論村民自治體系中鄉(xiāng)規(guī)民約對依法治村的平衡作用

●江祖松

論村民自治體系中鄉(xiāng)規(guī)民約對依法治村的平衡作用

●江祖松

每一個村莊特定的諸如人文歷史、風俗習慣、道德認同、宗族鄉(xiāng)土等無形的文化因素，都會影響到村民自治體系的日常運作，更對村民自治體系的日常運作產(chǎn)生深遠持久的影響，有些時候甚至會成為某種指導思想和行為準則。然而，傳統(tǒng)觀念和約定俗成是成為村民自治現(xiàn)代化體系的組成部分，還是會成為推進村民自治現(xiàn)代化體系的阻力？這既需要從基層公共事務管理的行政理論上尋找著力點，同時也需要從村民自治體系的具體實務中尋找樣本和答案。

村民自治；鄉(xiāng)規(guī)民約；依法治村；平衡；沖突

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會的存在樣態(tài)和法制基礎(chǔ)

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的基本特征

鄉(xiāng)規(guī)民約（鄉(xiāng)約）是我國基層社會中在某一特定地域、特定人群、特定時間內(nèi)社會成員共同制訂、共同遵守的自治性行為規(guī)范、制度的總稱?！掇o海》將“鄉(xiāng)約”解釋為“同鄉(xiāng)人共同遵守的規(guī)約”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民俗發(fā)源于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，并以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系作為維系鄉(xiāng)俗的紐帶，用以協(xié)調(diào)家與家、族與族乃至村與村之間的關(guān)系——分配利益或者化解矛盾。顯然，鄉(xiāng)規(guī)民約屬于習慣法的范疇。將不同地區(qū)村落約定俗成的規(guī)章制度拿來比較，不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約具有一些共同的特征。首先，相關(guān)文件中會出現(xiàn)類似于“本章程經(jīng)投票表決后制訂”，這表明了鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)了一個村落全體人民的意志，如若不然，也至少是大多數(shù)人的意志。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力來自于實質(zhì)性的譴責例如罰款，或者是道德譴責。尤其鄉(xiāng)村尚還屬于熟人社會，輿論的壓力往往更能“吃人”。最后，鄉(xiāng)規(guī)民約在適用范圍上具有一定的局限性。它不像我國的憲法，在全國范圍內(nèi)皆適用。在某種程度上，它更像是美國州憲法，管理著一方的事務。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展歷史

王銘銘認為歷史上最早的鄉(xiāng)規(guī)民約大概是由范仲淹制定的?！端问贰し吨傺蛡鳌份d，北宋仁宗天圣八年（公元1030年），范仲淹“為環(huán)慶路經(jīng)略安撫、緣邊招討使”，為當?shù)厍既肆l約：“若仇己和斷，輒私報之及傷人者，罰羊百、馬二，已殺者斬。負債爭訟，聽告官為理，輒質(zhì)縛平人者，罰羊五十、馬一。賊馬入界，追集不赴隨本族，每戶罰羊二，質(zhì)其首領(lǐng)?！?/p>

安廣祿先生則認為，北宋中期嘉佑進士、著名學者呂大鈞（字和叔）為了教化鄉(xiāng)民，于公元11世紀中葉在其家鄉(xiāng)陜西藍田制定的《鄉(xiāng)約》、《鄉(xiāng)儀》，史稱《呂氏鄉(xiāng)約》（亦稱《藍田鄉(xiāng)約》）。這是我國歷史上第一個成文的鄉(xiāng)規(guī)民約。

明代學者王守仁在南昌為官時，曾仿《呂氏鄉(xiāng)約》頒布《南贛鄉(xiāng)約》，以教化鄉(xiāng)民。而后，隨著當時朝廷的重視，鄉(xiāng)規(guī)民約在明清時期有了進一步的深入發(fā)展。

解放以后，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約被社會主義道德和共產(chǎn)主義思想所代替，產(chǎn)生出巨大的生命力。1998年修訂生效的《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、內(nèi)容等做了明確的規(guī)定。例如“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！弊源?，制定村規(guī)民約和村民自治開始進入制度化和法治化的軌道。

