地方政府權(quán)力清單制度的“困境擺脫”*

趙 謙 何佳杰

地方政府權(quán)力清單制度的“困境擺脫”*

趙 謙 何佳杰

地方政府權(quán)力清單制度是推動政務(wù)公開、建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。在推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度過程中，存在所涉主體價值觀念異化、相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定缺漏、相關(guān)過程公眾參與不足的問題。應(yīng)在地方政府權(quán)力清單制度相應(yīng)的理論依據(jù)指引下，通過矯正所涉主體價值觀念、完善相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定、強(qiáng)化相關(guān)過程的公眾參與來推進(jìn)該制度的有效實施。

權(quán)力清單 政府作為 政府職能

地方政府權(quán)力清單制度是地方政府及其職能部門依法全面梳理權(quán)力內(nèi)容、編制權(quán)力目錄、明確實施主體、界定職責(zé)權(quán)限、厘清法律依據(jù)、優(yōu)化權(quán)力流程等事項，以清單方式進(jìn)行圖解并公之于眾的相關(guān)規(guī)范設(shè)定的總和?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第三十五條規(guī)定：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。地方政府權(quán)力清單制度成為推動政務(wù)公開、建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?！蛾P(guān)于推進(jìn)地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了地方政府及其工作部門可通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、堅持問題導(dǎo)向等方式來完成相應(yīng)職權(quán)歸類、清理、確認(rèn)等任務(wù)，以達(dá)致“全面推進(jìn)依法行政”的工作目標(biāo)。近年來，學(xué)界相關(guān)研究多立足于該問題的某一具體面向或就某一具體區(qū)域展開微觀分析。[1][2][3][4][5][6]現(xiàn)階段，有必要在地方政府權(quán)力清單制度相應(yīng)理論依據(jù)的指引下，從價值觀念、規(guī)范依據(jù)設(shè)定、公眾參與等維度就該問題所涉相應(yīng)困境及解決路徑展開系統(tǒng)性研究。

一、地方政府權(quán)力清單制度的理論依據(jù)

地方政府權(quán)力清單制度旨在厘清所涉權(quán)力主體、明晰具體權(quán)力事項、規(guī)范權(quán)力正常行使，在清理地方政府所涉權(quán)力的過程中完成對相應(yīng)行政行為的合理規(guī)制，以有效回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與多元化社會結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實需求，從而提升國家治理的法治化水平。可從有限政府論與服務(wù)型政府論這兩個方面來闡明推行地方政府權(quán)力清單制度的理論依據(jù)。

（一）有限政府論

有限政府是“建立在國家與社會、政府與市場明確區(qū)分基礎(chǔ)上的政府，其權(quán)力有明確的界限，并受法律的約束”[7]。有限政府論的核心要義在于通過授權(quán)及依法行使權(quán)力來控制權(quán)力，其與推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的目標(biāo)設(shè)定基本契合。

一方面，就權(quán)力的來源而言，有限政府論強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力因人民的授予而具備先天合法性。行政權(quán)力因作為權(quán)力享有者人民的制約而顯現(xiàn)其作為權(quán)力行使者的有限行權(quán)邊界。此外，人民授予的行政權(quán)力還需協(xié)調(diào)不同層級政府的職能及相應(yīng)社會需求，從而實現(xiàn)具體權(quán)力事項的合理配置?！坝邢拚暮诵膯栴}是權(quán)力均衡，對政府權(quán)力的制衡成了有限政府的重要原則。”[8]基于此，政府權(quán)力只能在明確規(guī)范依據(jù)指引下依法合理配置，方能實現(xiàn)相應(yīng)權(quán)力的科學(xué)制衡。在推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的過程中，應(yīng)依法全面梳理權(quán)力事項范圍、明確相應(yīng)實施主體、厘清相關(guān)法律依據(jù)，確保所涉政府權(quán)力運行于法定職責(zé)、權(quán)限范圍內(nèi)，最大限度地規(guī)范權(quán)力行使者的自由裁量空間。

