綠色發(fā)展理念下創(chuàng)建環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的探索與實踐
——以成都市成華區(qū)為案例研究

●彭 浩

綠色發(fā)展理念下創(chuàng)建環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的探索與實踐
——以成都市成華區(qū)為案例研究

●彭 浩

當(dāng)前，我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境形勢日趨嚴(yán)峻，給環(huán)境監(jiān)管工作帶來了極大的壓力與挑戰(zhàn)。文章立足成都市成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管工作的實踐探索，對新形勢下環(huán)境監(jiān)管面臨的問題進(jìn)行了剖析，并就成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的優(yōu)化與完善提出了建議。

環(huán)保；網(wǎng)格化；監(jiān)管模式

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)獲得了高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，但與此相對應(yīng)的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，這就給環(huán)境監(jiān)管工作帶來了極大的壓力與挑戰(zhàn)。

十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。必須堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)?！吨泄渤啥际形P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步指出要建設(shè)美麗中國典范城市，初步構(gòu)建生態(tài)制度體系、生態(tài)發(fā)展體系和綠色經(jīng)濟(jì)體系，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，美麗成都建設(shè)取得明顯成效。

要實現(xiàn)綠色發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管是關(guān)鍵。筆者立足建設(shè)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的探索經(jīng)驗，以基層社區(qū)網(wǎng)格為調(diào)研重點，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，全面分析當(dāng)前成華區(qū)環(huán)境監(jiān)管精細(xì)化治理中的問題現(xiàn)狀，提出破解成都市成華區(qū)環(huán)境監(jiān)管治理問題的對策與建議。

一、問題的提出

隨著成華區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的問題日趨備受矚目，噪音污染、河流污染、空氣污染等問題較為突出。

（一）空氣污染困擾民生

空氣質(zhì)量狀況依然堪憂，霧霾問題影響著大眾的生活。以2016年6月份成都市各區(qū)（市）縣環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)統(tǒng)計為例，成華區(qū)為5.12（環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)是描述城市環(huán)境空氣質(zhì)量綜合狀況的無量綱指數(shù)，綜合考慮了各項污染物的污染程度。環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)越大，表明綜合污染程度越重），在22個區(qū)市縣中排名靠后，排名第一的簡陽市為2.86。

（二）水環(huán)境治理壓力較大

沙河（成華段）及其支流污染狀況多年來未得到有效改善，“黑、臭”現(xiàn)象仍然突出，水環(huán)境容量消耗殆盡。水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，管網(wǎng)、路網(wǎng)等配套建設(shè)欠賬較多，污水排放規(guī)劃布局不合理，管網(wǎng)長效管理機(jī)制尚未形成，城郊結(jié)合部污水下河現(xiàn)象時有發(fā)生。

(三)噪音污染依然突出

噪聲污染主要來自于建筑工地、交通及部分娛樂場所，較為嚴(yán)重地影響了污染源附近居民群眾的正常生活。以建筑工地為例，成華區(qū)作為成都市土地存量巨大的中心城區(qū)，商品房建筑工地較多，工地周圍有大量的住宅區(qū)，施工擾民成為群眾投訴的重要問題。再以交通為例，成華區(qū)內(nèi)有多條出入城交通干道，如府青路二段，作為城北出入城干道，車流量巨大，道路兩邊是密集的居民住宅，夜間的車輛行駛噪音嚴(yán)重影響路邊住宅區(qū)群眾的休息。

由此可見，環(huán)境污染已經(jīng)成為影響區(qū)域群眾生活的民生問題，要極力改善當(dāng)前環(huán)境困境，需要建立一套科學(xué)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，多元參與，多方聯(lián)動，加強(qiáng)污染源頭治理，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

二、成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式創(chuàng)新的探索與實踐

（一）環(huán)保監(jiān)管的概念

監(jiān)管，是指對運行中的事物進(jìn)行監(jiān)督和控制，使其不致脫離既定的軌道或偏離期望的走向。所謂環(huán)保監(jiān)管，是指政府采取措施對社會主體潛在地和現(xiàn)實地造成環(huán)境污染的行為加以規(guī)范和限制。環(huán)保監(jiān)管模式就是指對環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行監(jiān)管的方式。從靜態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體的設(shè)置及各自權(quán)限;從動態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體依照自身權(quán)限開展活動的運行機(jī)制。環(huán)保監(jiān)管屬于政府社會性監(jiān)管職能的一部分。它不僅指普通的環(huán)境行政管理行為，還包括對影響和破壞環(huán)境的微觀市場主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管制，將人類的經(jīng)濟(jì)活動限定于環(huán)境的承受范圍之內(nèi)[1]。

