對行政事業(yè)單位“小金庫”的幾點認識

■//胡文政

對行政事業(yè)單位“小金庫”的幾點認識

■//胡文政

本文從實際出發(fā)，對“小金庫”的概念、產生原因及表現形式進行了闡述，深入剖析治理“小金庫”的有效措施，并提出了一些檢查的辦法和途徑。

小金庫 行政事業(yè)單位 治理措施

“小金庫”俗稱私房錢，是指違反有關國家財經法規(guī)和其他規(guī)定，侵占、截留國家和單位資金，未列入單位財務賬內或者未納入預算管理，私存私放的各項資金。其表現形式多樣、隱蔽性較強、不易被發(fā)現、聚之簡單、用之方便、公款私存、收支無賬、是滋生腐敗的溫床，不僅削弱了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨的形象，敗壞了社會風氣，也是誘發(fā)經濟犯罪的源頭。經過近幾年對行政事業(yè)單位“小金庫”的治理，取得了很好的成效，但要從根本上清除“小金庫”這個毒瘤，必須堅持標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理的方針。

一、“小金庫”產生的主要原因

（一）法紀意識淡薄，認識缺位

部分機關事業(yè)單位的負責人，習慣于按個人的喜好處理財務問題，對“小金庫”是違法違紀的行為認識淡薄、認識缺位，錯誤地認為只要“小金庫”的錢不是落入個人腰包，大家一塊花就不算違法；部分干部職工沒有樹立正確的價值取向，對社會負面現象缺乏正確的認識，禁不住誘惑，為了滿足一己需求，利用掌控的“小金庫”資金打點個人前途；更有甚者將“小金庫”化公為私、侵占私分，中飽私囊，這些問題的存在都與當事人法治觀念不強，無視財經法紀有關，這也成了“小金庫”屢查不糾、屢禁不止的主要原因。

（二）單位資金緊張，利益驅動

行政事業(yè)單位設置“小金庫”不是因為資金多了，恰恰是因為資金缺口太大，單位正常經費收入難以維持正常工作運轉，導致亂收費、亂集資、亂攤派、謀取贊助等現象，這些不合法收入自然就不敢入賬，即便收入合法，因擔心被收，也不敢入賬，從而形成了“小金庫”。有些單位的領導，為了自身工作有成績，需要一些不合理支出以爭取上級支持，這些支出不便于入賬，便想方設法設置“小金庫”，在“小金庫”中開支；有些單位領導，為了迎合群眾，需要開支一些不合規(guī)的福利、獎勵、補貼等，也通過設置“小金庫”的途徑解決。

（三）監(jiān)控機制不夠健全，處罰不力

一是部分行政事業(yè)單位內部對于財務收支缺乏監(jiān)督制約機制，沒有全面推行內部財務公開，監(jiān)督檢查流于形式，使某些別有用心者輕而易舉地截留上繳款、收錢不入賬和虛報開支，為設立“小金庫”提供了條件，財務一支筆控制的監(jiān)督方式，過分強調領導的權威，勢必會造成財務人員頂得住的站不住、站得住的頂不住的現象發(fā)生，權力的過分集中，弱化了財務人員職業(yè)判斷和責任心，使得會計內部監(jiān)督有名無實；二是對于“小金庫”的治理沒有形成長效機制，往往實行運動式治理；三是“小金庫”大多打著為職工謀利、給單位辦事的旗號存在,即使發(fā)現了也只是以罰代刑，只側重處罰單位，不側重責任追究，如此避重就輕的處理方式，在一定程度上助長了一些部門和單位頂風違紀的不良風氣，也使得“小金庫”現象難以得到有效遏制，客觀上助長了“小金庫”現象的蔓延。

二、“小金庫”的表現形式

有效遏制行政事業(yè)單位“小金庫”問題的前提條件就是要摸清“小金庫”的各種表現形式，根據本人參與“小金庫”專項治理監(jiān)督檢查發(fā)現，其形式主要有以下幾種：

（一）隱瞞、截留收入形成“小金庫”