另一方面，就權(quán)力的行使而言，有限政府論既強(qiáng)調(diào)通過人民授予政府有限權(quán)力來控制行政權(quán)力，以從權(quán)源上保障必要的私人自治空間不受侵犯；還要求政府權(quán)力應(yīng)更多地指向?qū)θ嗣窕旧钚枨笈c合法利益訴求的關(guān)切、滿足，以切實達(dá)致為民行權(quán)?！坝邢拚?，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意目的，而這一切又受制于法治?！盵9]人民所同意之權(quán)力指向應(yīng)在法治框架內(nèi)予以明確，厘清該權(quán)力指向的過程中還應(yīng)將所涉人民權(quán)益保障也納入其中?；诖耍畽?quán)力的行使應(yīng)以公民、社會以及市場的需求為導(dǎo)向，確保政府權(quán)力在完成必要秩序供給的前提下，充分保障相對人的必要自治空間與基本權(quán)益實現(xiàn)。故而在推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的過程中應(yīng)將政府從微觀事務(wù)管制中逐步解放出來，在所涉政府權(quán)力完成相對宏觀的制度建構(gòu)與秩序保障前提下，將相應(yīng)的資源要素配置與服務(wù)供給主要交由公民、社會通過市場途徑來完成。

（二）服務(wù)型政府論

服務(wù)型政府往往與有限政府相伴共生，“有限政府的價值訴求是構(gòu)建服務(wù)型政府”[10]。服務(wù)型政府論旨在倡導(dǎo)政府的服務(wù)理念及行政權(quán)力的積極、透明、誠信、責(zé)任行權(quán)過程，其與推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的價值導(dǎo)向大體一致。

一方面，就服務(wù)理念而言，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”[11]，其旨在通過適度的政府權(quán)力配置以提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而適應(yīng)社會變化、滿足公民個體權(quán)利需求。服務(wù)理念是服務(wù)型政府的核心要義，應(yīng)將作為政府公共服務(wù)對象的公民的權(quán)益實現(xiàn)程度作為衡量政府公共服務(wù)質(zhì)量的主要指標(biāo)。故而所推進(jìn)的地方政府權(quán)力清單制度應(yīng)基于減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事的原則，在凸顯政府行權(quán)活動高效便民的大方向指引下，力圖優(yōu)化行政權(quán)力的運行規(guī)程，以提高政府的辦事效率和服務(wù)效能。

另一方面，就行權(quán)過程而言，服務(wù)型政府的積極、透明、誠信、責(zé)任行權(quán)過程要求政府及時有效行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)，依法推動政務(wù)公開，保護(hù)行政相對人的信賴權(quán)益，并承擔(dān)因違法行政行為所致的相應(yīng)責(zé)任?！罢畽?quán)力的行使及運行的過程、結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，使每一個公民都享有獲得與自己利益相關(guān)的信息，它內(nèi)在地要求信息公開、程序透明?！盵12]公開的行權(quán)過程有助于推動行政相對人的切實參與，以更為充分地聽取相對人意見，而實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)行權(quán)過程的雙向度監(jiān)督。此外，“在國家治理中，政府是主體，它和其他公共機(jī)構(gòu)直接或間接地共同行使社會公共權(quán)力，提供公共服務(wù)；同時也要承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任?！盵13]負(fù)責(zé)的行權(quán)過程亦可提升政府權(quán)力的公信力及社會認(rèn)同度，而確保行權(quán)結(jié)果的實效性。基于此，服務(wù)型政府應(yīng)在恪守誠實信用原則前提下，通過行權(quán)過程公開、結(jié)果公開及相對健全的歸責(zé)機(jī)制實現(xiàn)依法積極行政。地方政府權(quán)力清單制度應(yīng)通過對所涉政府權(quán)力主體、內(nèi)容及運行規(guī)程的清單式列舉，完成對積極、透明、誠信、責(zé)任行權(quán)過程相應(yīng)事項的具體梳理，從而將服務(wù)型政府建設(shè)工作落到實處。

二、推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度面臨的困境

地方政府權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府的重要舉措，“法治的建構(gòu)以價值、規(guī)范和事實之間的關(guān)系原理為基石”[14]。在此，從價值觀念、規(guī)范依據(jù)及公眾參與事實三個方面來闡明推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度所面臨的困境。

（一）所涉主體價值觀念異化

主體價值觀念異化是指主體之間的價值觀相互排斥、沖突而漸趨不一致。異化的價值觀念容易導(dǎo)致在相關(guān)制度推進(jìn)過程中所涉主體缺失必要的凝聚力，從而使得制度切實實施倚賴的主體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作程度趨于弱化。推行地方政府權(quán)力清單制度所涉主體價值觀念異化主要表現(xiàn)為兩個方面。