（三）鄉(xiāng)土社會是鄉(xiāng)規(guī)民約的社會基礎(chǔ)

鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村居民在生產(chǎn)、生活中自發(fā)產(chǎn)生、形成和發(fā)展起來的，鄉(xiāng)土社會是鄉(xiāng)規(guī)民約存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。費孝通先生說，鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、長于斯的社會，接近于社會學中的 Gemein?schaft（有機的團結(jié)），即“一種并沒有具體任務而結(jié)合禮俗社會”。

（四）共同協(xié)商是鄉(xiāng)規(guī)民約的政治基礎(chǔ)

鄉(xiāng)規(guī)民約的政治基礎(chǔ)是建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的一種村民自治制度。村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法自己辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度。由于村民自治制度的存在，也就使得鄉(xiāng)規(guī)民約有了延續(xù)的載體。同時，也是因為鄉(xiāng)規(guī)民約的存在，使得村民自治的制度和形式呈現(xiàn)出不同的地方特征和民族特色。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約對依法治村的延伸和補充

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的自治功能

鄉(xiāng)規(guī)民約的自治功能指的是鄉(xiāng)規(guī)民約可以推動和促進村民自治。由村民自己制定出來的規(guī)章制度更容易被村民所理解，為村民所接受，同時也能更好的反映村民的意愿，體現(xiàn)全村的最大公約數(shù)。正因為是這樣，因此鄉(xiāng)規(guī)民約一旦被制定出來，就會受到村民集體的擁護，能夠得到順利的推行。但凡不接受鄉(xiāng)規(guī)民約所約束的村民，都會受到來自輿論的譴責。

鄉(xiāng)規(guī)民約的自治功能還體現(xiàn)在它的親民性和可操作性，這點是與法律相比較而言。鄉(xiāng)規(guī)民約具有親民性。鄉(xiāng)規(guī)民約貼近村民的生活，規(guī)定的是與村民日常生活息息相關(guān)的內(nèi)容。而法律則不同，對于一個村的人，尤其是那些文化水平并不太高的村民而言，法律似空中樓閣，與他們相隔太遠。當一個村民覺得他的權(quán)益受到了侵害，他一定會以村里的規(guī)定作為其維權(quán)的依據(jù)，而不會訴諸于法律。鄉(xiāng)規(guī)民約具有可操作性。因為鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定的是與村民日常生活息息相關(guān)的事務，因此它甚至可能具體到劃分田地等等?？墒欠刹粫苓@些，它只會告訴你田產(chǎn)該怎么分，并不會直接告訴你歸誰，所以在這種情況下，鄉(xiāng)規(guī)民約的可操作性使得村民更愿意去依賴它。

（二）對制度規(guī)范的補充

鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律之間存在密切的聯(lián)系，鄉(xiāng)規(guī)民約對國家法律發(fā)揮著有效的補充作用。蘇力認為:“由于種種因素，中國農(nóng)村社會在一定程度上，在一定領(lǐng)域內(nèi)是超越正式法律控制的，因為政府還不能提供足夠的或?qū)β返摹伞諄肀３诌@些社區(qū)的秩序”。首先，鄉(xiāng)土社會的法律資源并不十分完善，正如前述，法律只規(guī)定了抽象性結(jié)構(gòu)性的問題，而并未落實到具體的村民事務。加之，鄉(xiāng)村的司法服務有待完善，因此缺乏專業(yè)的人員按照法律條款對涉及村民利益的問題進行有效調(diào)節(jié)，因此，在村民的日常糾紛當中，法律似乎顯得無能為力。其次，由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差異，導致鄉(xiāng)村教育稍稍滯后，這就使得鄉(xiāng)土社會的法律意識較為淡薄。村民會很自然地認為，法律只跟文化人有關(guān)，和自己并沒有關(guān)系。要是哪個人總是給村民們講述些法律知識，人們或者覺得他特有文化，不然就是在背后笑他“海馬屁打十仗”。最后，不同的鄉(xiāng)村有不同的鄉(xiāng)風，法律不可能照顧到各個鄉(xiāng)村的特殊性，鄉(xiāng)規(guī)民約就起到了補充法律的作用。在這三個因素的驅(qū)動下，制定鄉(xiāng)規(guī)民約就顯得尤其重要。

