土地資源審計績效評價相關問題研究

■/劉 偉

土地資源審計績效評價相關問題研究

■/劉 偉

審計部門實施的土地資源審計涉及到土地整理、土地出讓、土地儲備、土地經(jīng)營等諸多方面，審計范圍正在逐步向土地管理績效的各個方面擴展，構建一個統(tǒng)一規(guī)范的審計績效評價指標體系，有助于對土地資源管理的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行系統(tǒng)的分析和評價。

土地資源審計 績效評價指標 合理開發(fā)

土地資源審計績效評價是指審計人員在進行土地資源審計時，運用各種審計方法和手段，從不同角度和途徑獲取土地資源的各方面信息，依照確定的標準，運用科學的評價方法、對審計范圍內土地資源開發(fā)、利用、保護工作的經(jīng)濟性、效率性、效果性所進行的審計評價。

一、土地資源審計績效評價的原則

（一）客觀性原則

審計績效評價是審計部門通過審計對相關績效目標實現(xiàn)程度作出的最終結論，是被審計單位提高認識完善工作的主要依據(jù)，是審計報告利用者決策判斷的重要參考，因此審計績效評價必須是客觀真實的。

（二）適當性原則

土地資源審計的績效評價政策性、專業(yè)性較強，難度較大，具有一定的審計風險，因此評價時要注重適當性。審計績效評價的內容雖然涉及面較寬，但也不是面面俱到，不能超越審計范圍去評價審計未涉及的領域。審計部門不是被審計單位的上級主管部門，也不是專門的績效考核部門，評價要從審計的角度出發(fā)，不能超越審計權限去定性與審計職責無關的內容。

（三）定性與定量相結合原則

土地資源管理工作的績效大部分具有數(shù)量特征，可以通過量化的方法來體現(xiàn)，對于這部分內容審計人員只需通過對量化指標的計算、對比、分析，就可以得出一個用數(shù)量表示的結果，如土地出讓金的征收率。有部分績效內容不具有數(shù)量特征，無法通過數(shù)據(jù)計算來直接體現(xiàn)，這就需要審計人員憑借自己的直覺和經(jīng)驗，根據(jù)所收集的資料來進行分析，判斷出評價對象的性質，如：是否建立執(zhí)行土地出讓金征收管理制度，要由審計人員根據(jù)文件資料和土地出讓金征收情況來綜合判斷,對土地資源進行審計績效評價要做到定性分析與定量分析相結合。

二、土地資源審計績效評價的方法

對土地資源績效進行評價的方法有很多，如指標評價法、多因素綜合評價法、比較評價法等等。

（一）指標評價法

根據(jù)評價目的和評價對象設計一套評價指標體系，將各個指標的實際數(shù)值和評價標準進行對照，從而確定評價對象所屬等級的方法。評價標準是判斷評價對象業(yè)績優(yōu)劣的標桿，在具體選用標準時，應根據(jù)實際情況采用與評價對象密切相關的標準，常用的標準包括國家標準、省、市、縣（區(qū)）地方標準，全國平均水平，上級區(qū)域的平均水平，同類區(qū)域的平均水平等。在運用指標評價法進行審計評價時，選用的評價標準應來源于權威部門或具有公認性。

（二）比較評價法

將審計收集到的數(shù)據(jù)資料進行加工整理、歸納、分組，再根據(jù)可比性原則，將性質相同的指標進行比較，從而得出評價對象和參照對象的異同的方法。比較評價法可分為平行比較法、分組比較法、動態(tài)比較法三種，平行比較是對不同區(qū)域的相關指標或是對同一區(qū)域不同條件下的相關指標進行比較；分組比較是將指標按某一條件分成不同的組，再進行分組統(tǒng)計歸納，得出同類特征。動態(tài)比較是將同類指標按時間先后順序排列，評價動態(tài)變化過程，預測變化趨勢。

（三）多因素綜合評價法

將評價對象各個方面因素綜合起來考慮的評價方法。指標評價法和比較評價法只能針對各項指標分別得出評價結果，而多因素綜合評價法可以就評價對象得出綜合性評價結論。綜合評價時應先設置評價指標，再確定評價指標權重，然后選擇評價標準進行打分，最后匯總得出總分。運用多因素綜合評價法重點在于權重的確定，權重是對每個指標重要程度的定量分配，根據(jù)指標的重要性和評價的目的來確定，在不同的審計項目中，權重的分配是不同的，審計人員可以根據(jù)審計目的自行進行調整。

三、土地資源審計績效評價指標的建立

指標是反映社會經(jīng)濟現(xiàn)象中某一方面狀況的數(shù)值，可以是絕對值也可以是相對值。評價指標的選擇是績效評價的基礎，指標選擇的好壞直接影響到對評價對象的評價結論。土地資源審計的績效評價指標可以從總體情況、土地開發(fā)、土地利用、土地保護等四個方面來設定，每個方面分成若干子項，每個子項還可以再分別設立系列評價指標來反映。