一方面，政治觀念畸形?；蔚恼斡^念主要是一種以官為本、以官為尊、以官為貴的觀念形態(tài)，使得在推行地方政府權(quán)力清單制度的進(jìn)程中更多地以官員意志為出發(fā)點和落腳點，讓相關(guān)工作的開展流于形式而更多地強(qiáng)調(diào)以保障所涉官員利益為前提。“地方政府權(quán)力清單制度在公開行政權(quán)力的過程中，受官本位思維、服務(wù)型政府理念尚未完全落實等因素的影響，地方政府權(quán)力清單制度的‘曬權(quán)’行為在某種程度上演變成了‘秀權(quán)’行為，具體表現(xiàn)在權(quán)力清單中公開的執(zhí)法性行政權(quán)力多、服務(wù)性行政權(quán)力少?！惫俦疚挥^念既悖離了“要立志做大事，不要立志做大官”的人身信條，也容易讓“全心全意為人民服務(wù)”成為空談。在該類觀念的影響下，不少官員認(rèn)為有官就有利，甚至以官謀利，更多地將手中權(quán)力導(dǎo)向為謀取個人私益或小團(tuán)體利益的工具。最終逐漸失去了規(guī)制權(quán)力的動力與熱情，造成地方政府權(quán)力清單制度的推進(jìn)動力不足，服務(wù)型法治政府的建設(shè)缺少持續(xù)的驅(qū)動力。

另一方面，權(quán)力觀念蛻化。蛻化的權(quán)力觀念主要表現(xiàn)為對權(quán)力來源及服務(wù)對象缺乏清醒的認(rèn)知。集中表現(xiàn)為一些官員“唯上是從”，認(rèn)為其權(quán)力源自上級的恩賞而非人民的授權(quán)，一味以長官的意志和利益需求作為行權(quán)的出發(fā)點和落腳點。部分官員“忘記了他們手中的權(quán)力是人民賦予的，忘記了公共權(quán)力為人民服務(wù)的根本宗旨，并不恰當(dāng)?shù)鼗驅(qū)⒐矙?quán)力私有化，或?qū)⒐矙?quán)力部門化，或?qū)?quán)力部門利益化，或?qū)⒉块T利益制度化，或?qū)?quán)力使用交易化”[15]。該類蛻化的權(quán)力觀念使得不少官員慣于將本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、社會自治的事項納入行權(quán)范圍，以擴(kuò)張其后續(xù)謀求權(quán)力尋租的空間，這進(jìn)一步凸顯了清單式權(quán)力規(guī)制的必要性與緊迫性。在該類觀念的指引下，所涉主體容易基于自身利益或所在部門利益的需要以選擇性地清權(quán)、配權(quán)，從而成為推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的瓶頸障礙之一。

（二）相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定缺漏

推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的規(guī)范依據(jù)主要是各類地方立法及其他地方規(guī)范性文件，其所設(shè)定的相應(yīng)規(guī)范不足以充分保障推進(jìn)主體的科學(xué)整合，且在具體權(quán)力事項的類型化設(shè)定上較為零散。

一方面，科學(xué)整合推進(jìn)主體的必要保障規(guī)范相對缺失。相關(guān)規(guī)范性文件往往規(guī)定由地方政府部門來制定權(quán)力清單，由地方政府來監(jiān)督權(quán)力清單內(nèi)容的合法性并保障其實施，規(guī)范設(shè)定不足以實現(xiàn)對推進(jìn)主體的科學(xué)整合從而無法實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效規(guī)制。例如，《濟(jì)南市行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》第三條、《合肥市政府權(quán)力清單責(zé)任清單動態(tài)調(diào)整和權(quán)力運行監(jiān)督管理辦法》第五條、《阜陽市政府權(quán)力清單和責(zé)任清單動態(tài)管理辦法》第四條皆規(guī)定各級機(jī)構(gòu)編制部門是本級行政權(quán)力清單的管理機(jī)構(gòu)，各級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級政府部門行政權(quán)力事項的合法性審查工作。在科學(xué)規(guī)制行政權(quán)力的大背景下，地方政府權(quán)力清單制度的推進(jìn)主體應(yīng)避免 “同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力”[16]；而該類規(guī)范規(guī)定地方政府權(quán)力清單的管理、合法性審查工作由相應(yīng)部門分工協(xié)作來共同推進(jìn)，使得相關(guān)事項缺乏必要的外部監(jiān)督，容易導(dǎo)致地方政府部門有選擇性地清理、保留相應(yīng)權(quán)力，進(jìn)而不足以保障地方政府在推行權(quán)力清單制度中的權(quán)威性、科學(xué)性、合法性。