（二）成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式創(chuàng)新的探索與實踐

從2015年開始，成華區(qū)以 “大聯(lián)動”信息平臺為依托，探索創(chuàng)新環(huán)保監(jiān)管新模式，率先在全市試點建設(shè)環(huán)保網(wǎng)格化管理平臺，建立“信息支撐、網(wǎng)格覆蓋、五級聯(lián)動、分級管理”的環(huán)保網(wǎng)格化管理模式。

1.依托現(xiàn)有網(wǎng)格摸清污染底數(shù)。以全區(qū)社會綜合治理網(wǎng)格為單元，實施污染源調(diào)查，摸清污染底數(shù)。對全區(qū)855個網(wǎng)格中包含的有污染排放的企事業(yè)單位、商家店鋪、建設(shè)項目、在建、待建工地等進(jìn)行信息采集和登記錄入，確定經(jīng)緯度、污染物類型及排放量等，建立污染源數(shù)據(jù)庫。

2.構(gòu)建環(huán)保管理工作平臺。以信息化為支撐，健全部門、街道、社區(qū)三級管理體系，對環(huán)保信息進(jìn)行分級管理、梯次互動。在環(huán)保局設(shè)立污染源網(wǎng)格化管理指揮中心，對污染源信息進(jìn)行匯總，更新維護(hù)全區(qū)污染源數(shù)據(jù)庫，對街道上報的環(huán)保事項進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、分類處理、跟蹤督辦。各街道環(huán)保科對轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)格中的污染源進(jìn)行管理，并按街道環(huán)保職責(zé)處理本轄區(qū)環(huán)保事務(wù)。社區(qū)網(wǎng)格化管理站負(fù)責(zé)對網(wǎng)格員上報的環(huán)保信息進(jìn)行甄別、篩選、處理、上報，處理職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)保事務(wù)。

3.建立五級聯(lián)動運行機(jī)制。搭建“區(qū)監(jiān)管中心—環(huán)保指揮中心—街道網(wǎng)格化管理分中心—社區(qū)管理站—網(wǎng)格員手機(jī)終端”的五級網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動運行機(jī)制，建立健全發(fā)現(xiàn)、處置、上報、交辦、辦結(jié)、回訪相關(guān)制度，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管重心下移。

通過環(huán)保監(jiān)管的五級網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動運行，成華區(qū)全面提升了基層環(huán)保精細(xì)化管理水平，維護(hù)了公眾環(huán)境權(quán)益。

三、成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管面臨的問題與困境

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管運行過程中，依然存在亟需解決的問題。歸納起來，這些問題集中體現(xiàn)在網(wǎng)格員的專業(yè)化、機(jī)制的運行、網(wǎng)絡(luò)信息平臺的完善、職責(zé)的明確等方面。

(一)網(wǎng)格員的專業(yè)化水平較低

環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管體系的關(guān)鍵是位于五級聯(lián)動運行體系的最末端，即網(wǎng)格員。網(wǎng)格員需要對環(huán)境污染源、污染事件等信息進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、收集，并及時上報，處在環(huán)保監(jiān)管的第一線。但是，由于環(huán)境保護(hù)監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性，要求從事環(huán)保事業(yè)的人員具備一定的環(huán)保專業(yè)基礎(chǔ)，而成華區(qū)的環(huán)保專業(yè)人員主要集中在環(huán)保機(jī)構(gòu)，在眾多網(wǎng)格員中，具備一定環(huán)保專業(yè)基礎(chǔ)的人員很少，勢必影響其對污染源、污染事件的甄別與收集。

（二）管理協(xié)調(diào)機(jī)制仍需完善

成華區(qū)雖然已經(jīng)初步構(gòu)建起部門、街道、社區(qū)三級環(huán)保管理工作平臺，但在管理運行實際過程中，仍然存在新科室職能發(fā)揮不夠、各層級職責(zé)不清、配合不暢等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成華區(qū)已經(jīng)完成14個街道和龍?zhí)犊偛砍枪芪瘯h(huán)境保護(hù)科的建設(shè)工作，但是新科室在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)作用發(fā)揮不理想，需要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工作。部門、街道、社區(qū)在處理環(huán)境污染問題中，依然存在各層級職責(zé)不清的問題，管理職責(zé)需要進(jìn)一步明確。