（一）土地資源總體情況

可選用的評價指標包括：

1.土地利用率（已用土地面積/土地總面積）和人均綜合用地面積（已用土地面積/總人口）。與國家標準或全國、地方同類區(qū)域平均水平相比，評價土地利用效率。

2.耕地保有量（審核后的耕地面積）、人均耕地面積（審核后的耕地面積/區(qū)域總人口）、耕地平均等別（從農(nóng)業(yè)部門獲取耕地質量等級調查與評定的相關數(shù)據(jù)）。與土地利用總體規(guī)劃的控制指標或國家、地方、同類區(qū)域平均水平相比，評價耕地保護成效。

3.工業(yè)建設用地規(guī)模（審核后的工業(yè)建設用地面積）、人均工業(yè)建設用地面積（審核后的工業(yè)建設用地面積/區(qū)域總人口）和工業(yè)用地綜合容積率（工業(yè)企業(yè)房屋總建筑面積/占用土地總面積）。與土地利用總體規(guī)劃的控制指標或國家標準、上級區(qū)域、同類區(qū)域平均水平相比，評價當?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展程度和工業(yè)用地開發(fā)強度。

4.萬元GDP地耗（指一定時期內，一個行政區(qū)域每增加1萬元GDP所消費的土地資源。萬元GDP地耗=當期新增建設用地面積/當期新增GDP）和工業(yè)用地單位產(chǎn)出率（工業(yè)總產(chǎn)值/工業(yè)用地總面積），與全國、地方、同類區(qū)域平均水平相比，評價土地利用效果。

（二）土地開發(fā)

從廣義上來說土地開發(fā)是指采用一定的經(jīng)濟技術手段，擴大土地有效利用范圍的活動，土地開發(fā)是實現(xiàn)補充耕地、增加建設用地，實現(xiàn)占補平衡的一種有效途徑。土地開發(fā)形式主要包括對尚未利用土地的開墾和利用（狹義上的土地開發(fā)）、對已利用土地的整治（土地整理）和對已利用土地的復墾（土地復墾）三種。土地開發(fā)活動一般由基層政府組織作為建設項目實施，評價指標的設定可分為三個子項：

1.項目完成情況?？蛇x用的評價指標包括土地開發(fā)項目完成率（已完成開發(fā)項目個數(shù)/計劃開發(fā)項目個數(shù)）、土地開發(fā)面積完成率（已開發(fā)土地面積/計劃開發(fā)土地面積）、項目完成及時性（實際開發(fā)時間/計劃實施時間）、項目完成達標率（通過驗收開發(fā)項目個數(shù)/已完成開發(fā)項目個數(shù)）等。與以前年度土地開發(fā)數(shù)量、面積作動態(tài)對比，根據(jù)土地開發(fā)總體規(guī)劃和年度開發(fā)計劃，評價年度內土地開發(fā)規(guī)模和開發(fā)能力，判斷土地開發(fā)能力的增減變化情況、預測今后幾年的土地開發(fā)趨勢。

2.資金投入情況。可選用的評價指標包括項目資金到位率（實際到位資金/計劃投入資金）、資金利用率（實際使用資金/實際到位資金）、單位面積資金成本（總投資/土地開發(fā)面積）、新增耕地單位面積資金成本（總投資額/新增耕地面積）等。與其他同類區(qū)域或以前年度同類項目的開發(fā)指標進行對比，評價土地開發(fā)項目資金投入力度和成本投入的經(jīng)濟性。

3.開發(fā)成效情況?？蛇x用的評價指標包括新增糧食生產(chǎn)能力（項目完成后糧食總產(chǎn)值/土地開發(fā)面積-項目實施前糧食總產(chǎn)值/土地開發(fā)面積）、新增土地利用率[（項目完成后土地利用面積-項目實施前土地利用面積）/開發(fā)面積]、新增耕地可供養(yǎng)人數(shù)（農(nóng)業(yè)總人口/耕地總面積*新增耕地面積）等。與其他同類區(qū)域同類項目或以前年度的相關指標進行對比，評價土地開發(fā)項目的效果。

（三）土地利用

土地利用是人類為經(jīng)濟和社會目的，通過各種使用活動對土地長期或周期性的經(jīng)營，土地利用分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。評價指標的設定可分為二個子項：

1.農(nóng)用地利用績效?？蛇x用的評價指標包括農(nóng)業(yè)土地利用率（已利用的農(nóng)業(yè)土地面積/農(nóng)用地總面積）、耕地占用率（耕地面積/已利用農(nóng)用地面積）、耕地拋荒率（未利用耕地/耕地總面積）、糧食播種率（糧食播種面積/農(nóng)作物種植面積）、土地流轉率（土地流轉面積/農(nóng)村承包經(jīng)營總面積）等。與上級部門的控制指標和其他同類區(qū)域的相關指標進行比較，評價當?shù)剞r(nóng)用地利用程度、糧食生產(chǎn)狀況、拋荒嚴重程度、耕地規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營程度等情況。

2.建設用地利用績效從規(guī)模結構、用地管理、用地效益三個方面分別設立評價指標

（1）用地規(guī)模和結構方面重點關注工業(yè)用地、住宅用地和生活設施用地情況。

工業(yè)用地：工業(yè)用地增長率、工業(yè)用地占比（工業(yè)用地面積/建設用地規(guī)模）、應淘汰產(chǎn)業(yè)用地占比（工業(yè)用地中高耗能、高污染、資源消耗型產(chǎn)業(yè)項目用地/工業(yè)用地總面積）。