一是將收取的房屋租賃、處理報廢固定資產、銷售賬外財產、行政事業(yè)性收費收入、服務、咨詢、培訓收入等不入賬；二是將違規(guī)集資、收費、贊助、回扣等收入不入賬；三是雖然將收入放在財務賬內管理，但卻掛在“暫存款”賬戶，一些不合理、不合規(guī)支出也從該賬戶列支，通過收入掛“暫存款”形成“小金庫”；四是將收回抵欠款的實物，不沖減應收款項、增加庫存材料等，而是將實物變價不入賬；五是將經物價部門批準的收費項目、標準、范圍擅自提高、擴大，采取收大繳小，截取差價等形式，把多收的資金截留下來，變成可以任意開支的“小金庫”。

（二）虛列成本，套取資金形成的“小金庫”

以虛假的經濟業(yè)務事項列支，套取國家資金。虛假，一是指形式上的虛假，二是指實質上的虛假。如以假發(fā)票列支未實際發(fā)生或超范圍、超標準的餐費、會議費、勞務費、培訓費和咨詢費；虛報人頭，利用從勞務公司開具的勞務發(fā)票套取現金工資、獎金、福利等；為了逃避國家稅收，部分事業(yè)單位的所屬企業(yè)經營者利用虛假發(fā)票列支與經營事項相關的成本、費用，套取資金設置“小金庫”。

（三）轉移資金設立“小金庫”

以支付水電費、會議費、郵電費的名義將資金撥付到單位的后勤中心、賓館等，或以項目合作的名義將財政資金轉移到關聯、下屬單位，并在關聯、下屬單位開支、報銷應由上級單位承擔的支出；把單位符合規(guī)定的賬簿中的資金轉移到不符合規(guī)定的賬簿中，如學會、工會的賬戶中；上下級單位以撥款或交款的名義，相互轉移資金；將應該從管理對象、服務對象收取的費用不再收取，將費用報銷單據直接合在關聯單位的單據中報銷；將中央或地方財政資金轉移到本單位的未經財政部門批準設立的非法賬戶，使得大量財政資金游離于財政監(jiān)督之外；上級單位將資產委托給下級單位經營，資產經營收益未上繳或未足額上繳上級單位；通過借款方式注冊公司，在賬上未反映對外投資，公司成立后，通過抽回投資或上繳款的方式將借款沖銷，使事業(yè)單位賬上既不反映對外投資，也不反映對公司的借款，形成賬外公司，以上這些均形成實質上的“小金庫”。

三、“小金庫”治理的有效措施

“小金庫”只是問題的形式，發(fā)現“小金庫”也不困難，屢禁不止的根源主要在于管理不到位，或者不合理。只有認清了“小金庫”的本質和根源，才能對癥下藥，從政策法規(guī)及監(jiān)督檢查層面解決這一問題，因此，應研究措施對其加以治理。

（一）完善法規(guī)制度

建立健全與市場經濟相適應的相關法律法規(guī)體系，完善單位內部控制制度，強化法律法規(guī)的剛性約束，從制度上、機制上、管理上堵塞漏洞，從源頭去治理，用制度來保障。

（二）強化監(jiān)督管理

明確紀檢、監(jiān)察、審計、財政、主管部門在“小金庫”治理工作中的責任和職能，明確責任，分工協(xié)作，實行成果共享，形成治理合力。紀檢、監(jiān)察部門利用自身的職權優(yōu)勢，做好綜合協(xié)調和處理工作；審計部門發(fā)揮監(jiān)督職能，做好具體監(jiān)督檢查工作，將審計發(fā)現的重要問題及時移送紀檢監(jiān)察、司法部門處理；財政部門發(fā)揮綜合管理職能，利用自身具有的源頭控制優(yōu)勢，抓好行政事業(yè)單位資源、資產、資金管理，將全部收入納入賬內管理；主管部門發(fā)揮具體管理職能，利用自身掌握、熟悉本系統(tǒng)實際情況的優(yōu)勢，抓好對下屬單位的管理，確保財務管理規(guī)范。

（三）加強警示教育

通過警示教育，提高思想認識，構筑思想道德防線，增強廉政教育的經常性、針對性和實效性，加強《會計法》和有關財經知識的學習。各級領導干部要從思想上正本清源，充分認識“小金庫”問題的嚴重性和危害性，自覺抵制“小金庫”的產生。同時也要培養(yǎng)財務人員強烈的事業(yè)心和責任感，堅持會計誠信原則，強化職業(yè)道德教育，進一步規(guī)范財務管理和會計核算，遏制個別人濫用權力私設“小金庫”的違規(guī)行為。