另一方面，具體權(quán)力事項分類規(guī)范較為零散。相關(guān)地方立法對具體權(quán)力事項進(jìn)行分類的原則性統(tǒng)一規(guī)定不足；其他地方規(guī)范性文件雖就具體權(quán)力事項的分類予以設(shè)定，但標(biāo)準(zhǔn)各異、較為雜亂。就前者而言，僅少數(shù)地方政府規(guī)章對具體權(quán)力事項進(jìn)行統(tǒng)一分類。例如，《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》第七條、《新疆維吾爾自治區(qū)行政權(quán)力清單和責(zé)任清單監(jiān)督管理辦法》第二條皆將具體權(quán)力事項分為“行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類”。就后者而言，同一行政區(qū)劃內(nèi)不同地區(qū)的具體權(quán)力事項分類規(guī)范各異。以河南省為例，《南陽市政府行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》第二條較之 《周口市政府權(quán)力清單和責(zé)任清單運行與監(jiān)督動態(tài)管理暫行辦法》第二條而言則并未將行政裁決、行政獎勵、行政服務(wù)等權(quán)力事項列入其中。當(dāng)前，很少有省級政府制定有關(guān)權(quán)力清單的政府規(guī)章來調(diào)整具體權(quán)力事項的分類，國務(wù)院也未制定相關(guān)行政法規(guī)。高位階立法中原則性統(tǒng)一規(guī)定相對缺失及相應(yīng)地方規(guī)范性文件中分類規(guī)范較為雜亂，使得該類規(guī)范依據(jù)所設(shè)定的具體權(quán)力事項分類規(guī)范存在較大差異。雖然該類地方規(guī)范性文件的規(guī)定應(yīng)凸顯其屬地管轄效力，但若差異較大而使得分類結(jié)果截然不同，則難以形成省級乃至全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，易為權(quán)力設(shè)租尋租留下空間。

（三）相關(guān)過程公眾參與不足

推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的基本程序主要包括清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)五個環(huán)節(jié)。相關(guān)過程公眾參與不足主要表現(xiàn)為參與確權(quán)環(huán)節(jié)所需相應(yīng)參與空間較為偏狹和參與配權(quán)環(huán)節(jié)所需必要參與能力較低。

一方面，確權(quán)環(huán)節(jié)為公民創(chuàng)制的相應(yīng)參與空間較為偏狹。相關(guān)規(guī)范依據(jù)往往規(guī)定由政府部門對具體權(quán)力事項進(jìn)行梳理及動態(tài)調(diào)整，很少規(guī)定公眾參與確權(quán)相關(guān)事項，使得由相關(guān)規(guī)范依據(jù)欲確立之全面梳理政府部門職權(quán)的確權(quán)環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出一種相對閉合的運作狀態(tài)，從而導(dǎo)致公民所需的參與空間較為偏狹。例如，《太原市市級行政權(quán)力清單動態(tài)管理試行辦法》第四條、《臺州市政府部門權(quán)力清單管理辦法》第四條、《衢州市政府部門權(quán)力清單管理辦法》第四條皆規(guī)定機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)行政職權(quán)事項的組織清理、目錄編制、動態(tài)管理等工作。該類規(guī)范性文件都強(qiáng)調(diào)由政府機(jī)構(gòu)編制部門在確權(quán)環(huán)節(jié)中發(fā)揮核心作用。“一個切實可行并有效的法律制度必須以民眾的廣泛接受為基礎(chǔ)，而相當(dāng)數(shù)量的不滿和反對現(xiàn)象的存在所反映的是法律的一種病態(tài)而非常態(tài)?！盵17]該類規(guī)定在客觀上使公民難以參與確權(quán)環(huán)節(jié)，若經(jīng)政府部門獨自梳理及調(diào)整后的具體行政職權(quán)不能緊密切合公民的現(xiàn)實需要和社會治理的現(xiàn)狀，則難以生成公民對該類確權(quán)事項的普遍、廣泛認(rèn)同，在一定程度上會阻滯地方政府權(quán)力清單制度的實效達(dá)成。