（三）法律規(guī)范的民間注解

目前國家針對鄉(xiāng)村基層而制定的部分法律并不能很好地達到預期的效果，主要有兩個原因。一是國家法律屬于綱領(lǐng)性文件，由于全國各個鄉(xiāng)村實際情況不同，因此法律不可能也做不到規(guī)定鄉(xiāng)村事務的細枝末節(jié)，只能停留在管理性規(guī)定。二是由于文化水平的限制，村民對于部分法律條文不能完全理解，因此，要讓他們完全遵守顯然存在一定的難度。而鄉(xiāng)規(guī)民約正好成為了村民與法律之間的橋梁，成為了具有鄉(xiāng)村特色的法律。

（四）培育現(xiàn)代法律文化

弗里德曼曾指出，“從文化上講，違反大家感情和道德愿望的法律很難執(zhí)行”，而“利用文化，汲取其力量的法律則可以極為有效”。鄉(xiāng)規(guī)民約是先于國家法律法規(guī)而存在于某一特定領(lǐng)域的。相較于國家法律法規(guī)而言，鄉(xiāng)規(guī)民約具有更強的歷史繼承性，也就是說在某一特定領(lǐng)域，鄉(xiāng)規(guī)民約實際上構(gòu)成了國家法律法規(guī)進入該特定領(lǐng)域并在此領(lǐng)域產(chǎn)生實效的社會文化環(huán)境。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約對依法治村的沖突和制約

（一）國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的沖突表現(xiàn)

鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律是兩個完全不同的規(guī)范體系，這就決定了二者之間矛盾的不可避免性。這些矛盾主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.自我利益壓倒法律制度

當鄉(xiāng)村的局部利益和國家的整體利益發(fā)生沖突時，作為鄉(xiāng)村的當事人和鄉(xiāng)村社會的主體，自然而然就會產(chǎn)生鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)避國家法律的現(xiàn)象。尤其是在當今社會遇到土地征用、房屋拆遷等與個人利益切身相關(guān)的事情，常常受制于村民的群體阻止，而致使一些公共設施的征遷例如學校、醫(yī)院、垃圾處理場和調(diào)整公路項目無法得到落實和推進。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約違背國家法律

在需要維護鄉(xiāng)村現(xiàn)有人口利益的時候，鄉(xiāng)規(guī)民約常常公然違背國家的法律制度。對于已出嫁的女子，現(xiàn)行法律已經(jīng)明確規(guī)定可以回娘家繼承其父母的遺產(chǎn)。但在許多農(nóng)村地區(qū)，“嫁出去的女兒潑出去的水”，已出嫁女子基本上是不回娘家繼承遺產(chǎn)的，尤其是宅基地和村委會的集體分紅。另外，對于新居住在村里的外來者，過于強調(diào)保護本村集體及村民的利益，對外來者往往設定不同于村民集體內(nèi)部成員的權(quán)利和義務，采取不同的標準，處理糾紛時也往往采用不同的原則。這一點上明顯有違于法律的公平原則。

3.鄉(xiāng)規(guī)民約曲解國家法律

鄉(xiāng)規(guī)民約一旦被心術(shù)不正的人利用，常常成為村莊治理和村莊管理功能異化的工具。當村民個人和集體之間的利益產(chǎn)生不一致的時候，常常出現(xiàn)過于強調(diào)保護集體財產(chǎn)和維護集體利益，而不重視保護村民個人的財產(chǎn)權(quán)利。在土地調(diào)整、交易、承包中，交易的決定和定價通常由基層組織決定。因此在土地實際管理權(quán)利的問題上常常出現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的不對等。理論上由全體村民集體占有土地、但實際上由一個組織代理管理，并負責進行分配，在許多村級財政不透明的基層，土地的流轉(zhuǎn)成為權(quán)力尋租和滋生腐敗的溫床。