（四）突擊與延伸檢查相結合

從以往“小金庫”的檢查方式來看，多采用定期檢查與不定期抽查相結合的方式，雖能發(fā)現問題，但檢查的深度過淺，常浮于表面，且并無跟蹤措施。為此，建立對“小金庫”的初始檢查以突擊性為主，較有效的方式為突擊盤庫，根據所掌握的線索資料重點檢查與之相關的收費票據、現金支票、空白支票以及轉賬支票存根、作廢存根，并對其實物進行現場盤點。此后，在掌握一定證據的基礎上，向資金往來單位或者下屬單位進行延伸審查;對沒有正常業(yè)務關系的單位和基層單位發(fā)生的非正常撥付的款項，也要逐項跟蹤，以查明問題。

（五）以核實收入為檢查重點

從目前來看，“小金庫”形成的主要資金來源為各單位違規(guī)收取的各項收入，這些收入通常不予入賬，久而久之便形成賬外賬或“小金庫”。在執(zhí)行收入檢查前，應先對被審查單位的工作職能、業(yè)務活動及經營管理狀況進行了解，然后重點對其行政事業(yè)性收費、罰沒收入、投資分紅收入、房屋租賃收入、捐贈收入、會議費收入,以及出售固定資產、低值易耗品、廢料等所得收入進行檢查，在此過程中需逐一清查票據，核對其票據購買登記簿，且逐筆將票據存根與收入明細賬核對，以確定有無將各項收入截留在法定賬目外核算等等。

（六）規(guī)范資金結算制度

長期以來，由于國內金融管理體制的不完善、大量現金交易的存在，形成了對資金監(jiān)管的弱化，也造成了資金管理的真空地帶。為此，在當前已開展的國庫集中支付制度的基礎上，應不斷提高直接支付結算方式所占比例，逐漸縮小現金支付結算的范圍，使資金支付結算通過國庫支付中心來保持其信息暢通，從而阻斷不法單位或個人套取現金設立“小金庫”的資金渠道。另外，各單位還需嚴格履行收支兩條線的管理規(guī)定，并適時加強對非稅資金的檢查、完善單位收費項目、審核和收費票據核銷等工作，防止非稅資金體外循環(huán)現象的出現。

（七）實施資產性收入追蹤制

在資產性收入的檢查方面應先對被檢查單位的各類資產進行盤點，對資產使用情況詳細核實，尤其要特別關注房屋建筑物或其他已使用固定資產的現實狀況，逐一核實是否有對外出租等情況。若在檢查過程中發(fā)現部分房屋建筑物出租收入存在不入賬問題，需通過跟蹤調查資產租用者并與之進行賬面收入核對；而對于被調查單位處置變賣閑置或已淘汰固定資產的行為，也要通過詳細核對固定資產處理殘值、其他業(yè)務收入等賬簿信息，對已處置的固定資產進行追蹤調查，明察秋毫。此外，還應對賬外形成的固定資產及流向予以特別關注。

（八）借助于外部審計的力量

從目前來看，許多行政事業(yè)單位為了盡快擺脫對“小金庫”行為糾查不力的窘境，從外部嘗試性的引入了社會審計的力量,以求通過專業(yè)會計師、審計師的技術來發(fā)現其內部所存在的問題、弊端及其根源。但是，外部審計雖可充分克服內部審計獨立性不足這一弊端，但在對審計客體的了解上肯定不如內部審計，因此對其應盡量采取借鑒性吸收的方式，力求將兩者的特點有效的結合起來，即采取以內部審計為主，外部審計為輔的方式，通過與外部審計的有機結合協(xié)調來實現對“小金庫”行為的控制，降低其發(fā)生的可能性。

[1]國務院辦公廳.關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法〔S〕.2009.

[2]郭冬泉，郭欣.淺析“小金庫”的主要形式、檢查方法及治理對策〔J〕.中國農業(yè)會計,2011（01）.

[3]馬國賢.徹底治理“小金庫”的幾項政策〔J〕.財政監(jiān)督,2011（04）.

◇作者信息：甘肅省疏勒河流域水資源管理局

◇責任編輯：何 眉

◇責任校對：何 眉

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