另一方面，公眾參與配權(quán)環(huán)節(jié)所需必要參與能力較低。配權(quán)實質(zhì)上是在對行政權(quán)力事項進(jìn)行梳理、整理的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)力主體類型及屬性的不同來對行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置、整合以優(yōu)化權(quán)力分配。參與能力是公眾參與地方政府權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)要件，若缺乏必要的責(zé)任意識與物質(zhì)保障，公眾則往往因其參與能力較低而難以有效參與配權(quán)環(huán)節(jié)。“社會組織過多地依賴政府的投入與引導(dǎo)，客觀上造成了其中部分社會組織自主性不足，缺乏對人、財、物的自主支配權(quán)和民主管理能力，這就最終導(dǎo)致了其中不少社會組織缺乏社會責(zé)任感和自我管理的意識和能力，基本上成為政府的附屬物，并從根本上喪失了社會屬性?！盵18]服務(wù)型政府的建設(shè)往往伴隨著相關(guān)社會組織對部分行政權(quán)力事項的承接。但若公眾欠缺必要的社會責(zé)任意識與相應(yīng)物質(zhì)保障，易使得相關(guān)社會組織缺乏一定的自主運行、自我管理能力，導(dǎo)致其難以有效承接、行使下放的行政權(quán)力，使得公眾參與地方政府權(quán)力清單制度的配權(quán)環(huán)節(jié)更多地流于形式。

三、推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的解困之道

推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的有效實施，可通過樹立正確的權(quán)力觀以矯正所涉主體異化的價值觀念，補(bǔ)充必要保障規(guī)范、整合相關(guān)規(guī)范設(shè)定以完善相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定，并從參與空間及參與能力這兩方面來強(qiáng)化相關(guān)過程的公眾參與。

（一）矯正所涉主體價值觀念

觀念是主體行為的先導(dǎo)，對主體行為起著規(guī)范、指引作用?！胺衫砟钍欠蓪嵺`的先導(dǎo)?！盵19]矯正價值觀念當(dāng)首先破除“官本位”的畸形政治觀，繼而通過樹立正確的權(quán)力觀以矯正所涉主體異化的價值觀念。

一方面，清除畸形的政治觀。應(yīng)從思想政治教育、物質(zhì)保障及反腐機(jī)制建設(shè)三方面著手來消除“官本位”思想。第一，強(qiáng)化政府官員的思想政治教育。結(jié)合當(dāng)前“兩學(xué)一做”的思想形勢，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《關(guān)于在全體黨員中開展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育方案》，汲取先進(jìn)思想，加強(qiáng)黨性鍛煉，提高道德修養(yǎng)。在依法行政理念指引下，積極引導(dǎo)官員在工作中實現(xiàn)克己奉公，“身懷愛民之心，恪守為民之責(zé)，善謀富民之策，多辦利民之事”，真正做到“心為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。第二，建立適當(dāng)水平的福利待遇增長配給制度?！吧a(chǎn)力發(fā)展水平低下、經(jīng)濟(jì)落后、社會物質(zhì)財富匱乏、人們擇業(yè)面狹窄以及發(fā)展空間狹小，是‘官本位’存在和蔓延的根本原因?！盵20]為此，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，多渠道促進(jìn)社會物質(zhì)財富穩(wěn)步增長，并視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適度提高政府官員的基本月薪、住房津貼、綜合補(bǔ)貼等。第三，完善常態(tài)化的強(qiáng)力反腐機(jī)制。以國家監(jiān)察體制改革為契機(jī)整合反腐敗力量，切實形成反腐敗整體合力。在服務(wù)型政府的積極、透明、誠信、責(zé)任行權(quán)過程中逐步確立高壓、聯(lián)動反腐懲治機(jī)制，逐步實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”，以倒逼政府官員破除“官本位”思想。唯有消除畸形的政治觀，建設(shè)清正廉潔高效的干部隊伍，方可切實推行地方政府權(quán)力清單制度。