（三）網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺仍需優(yōu)化

“大聯(lián)動”信息平臺，是指由基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、“96966”民生服務(wù)熱線、地理信息平臺等10大板塊構(gòu)成，集市民訴求調(diào)處、公共服務(wù)、城市綜合管理等功能于一體的綜合信息平臺。大聯(lián)動平臺整合了公安、城管、環(huán)保等25個部門和14個街道的公共管理服務(wù)職能和資源，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建起訴求方便暢通、辦事快捷高效、信息公開透明的平臺?！按舐?lián)動”信息平臺是成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的基礎(chǔ)。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在信息平臺運行過程中，對污染問題的信息收集、環(huán)保信訪的上報主要還是通過“96966”民生服務(wù)熱線進(jìn)行的，真正通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺收集的信息有限，作用發(fā)揮不明顯，主要原因是網(wǎng)絡(luò)信息平臺的運行還不夠順暢，導(dǎo)致五級網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動運行受到影響。

四、完善成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式的思考與建議

成華區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管，需要盡快解決在網(wǎng)格員的專業(yè)化、機(jī)制的運行、網(wǎng)絡(luò)信息平臺的完善、職責(zé)的明確等方面的問題，繼續(xù)完善與優(yōu)化現(xiàn)行的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，確保區(qū)域環(huán)境安全，促進(jìn)全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

（一）在人員素質(zhì)上，提升網(wǎng)格員環(huán)保專業(yè)化水平

雖然社區(qū)網(wǎng)格員很少有環(huán)保專業(yè)出身，但是，通過教育培訓(xùn)，可以使其具備一定的環(huán)?；A(chǔ)知識，提升專業(yè)化素質(zhì)，有助于基層環(huán)保監(jiān)管工作的開展。區(qū)環(huán)保局要針對社區(qū)網(wǎng)格員實際情況，建立起科學(xué)的教育培訓(xùn)體制，聯(lián)合相關(guān)部門、街道辦事處、社區(qū)居委會，定期組織對網(wǎng)格員開展環(huán)保知識培訓(xùn)。同時，街道辦事處、社區(qū)居委會要結(jié)合自身轄區(qū)實際，開展多種形式的網(wǎng)格員環(huán)保知識培訓(xùn)。除了針對網(wǎng)格員的培訓(xùn)外，還要建立環(huán)保宣傳長效機(jī)制，提升全民環(huán)保意識，提高公眾參與率，營造“環(huán)境監(jiān)管、人人有責(zé)”的良好氛圍。

（二）在技術(shù)操作上，優(yōu)化大聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺

“大聯(lián)動”網(wǎng)絡(luò)信息平臺是成華區(qū)環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式良好運行的基礎(chǔ)，該平臺運行不暢，必將制約其中的單項工作信息平臺，包括環(huán)保網(wǎng)絡(luò)信息。要完善“大聯(lián)動”網(wǎng)絡(luò)信息平臺，必須借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、移動應(yīng)用等信息化技術(shù)，整合區(qū)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、區(qū)域服務(wù)治理大數(shù)據(jù)中心、電子政務(wù)云計算平臺等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，打造網(wǎng)上政府大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享，全力推進(jìn)“網(wǎng)上政府”建設(shè)。進(jìn)一步對現(xiàn)有信息平臺進(jìn)行升級優(yōu)化，打通“區(qū)監(jiān)管中心—環(huán)保指揮中心—街道網(wǎng)格化管理分中心—社區(qū)管理站—網(wǎng)格員手機(jī)終端”的五級網(wǎng)絡(luò)之間的堵點，使網(wǎng)格員能夠第一時間將環(huán)保信息通過手機(jī)網(wǎng)絡(luò)終端傳遞到上級各網(wǎng)絡(luò)平臺。

（三）在職責(zé)分工上，明確環(huán)保監(jiān)管各級主體責(zé)任

明確政府部門、街道、社區(qū)、網(wǎng)格員的四級環(huán)境監(jiān)管主體的責(zé)任。第一，環(huán)保局及區(qū)級相關(guān)職能部門根據(jù)各街道行政區(qū)劃、重點片區(qū)（工業(yè)園區(qū)）及上報的重點監(jiān)管企業(yè)為依據(jù)，按照工作職能履行行業(yè)職責(zé)。第二，各街道辦事處負(fù)責(zé)建立污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，及時更新信息。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實際情況，與相關(guān)部門協(xié)調(diào)開展各項環(huán)境污染專項整治行動，消除環(huán)境污染隱患，大力宣傳環(huán)保法律法規(guī)，著力提高轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、群眾的環(huán)境保護(hù)意識。配合相關(guān)職能部門做好對環(huán)境污染事故的應(yīng)急處理。第三，社區(qū)居委會根據(jù)負(fù)責(zé)全面收集匯總、更新維護(hù)污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做好日常排查、巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報處理。第四，社區(qū)網(wǎng)格員負(fù)責(zé)對網(wǎng)格內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、飲用水水源地等開展巡查和環(huán)境安全隱患排查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和上報環(huán)境問題和環(huán)境違法行為，并協(xié)助上級監(jiān)管主體處理日常舉報投訴。

