guān)難以實現(xiàn)環(huán)境利益相互協(xié)調(diào)，而必須發(fā)揮多種社會力量對分化的環(huán)境利益進行有效整合的作用，才能實現(xiàn)農(nóng)村社會的綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展。面對農(nóng)民環(huán)境利益需求，農(nóng)村社會組織能夠把分散的農(nóng)民組織起來，有組織地參與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的項目決策、過程監(jiān)督、生態(tài)修復和損害賠償。在參與過程中，農(nóng)民的環(huán)境訴求聲音得到壯大、環(huán)境民主參與行動能力得到提升，同時也豐富了農(nóng)民環(huán)境利益表達的渠道，疏解了農(nóng)民參與環(huán)境公共事務的障礙，從而克服了農(nóng)民環(huán)境參與需求不斷增長與參與機制不暢的矛盾。實現(xiàn)農(nóng)民的組織化環(huán)境參與，改變農(nóng)民在環(huán)境議題中的弱勢地位，就必須重視各類農(nóng)村基層組織的作用。

第一，擴展村委會職能，推進農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自治。村民自治委員會對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境事務進行自我管理、自我決策，是農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)環(huán)境自治最現(xiàn)實的有效途徑，在解決農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境事務中起著非常重要的作用，是其他農(nóng)村社會組織無法替代和比擬的。賦予村委會更多環(huán)境事務的參與權(quán)和管理權(quán)是落實農(nóng)民環(huán)保參與的關(guān)鍵，它可以幫忙維護農(nóng)民環(huán)境權(quán)益、調(diào)節(jié)農(nóng)村環(huán)境糾紛、實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境治理。

第二，培育農(nóng)村環(huán)保組織，代表農(nóng)民參與環(huán)境保護議題。通過立法明確農(nóng)民有權(quán)自愿成立農(nóng)村環(huán)保組織，參與環(huán)境決策、管理，開展各類環(huán)境保護活動，并有機會依法就生態(tài)環(huán)境資源問題進行合法的救濟行動，進而借助該組織實現(xiàn)自身環(huán)境權(quán)益。

第三，發(fā)揮農(nóng)村社會組織的優(yōu)勢，調(diào)動其組織農(nóng)民環(huán)境參加的積極性。農(nóng)村社會組織有著天然的優(yōu)勢，能夠?qū)⑥r(nóng)民的利益緊緊地聚合在一起，通過整合社會力量和吸納社會資源，增強農(nóng)民在環(huán)境議題中的對話能力和博弈能力，打破農(nóng)村環(huán)境決策中政府的行政壓力和村干部的話語壟斷，有效地改變農(nóng)民在環(huán)境決策中的弱勢地位，有力地推進農(nóng)村環(huán)境決策的民主化，從而實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)保參與從個人化的被動抗爭維權(quán)向組織化的依法主動監(jiān)督轉(zhuǎn)化。

（五）強化農(nóng)民環(huán)保參與的利益驅(qū)動

隨著社會轉(zhuǎn)型與制度變遷，農(nóng)民成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下現(xiàn)代小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中自主經(jīng)營、自負盈虧的“經(jīng)濟人”，使農(nóng)民狹隘的利益意識明顯增強[21]，其行為多以個人利益為起點與歸宿。環(huán)境具有公共屬性，而環(huán)境維權(quán)則需花費高成本，環(huán)境保護帶來的好處卻由一定區(qū)域的居民以“搭便車”的方式直接免費享有，顯然難以讓農(nóng)民產(chǎn)生環(huán)保參與的積極意愿。因此，必須通過合理的利益驅(qū)動措施來調(diào)動農(nóng)民環(huán)保參與的積極性。

第一，對于農(nóng)民的環(huán)保參與行為給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。對于農(nóng)民在環(huán)保參與過程中所產(chǎn)生的一些相關(guān)費用予以減免，甚至可以從政府財政、環(huán)境違法罰款中抽出部分資金設置環(huán)保參與獎勵，從而形成農(nóng)民環(huán)保參與的利益驅(qū)動機制。

第二，對在環(huán)境污染中受損的農(nóng)民，應加大環(huán)境損害賠償力度。精于計算的理性經(jīng)濟活動，難免會優(yōu)先考慮個人私利的實現(xiàn)而造成其行為的負外部性，給農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益造成損害。而環(huán)境損害賠償?shù)牧Χ葔虼螅艜屴r(nóng)民基于自身的利益考量，積極參與到環(huán)境維權(quán)中來。

第三，在干部任期考核中植入環(huán)保目標，并將農(nóng)民環(huán)保參與程度作為一項重要考核指標，直接與干部的獎懲、升遷相掛鉤，從而杜絕干部為片面追求政績而漠視、壓制和阻礙農(nóng)民環(huán)保參與的行為，轉(zhuǎn)而鼓勵、支持和引導農(nóng)民環(huán)保參與。

第四，可以不同利益關(guān)注點為切入點引導農(nóng)民參與環(huán)保。例如有學者研究發(fā)現(xiàn)，女性對環(huán)境知識的掌握雖然比男性差，但由于女性有較強的“生存動機”和撫養(yǎng)孩子的使命感，使得她們往往在環(huán)境態(tài)度的積極性以及環(huán)境行為的自覺性上比男性要高。[22]因此，可以利用女性對孩子健康的特別關(guān)注來組織發(fā)動她們更多地參與到環(huán)境保護活動中來。