另一方面，樹立正確的權(quán)力觀?！霸诜山y(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！盵21]樹立正確的權(quán)力觀要求官員確立其權(quán)力源自法的授予的基本觀念，運用法治思維來行使權(quán)力、運用法律手段來解決問題，實現(xiàn)依法治權(quán)、依法用權(quán)。第一，法無授權(quán)即禁止，應(yīng)認(rèn)識到其權(quán)力內(nèi)容、范圍、種類等皆由法規(guī)定。任何法外的權(quán)力都先天缺失必要的正當(dāng)性與合法性，政府官員應(yīng)明確地方政府權(quán)力清單制度在實質(zhì)上是保障其權(quán)力的正當(dāng)性與合法性，以實現(xiàn)人民意志的有效達(dá)成。第二，政府官員必須牢牢確立正當(dāng)程序理念，依照法定程序來行使權(quán)力，在“合法、公正、公開、及時、便民”等原則的指引下，切實推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度。“如果我們要實現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石?！盵22]依照法定程序為人民利益而清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)，通過程序正義實現(xiàn)人民利益，應(yīng)當(dāng)成為地方政府權(quán)力清單制度的應(yīng)有之義。

（二）完善相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定

完善相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)充必要保障規(guī)范與整合相關(guān)規(guī)范設(shè)定兩方面展開。

第一，補(bǔ)充相應(yīng)規(guī)范依據(jù)中的必要保障規(guī)范以科學(xué)整合該制度的推進(jìn)主體。補(bǔ)充必要保障規(guī)范是指在相應(yīng)地方立法及其他地方規(guī)范性文件中補(bǔ)充人大全程參與制定權(quán)力清單相關(guān)規(guī)范。在梳理權(quán)力、編制權(quán)力目錄時，由人大代表、政府部門等組成確權(quán)委員會來審議、確認(rèn)權(quán)力清單；在制權(quán)階段，將人大對權(quán)力清單制度實施狀況的監(jiān)督作為確立相關(guān)事中、事后監(jiān)管機(jī)制的重要舉措。例如，武漢市“引入人大審議機(jī)制，保證權(quán)力清單制度的合法性效力；并且市人大、市政協(xié)全程參與監(jiān)督”[23]。該類保障規(guī)范在科學(xué)整合多方主體的過程中實現(xiàn)其彼此間的有機(jī)協(xié)作與科學(xué)監(jiān)督，以有效解決地方政府既充當(dāng)“運動員”又充當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)實問題。

第二，整合相關(guān)規(guī)范設(shè)定以統(tǒng)一具體權(quán)力事項分類規(guī)范。整合相關(guān)規(guī)范設(shè)定是指將相應(yīng)規(guī)范依據(jù)中較為分散的規(guī)范設(shè)定整合成一套較為周延的具體權(quán)力事項分類規(guī)范體系，以實現(xiàn)就該類事項的統(tǒng)一規(guī)制。一方面，設(shè)定高位階立法中的相關(guān)規(guī)定，以實現(xiàn)對權(quán)力事項分類的原則性統(tǒng)一規(guī)制?？稍谛姓ㄒ?guī)及其以上的規(guī)范性文件中設(shè)定權(quán)力事項分類的宗旨、原則和基準(zhǔn)規(guī)范等，為設(shè)定、統(tǒng)一、整合相應(yīng)地方立法及地方規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)范指明方向。另一方面，完善省級地方立法中的相關(guān)規(guī)定，以實現(xiàn)對權(quán)力事項分類的系統(tǒng)化清晰規(guī)制。省級地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章應(yīng)設(shè)定凸顯省域地方特色的、相對具體的權(quán)力事項分類規(guī)范，以壓縮更低層級地方在權(quán)力事項分類上的自由裁量空間，從而減少在該省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)各市縣級地方在具體權(quán)力事項分類上的多樣性與差異性。

（三）強(qiáng)化相關(guān)過程的公眾參與

公眾參與相關(guān)過程可有效監(jiān)督地方政府權(quán)力清單制度的穩(wěn)定、高效運行?！耙粋€長期有效、相對穩(wěn)定且超越人的主觀意志的規(guī)范程序必須包括對權(quán)力的有效制約、對權(quán)力的道德評估、法律對權(quán)力的確認(rèn)、人民對權(quán)力運行的介入和參與等綜合效應(yīng)?！盵24]具體可從參與空間及參與能力兩方面展開分析。