（二）國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的沖突原因

由于鄉(xiāng)規(guī)民約是一種由鄉(xiāng)風民俗衍生而來的，因此它不可避免地存在一些弊端，而正是這些弊端的存在，才導致鄉(xiāng)規(guī)民約與依法治村產(chǎn)生了沖突。其弊端主要有以下五點：

1.能人治村模式存在弊端

在目前的鄉(xiāng)村治理當中，很大程度上是由能人操縱的。一位在道德修養(yǎng)上成為全村人的楷模、具有公認信服力的能人足以帶給全村人更多的發(fā)展紅利。然而由于人性本身的貪婪，能人治理容易演變成為“少數(shù)人的獨裁”和“暗箱操作”，從而導致村民對村干部的不信任，最終村民自治也就只能成為一種形式主義。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏執(zhí)行強制性

鄉(xiāng)規(guī)民約與法律條文不同。法律由國家強制力保障實施，而鄉(xiāng)規(guī)民約的推行全靠道德的約束。目前人口流動性強，鄉(xiāng)村漸漸由原來的熟人社會向生人社會轉(zhuǎn)型，因此道德的約束力漸漸式微，這使得鄉(xiāng)規(guī)民約的制度設計進入了一個困境：它對遵紀守法或是道德榮辱觀特別強的村民起作用，而對“無賴”卻無能為力。再加上“破窗效應”的影響，使得鄉(xiāng)規(guī)民約的作用日漸衰微。

3.注重集體主義忽略個人權(quán)利

鄉(xiāng)規(guī)民約強調(diào)對集體利益和公共財產(chǎn)的保護，對村民個人的利益很少提及。鄉(xiāng)規(guī)民約偏重對村落既存結(jié)構(gòu)、控制模式的維持，要求村民以公共利益為重并適當抑制個體需要，在某些時候甚至要求犧牲個體利益的理念，其與現(xiàn)代法治中強調(diào)“權(quán)利本位”的精神是對立的。

4.強調(diào)內(nèi)外有別的偏面導向

在人情社會里，一說起是“自己人”總會有種不能言說的親切。尤其在鄉(xiāng)村社會里，這種“人情因素”的影響更為深遠。由于當前人口流動頻繁，鄉(xiāng)村也漸漸流入了非本村人口，但同時，那種“自己人”的優(yōu)先權(quán)并未漸漸消失，因而，本村的人往往在利益分配上占據(jù)了較大的優(yōu)勢，這顯然有悖于“平等公正”的社會主義核心價值觀。

5.國家立法的精確性無法兼容鄉(xiāng)規(guī)民約的模糊性

國家治理的普適性與民間自治的特殊性是造成其對抗的深層根源之一。現(xiàn)代國家治理體系是以獲得和維持有利國家現(xiàn)代化的社會秩序和資源汲取能力為指向，以保證多數(shù)人的利益一致性為基準的。現(xiàn)代國家治理代表著一整套理性的制度，如現(xiàn)代民主、法律規(guī)則、科層制管理模式，而鄉(xiāng)規(guī)民約恰恰具有傳統(tǒng)性、模糊性及其與生俱來的等級制度上的封建性。從法理的角度上看，依法治村歸屬于現(xiàn)代國家治理體系，是“以科學、理性和實證精神為其特征而存在的。”而鄉(xiāng)規(guī)民約則是“中國傳統(tǒng)的倫理道德、經(jīng)驗直覺為特征而長期形成的”。面對兩種不同理念的制度體系。一種制度要能夠正常發(fā)揮功效，就必須有一套與之相適應的文化觀念。否則，正如英格斯所言：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則本身只是一些空的軀殼，如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著現(xiàn)代制度的人自身還沒有從心理思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的?！?/p>

四、鄉(xiāng)規(guī)民約和依法治村的互相平衡

（一）傳承鄉(xiāng)規(guī)民約中具有樸素的法治元素

正如薩維尼所言“法律以及語言，存在于民族意識之中。”如果說國家法律是通過立法程序給予制定的規(guī)范，村規(guī)民約更是一種存在于人們觀念中的一種規(guī)范。村規(guī)民約的一系列制定過程則是直接來自某一村落的村民共同親歷親為而產(chǎn)生的。在鄉(xiāng)土社會，村民們的正義觀念是一種“人情倫理上的正義”，矛盾的處理結(jié)果必須符合他們在日常生活中所認定的某種人情正義觀念。在終極意義上講，都是對公平、正義的追求。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約與依法治村的良性互動