公眾參與是環(huán)境保護的重要前提和必要程序。面對嚴峻的農(nóng)村環(huán)境惡化形勢，顯然不能再坐視農(nóng)民以繼續(xù)保持范圍狹隘、方式簡單的低水平環(huán)保參與來應對，而應調(diào)用各方力量和各種手段，消除阻礙農(nóng)民環(huán)保參與的法制障礙，提高農(nóng)民參與環(huán)保事業(yè)的積極性，增強農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利意識，不斷充實民間環(huán)保組織建設，促進形成農(nóng)村自治組織和民間環(huán)保組織的環(huán)境共建機制，壯大農(nóng)民環(huán)保參與的組織力量，將農(nóng)民個人參與環(huán)保行為轉(zhuǎn)化為群體參與行為，從而落實農(nóng)民的環(huán)境參與權(quán)，增強農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保力量，讓生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為在廣大農(nóng)民群眾的強力監(jiān)督下無處藏身，最終建成美麗宜居鄉(xiāng)村，改善農(nóng)村整體環(huán)境福利水平，實現(xiàn)新農(nóng)村的綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

[1]陳葉蘭：《農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2008年第6期，第18～22頁

[2]馮濤：《農(nóng)村環(huán)境保護與農(nóng)民參與權(quán)的制度保護》，《理論與改革》2007年第4期，第21～23頁

[3]丁銀河：《丹江口庫區(qū)農(nóng)村面源污染農(nóng)戶參與治理探析》，《湖北社會科學》2013年第5期，第70～74頁

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[5]任峰：《農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件引入行政訴訟禁令判決的分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2016年第6期，第106～112頁

[6]張金?。骸丁霸V苦型上訪”：農(nóng)民環(huán)境信訪的一種分析框架》，《南京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第1期，第78～85頁

[7]黃金蘭：《我國法律信任缺失的原因——歷史、文化視角的解釋》，《法律科學》2016年第2期，第13～21頁

[8]鄧可祝：《農(nóng)村環(huán)境自力救濟及其出路》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版）2014年第3期，第16～23頁

[9]張婧飛：《農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機理及防治路徑研究》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2015年第2期，第35～40頁

[10]張保偉：《公眾環(huán)境參與的結(jié)構(gòu)性困境及化解路徑——基于協(xié)商民主理論的視角》《中國特色社會主義研究》2016年第4期，第69～75頁

[11]劉尊梅 韓學平：《論我國農(nóng)民環(huán)境權(quán)利保護的法律援助》，《學術(shù)交流》2011年第 8期，第66～68頁

[12]國家統(tǒng)計局 環(huán)境保護部：《2014年中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2014年

[13]李修棋：《論環(huán)境法中的信息規(guī)制》，《中國政法大學學報》2015年第1期，第47～61頁

[14]王彬輝：《我國企業(yè)環(huán)境信息強制公開制度的發(fā)展與實踐路徑》，《法學雜志》2015年第8期，第101～111頁

[15]李凱中：《新時期“三農(nóng)”事業(yè)與農(nóng)民組織化問題研究》，黑龍江人民出版社，2007年，第53頁

[16]何可 張俊飚 張露等：《人際信任、制度信任與農(nóng)民環(huán)境治理參與意愿——以農(nóng)業(yè)廢棄物資源化為例》，《管理世界》2015年第5期，第75～88頁

[17]黃輝祥 劉寧：《農(nóng)村社會組織：生長邏輯、治理功能和發(fā)展路徑》，《江漢論壇》2016年第11期，第61～66頁

[18]王鳳：《公眾參與環(huán)保行為機理研究》，中國環(huán)境科學出版社,2008年，第161頁

[19]張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視：以環(huán)境審判機構(gòu)和環(huán)境審判機制為中心》，《中國法學》2016年第6期，第177～196頁

[20]錢水苗：《論環(huán)境自衛(wèi)權(quán)》，《中國法學》2001年第3期，第71～76頁

[21]包先康：《社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)民意識的變化》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第2期，第126～132頁

[22]宋言奇：《發(fā)達地區(qū)農(nóng)民環(huán)境意識調(diào)查分析——以蘇州市714個樣本為例》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第1期，第53～62頁

Relationship between Rural Environmental Protection and Farmers’Participation

Zeng Rui

Farmers’ participation is an important basis and prerequisite of the rural environment protection.At present,there are many realistic problems in China,weak consciousness simple way,narrow range,low level,etc.Investigating the system reason,it is mainly dues to the serious lack of the legal education of the rural environment,the absence of access to environment information,the blocks in relief channel of participation in environmental protection,and the weakness of the rural environmental protection organization strength.Therefore,it is necessary to increase the intensity of the rural legal education on environmental protection,improve the system of rural environmental information disclosure,expand the judicial remedy channels of participation in environmental protection,and strengthen organization strength of farmers participation in environmental protection,which could guide and support the farmers to actively participate in environmental protection and eventually realize green,coordinated and sustainable development in rural areas.

rural environmental protection,rural environmental information,construction of ecological civilization

福建農(nóng)林大學文法學院 福建福州 350002

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《農(nóng)民環(huán)保參與：困境、滯礙與消解路徑》?；痦椖浚焊＝ㄊ∩鐣茖W規(guī)劃一般項目“福建農(nóng)村生態(tài)風險防范法律機制研究”（批準號：FJ2016B072）。福建省科技計劃軟科學項目“福建省生態(tài)補償和資源有償使用制度完善研究 ”（批準號：2017R0020）。