第一，擴(kuò)張公眾的參與空間，實現(xiàn)公眾“可”參與。擴(kuò)張公眾的參與空間是指在梳理權(quán)力事項、編制權(quán)力目錄的確權(quán)環(huán)節(jié)，確立“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”的社會參與機(jī)制以拓寬公眾參與渠道。一方面，可建立專家咨詢、顧問機(jī)制，就相應(yīng)權(quán)力事項的整合、取消、下放等提供專業(yè)評審意見，以保障確權(quán)事項的科學(xué)性。另一方面，可以基層需求和市場需求為導(dǎo)向，公布經(jīng)由專家顧問評審后的權(quán)力事項，通過座談會、論證會等形式廣泛聽取基層群眾、社會組織等所涉行政相對人的意見，以實現(xiàn)確權(quán)事項的民主性。以浙江省為例，《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》中提出“要建立社會參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，對于群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈的權(quán)力事項，應(yīng)通過座談會、論證會等方式充分征求意見，進(jìn)一步凝聚各方共識，形成改革合力”；并“依托省高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，組建由經(jīng)濟(jì)、法律、行政管理等各領(lǐng)域?qū)＜覙?gòu)成的咨詢團(tuán)隊，聘請部分退休主要政府領(lǐng)導(dǎo)，提供決策咨詢服務(wù)”[25]，最終形成由“第三方審核機(jī)構(gòu)、權(quán)力清單咨詢顧問及權(quán)力下放轉(zhuǎn)移相關(guān)方”[26]組成的公眾參與機(jī)制。該類參與機(jī)制作用下的地方政府權(quán)力清單制度將更具開放性，能為公眾參與提供更廣闊的參與空間，進(jìn)而切實減少在該制度建構(gòu)、運行過程中可能的各種權(quán)力尋租空間。

第二，提升公眾的參與能力，實現(xiàn)公眾“能”參與。提升公眾的參與能力是指要培育公眾的相關(guān)責(zé)任意識，并強(qiáng)化公眾實現(xiàn)參與的各種物質(zhì)保障。一方面，就培育相關(guān)責(zé)任意識而言，培育公眾的相關(guān)責(zé)任意識是確立相關(guān)社會組織就承接相應(yīng)權(quán)力事項所必需承受的義務(wù)與可能承擔(dān)的不利后果的自覺認(rèn)識?！皬纳鐣卫韺嵺`角度而言，責(zé)任意識應(yīng)當(dāng)細(xì)化為程序正當(dāng)性責(zé)任意識、后果責(zé)任意識和價值責(zé)任意識?！盵27]具體而言，相關(guān)社會組織應(yīng)秉持程序正義理念，通過正當(dāng)法律程序依法合理行使其所承接的權(quán)力事項，并確立對其所參與的社會治理活動結(jié)果的正當(dāng)性態(tài)度，以自覺維護(hù)“最大多數(shù)人的最大幸?！钡膬r值立場而實現(xiàn)真正的“善治”。另一方面，就強(qiáng)化各種物質(zhì)保障而言，強(qiáng)化公眾實現(xiàn)參與的各種物質(zhì)保障是政府為相關(guān)社會組織承接相應(yīng)權(quán)力事項而參與社會治理活動提供必要的資金扶持、人才保障及物資供給，進(jìn)而提升相關(guān)社會組織的自主性，在地方政府依靠強(qiáng)力推進(jìn)權(quán)力清單制度所能達(dá)到的最大臨界點時，為其平等參與所涉柔性社會治理活動創(chuàng)造條件。切實強(qiáng)化相關(guān)社會組織的獨立地位與行為能力，以充分利用其自身的技術(shù)性、專業(yè)性來整合相關(guān)社會資源，最終實現(xiàn)其所承接權(quán)力事項的高效運行。

四、結(jié)語

地方政府權(quán)力清單制度是建設(shè)有限政府、服務(wù)型政府的應(yīng)有之義，可依循這兩個基本維度來闡明推行該制度的理論依據(jù)。一方面，有限政府論的核心要義在于通過授權(quán)及依法行使權(quán)力來控制權(quán)力，其與推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的目標(biāo)設(shè)定基本契合。另一方面，服務(wù)型政府論旨在倡導(dǎo)政府的服務(wù)理念及行政權(quán)力的積極、透明、誠信、責(zé)任行權(quán)過程，其與推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度的價值導(dǎo)向大體一致。但在推進(jìn)該制度過程中，存在所涉主體價值觀念異化、相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定缺漏、相關(guān)過程公眾參與不足的問題。首先，所涉主體存在的畸形政治觀念、蛻化權(quán)力觀念，容易導(dǎo)致在地方政府權(quán)力清單制度推進(jìn)過程中缺失必要的凝聚力。其次，所設(shè)定的地方政府權(quán)力清單相關(guān)規(guī)范不足以充分保障推進(jìn)主體的科學(xué)整合，且在具體權(quán)力事項的類型化設(shè)定上較為零散。最后，公眾參與確權(quán)環(huán)節(jié)所需相應(yīng)參與空間較為偏狹，公眾參與配權(quán)環(huán)節(jié)所需必要參與能力較低。