1.發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的合理合規(guī)作用

國家在制定相應法律條文時，尤其是目前要推行地方立法權(quán)試點的工作進程中，應充分考慮農(nóng)村的風俗人情和地域文化因素。另外，應充分利用鄉(xiāng)土社會固有的法律資源，將農(nóng)村現(xiàn)有的、符合現(xiàn)代法律精神的制度規(guī)范納入到法律體制中。

2.過濾和剔除鄉(xiāng)規(guī)民約中不合法治的內(nèi)容

在鄉(xiāng)規(guī)民約的制訂過程中，當?shù)卣畱斀o予指導和監(jiān)督，把不合法的村規(guī)民約條款消滅在萌芽狀態(tài)當中，充分體現(xiàn)法律制度對于鄉(xiāng)規(guī)民約的糾錯功能。《中華人民共和國村民委員會自治法》第二十七條：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！薄按迕褡灾握鲁?、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。”

3.注重鄉(xiāng)規(guī)民約的柔性協(xié)商功能，避免依法治村的剛性裁決

從具體的實施層面考慮，人民調(diào)解方式是在廣大鄉(xiāng)村一種適用最為廣泛的糾紛處理方式。通過村民委員會下設的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，以民間通行的各種社會規(guī)范為依據(jù)，利用族長、威望長者、老娘舅作為調(diào)解中間人，充分發(fā)揮其親情關(guān)系深，達到不傷和氣的調(diào)解效果。有效地規(guī)避法律導致的“人情冰冷”現(xiàn)象。能夠避免法律與社會規(guī)范的正面沖突和地方民眾對法律的否定和抵觸。

（三）傳承鄉(xiāng)規(guī)民約中禮法精神的文化精華

鄉(xiāng)規(guī)民約的實質(zhì)就是鄉(xiāng)村基層社會“禮法”觀念的體現(xiàn)?！抖Y記》中說：“夫禮者，所以定親疏，決嫌疑，別同異，明是非也?！薄暗赖氯柿x，非禮不成；教訓正俗，非禮不備；分爭辯訟，非禮不決；君臣上下，父子兄弟，非禮不定；班朝、治軍，蒞官、行法，非禮威嚴不行；禱祠、祭祀，供給鬼神，非禮不誠不莊。是以君子恭敬撙節(jié)退讓以明禮?！痹谶@樣一種觀念中，融道德、規(guī)章、法律于一體，形成一種中國特有的文化制度現(xiàn)象。

現(xiàn)代國家治理具有一整套理性的制度，如現(xiàn)代民主、法律規(guī)則、科層制管理模式，而鄉(xiāng)規(guī)民約恰恰具有傳統(tǒng)性、模糊性及其與生俱來的等級制度上的封建性。法治體系的核心思想“契約規(guī)則”。鄉(xiāng)規(guī)民約的核心思想是“和同精神”，法治體系講究利益上的規(guī)范細分，鄉(xiāng)規(guī)民約講究感情上的認同。雖然“途徑有別”、最終卻是“萬法歸宗”，都是為了促進社會的穩(wěn)定和人們關(guān)系的平衡。由此看來，一方面?zhèn)鞒兄袊鴤鹘y(tǒng)道德文化中的“禮法思想”，做到“古為今用”，另一方面吸收西方國家法治文化中的“民主思想”，做到“洋為中用”。這對于實現(xiàn)村民自治體系中鄉(xiāng)規(guī)民約對依法治村的平衡，有著十分重大的現(xiàn)實意義！

[1]吳冬梅.鄉(xiāng)規(guī)民約的合理性及其與國家法律的協(xié)調(diào)[J].湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012，13（2）

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江祖松，上海師范大學法政學院碩士研究生，研究方向：中外政治制度。（上海 徐匯 200234）

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1008-5947（2017）01-0082-04

2016-12-02

責任編輯 劉 琳