（四）在聯(lián)動協(xié)調(diào)上，完善多部門配合協(xié)調(diào)機(jī)制

完善環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管模式需要相關(guān)監(jiān)管主體各司其職、密切配合，形成合力，形成更加完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，四個監(jiān)管主體之間，加強(qiáng)上下協(xié)調(diào)聯(lián)動。上級監(jiān)管主體要科學(xué)指導(dǎo)與監(jiān)督下級監(jiān)管主體的工作，下級主體要堅決執(zhí)行上級主體的工作要求，并及時向上級主體反饋監(jiān)管工作情況，確保上下級監(jiān)管責(zé)任主體間的信息暢通。其次，完善政府部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。一級監(jiān)管主體涉及的部門眾多，包括區(qū)環(huán)保局、區(qū)委區(qū)政府目督辦、區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)辦、區(qū)發(fā)改局、區(qū)教育局、區(qū)經(jīng)科局、區(qū)財政局、區(qū)建設(shè)局、區(qū)房管局、區(qū)城管局等二十多個單位。要建立聯(lián)席會議和聯(lián)合執(zhí)法制度，通過集中辦公和召開專題會、不定期會等方式,共同協(xié)商研究環(huán)境監(jiān)管事項,通報環(huán)境監(jiān)管進(jìn)展情況,分析存在的突出問題,提出解決問題的對策,督促相關(guān)部門工作落實。

（五）在組織運行上，建立完備監(jiān)管運行機(jī)制

做好巡查、查處、反饋、評價四個方面，形成持續(xù)性監(jiān)管運行閉環(huán)。一是巡查。上級監(jiān)管主體要對下級主體進(jìn)行督查，對責(zé)任人的履職情況進(jìn)行監(jiān)督管理；各級監(jiān)管主體對本級所監(jiān)管的對象按規(guī)定進(jìn)行巡查，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法和犯罪行為，并向上級主體報告。二是查處。監(jiān)管責(zé)任主體接到環(huán)境違法行為的報告后，要及時進(jìn)行調(diào)查處理。對不屬于本級管轄的，要及時移交移送，并配合相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)查。受理單位要在規(guī)定時間內(nèi)完成查處工作，并將查處結(jié)果反饋移交移送單位。對需要多個部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查的，由同級責(zé)任主體負(fù)責(zé)組織實施聯(lián)合執(zhí)法。三是反饋。做好上下級監(jiān)管責(zé)任主體間的信息溝通，對環(huán)境違法問題的查處結(jié)果，要及時反饋回復(fù)，并按要求公開。四是評價。各級監(jiān)管主體每年對本級監(jiān)管運行情況進(jìn)行自評，研究改進(jìn)措施，自評結(jié)果逐級上報；最終的考核評價將納入政府年度目標(biāo)考核。

（六）在監(jiān)督督促上，構(gòu)建全方位監(jiān)督管理機(jī)制

充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體的作用，督促環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管規(guī)范健康高效運行。一是加強(qiáng)上級監(jiān)督。上級主體要督查下級主體的日常運行情況，督促下級不斷完善和優(yōu)化網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。二是加強(qiáng)公眾監(jiān)督。鼓勵廣大人民群眾積極參與環(huán)保監(jiān)督，增強(qiáng)公眾環(huán)境意識，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。發(fā)揮環(huán)境義務(wù)監(jiān)督員的作用，對網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管責(zé)任主體工作開展情況、實施效果予以監(jiān)督。三是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，曝光環(huán)境違法行為，追蹤查處結(jié)果，參與環(huán)境監(jiān)管工作。四是嚴(yán)格責(zé)任追究。按照權(quán)責(zé)一致、能力與責(zé)任相匹配等原則，健全環(huán)保監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制，調(diào)動環(huán)保監(jiān)管主體積極性，確保環(huán)保監(jiān)管持續(xù)規(guī)范、有效、到位。

[1]王江.我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新[J].中州學(xué)刊，2013（05）.

彭浩，中共成都市成華區(qū)委黨校講師，研究方向：社會治理與黨史黨建。（四川 成都 610051）

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1008-5947（2017）01-0093-04

2016-12-02

責(zé)任編輯 馮凌宇