為此，應(yīng)在相關(guān)理論依據(jù)的指引下，通過矯正所涉主體價值觀念、完善相應(yīng)規(guī)范依據(jù)設(shè)定、強(qiáng)化相關(guān)過程公眾參與來推進(jìn)該制度的有效實施。首先，應(yīng)破除“官本位”的畸形政治觀，繼而通過樹立正確的權(quán)力觀以矯正所涉主體異化的價值觀念。其次，應(yīng)在相應(yīng)地方立法及其他地方規(guī)范性文件中補(bǔ)充人大全程參與制定權(quán)力清單相關(guān)規(guī)范，以科學(xué)整合該制度的推進(jìn)主體，并將相應(yīng)規(guī)范依據(jù)中較為分散的規(guī)范設(shè)定整合成一套較為周延的具體權(quán)力事項分類規(guī)范體系，以實現(xiàn)就該類事項的統(tǒng)一規(guī)制。最后，應(yīng)在梳理權(quán)力事項、編制權(quán)力目錄的確權(quán)環(huán)節(jié)，確立社會參與機(jī)制以拓寬公眾參與渠道，培育公眾的相關(guān)責(zé)任意識，并強(qiáng)化公眾實現(xiàn)參與的各種物質(zhì)保障。

[1]王春業(yè)：《論地方行政權(quán)力清單制度及其法制化》，《政法論叢》2014 年第 6 期，第 26～33 頁

[2]于琳琳：《地方政府權(quán)力清單的多維度詮釋》，《重慶社會科學(xué)》2015年第11期，第44～49頁

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[5]薛瑞漢：《市縣政府推行權(quán)力清單制度問題研究》，《中州學(xué)刊》2016 年第 1 期，第 1～6 頁

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[14]田文利 張筱薏：《法治實踐中價值、規(guī)范與事實關(guān)系初探》，《法學(xué)論壇》2007年第5期，第25～30 頁

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[20]楊根喬：《當(dāng)前“官本位”對干部隊伍的危害及治理》，《當(dāng)代世界與社會主義》2010年第6期，第 162～165 頁

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[23]田進(jìn) 卓文婧 朱利平：《權(quán)力清單制度：概念、過程及調(diào)適——以武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度為例》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第5期，第 10～15頁

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[25]汪瑋：《權(quán)力清單制度建設(shè)中的公民參與——基于浙江實踐的研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2016年第 5期，第 97～105頁

[26]張鳴：《省級政府部門推進(jìn)權(quán)力清單制度研究：基于浙江實踐的考察》，《電子科技大學(xué)學(xué)報（社科版）》2015 年第 1 期，第 18～22 頁

[27]趙孟營：《治理主體意識：現(xiàn)代社會治理的技術(shù)基礎(chǔ)》，《中國特色社會主義研究》2015年第3期，第 82～86 頁

“Get-rid-of Dilemma”of Power List System of Local Government

Zhao Qian He Jiajie

Power list system of local government is an important measure to promote government affairs openness,construct government by law and service government,promote the modernization of national governance system and governance ability.In the process of promoting power lists system of local government,its problems are the alienation of values of the subject involved,the missing of corresponding norm basis setting and the deficiency of public participation in related process.Under the guidance of corresponding theoretical basis of power lists system of local government,this system should be implemented effectively by correcting the values of the subject involved,perfecting corresponding norm basis setting and strengthening public participation in related process.

power list,government action,government functions

西南大學(xué)法學(xué)院 重慶 400716

*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《地方政府權(quán)力清單制度的理論依據(jù)與實施路徑》?；痦椖浚?016～2017年度文化部公共文化研究基地西南大學(xué)應(yīng)急項目 “《公共文化服務(wù)保障法》價值目標(biāo)與規(guī)制研究”（批準(zhǔn)號：16GGWHW013）。