住宅用地：住宅用地占比（住宅用地面積/建設用地規(guī)模）、城市人均住宅土地面積（城市住宅用地面積/城市人口）、農(nóng)村人均住宅土地面積（農(nóng)村住宅用地面積/農(nóng)業(yè)人口）、中低價位住房占比（住宅用地中經(jīng)濟適用住房、廉租住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地/住宅用地面積）。

生活設施用地：公共設施用地占比（公共設施占用面積/建設用地總面積）、公園綠地占比（公園綠地占用面積/建設用地總面積）等。

與國家、上級區(qū)域、地方同類區(qū)域的平均水平、以前年度同類指標對比，評價當?shù)毓I(yè)發(fā)展規(guī)模和速度，當?shù)厝嗣裆钏剑ň幼l件、公共配套設施）改善程度，國家調控政策的落實到位情況，城市用地結構的優(yōu)化趨勢。

（2）用地管理方面重點關注利用效率、土地儲備和土地閑置情況。

利用效率：征地率（已征建設用地面積/已批建設用地面積）、供地率（已供建設用地面積/已批建設用地面積）、土地招拍掛率（公開出讓土地面積/出讓土地總面積）、征地補償標準、被征地農(nóng)民參保率（已參保人數(shù)/被征地農(nóng)民總數(shù)）。

土地儲備：土地儲備規(guī)模、土地儲備計劃完成率（實際儲備土地面積/年度計劃儲備土地規(guī)模）、儲備土地抵押規(guī)模。

土地閑置：土地閑置率（閑置建設用地面積/出讓建設用地面積）、閑置土地處置率（已處置閑置土地面積/閑置土地總面積）等。

與國家標準、上級區(qū)域控制指標或同類區(qū)域指標對比，評價政府職能部門節(jié)約集約利用土地和調控土地市場的能力，經(jīng)營存量土地的能力以及土地出讓的合規(guī)合法性等。

（3）地效益方面重點關注土地出讓金和投入產(chǎn)出情況。

土地出讓金：土地出讓金收入規(guī)模、土地出讓金征收率（已收土地出讓金/應收土地出讓金）。

投入產(chǎn)出：工業(yè)用地平均投資強度（固定資產(chǎn)投資總額/建設用地面積）、工業(yè)用地容積增長率、工業(yè)總產(chǎn)值增長率、工業(yè)企業(yè)利稅增長率等。與同類區(qū)域平均水平或以前年度同類指標進行對比，從經(jīng)濟和社會二個方面評價審計區(qū)域內建設用地的利用成效。

（四）土地保護

土地保護是指對已批準的土地利用總體規(guī)劃所確定各類土地資源用途、范圍（面積）、布局，依據(jù)國家有關規(guī)定、法律、法規(guī)、辦法、規(guī)章實行行政的、經(jīng)濟的、法律的管理與保護，確保各類土地資源得到合理的永續(xù)利用。對土地保護情況績效評價的指標設定主要分為耕地保護和違法違規(guī)用地查處二個子項：

1.耕地保護方面重點關注耕地的數(shù)量、質量和地力提升情況。

耕地數(shù)量：占補平衡率（補充耕地面積/占用耕地面積）。

耕地質量：農(nóng)轉用耕地平均等別、新建耕地平均等別、中低產(chǎn)田占比（中等地、低等地面積/耕地總面積）。

地力提升：測土配方耕地占比（使用測土配方耕地面積/耕地總面積）、污染耕地占比（污染耕地面積/耕地總面積）等。

與全國平均水平、上級區(qū)域或同類區(qū)域平均水平相比，與以前年度同類指標進行動態(tài)對比，評價審計區(qū)域內占補平衡、占低不占高（即能占低等地就不占高等地）、測土配方等耕地保護措施的落實情況，從耕地數(shù)量和質量二方面評價耕地保護成效。

2.違法違規(guī)用地查處方面重點關注違法違規(guī)用地變動趨勢、查處力度和查處結果情況。

違法違規(guī)用地變動趨勢：違法違規(guī)占用耕地比例（違法違規(guī)占用耕地面積/新增建設用地占用耕地面積）、違法違規(guī)用地行為變動率[（當期違法違規(guī)用地行為件數(shù)-上期違法違規(guī)用地行為件數(shù)）/上期違法違規(guī)用地行為件數(shù)]、違法違規(guī)用地面積變動率、違法違規(guī)占用耕地面積變動率。

查處力度：立案率（立案件數(shù)/違法案件總數(shù)）、查處率（查處案件數(shù)/立案總數(shù)）、處罰執(zhí)行率（處罰到位案件件數(shù)/下達土地行政處罰決定書件數(shù)）。

查處結果：拆除違法構建物處罰占比、沒收構建物處罰占比、收回土地處罰占比、罰沒款處罰占比，責任人黨紀政紀處分占比等。

與國家標準、以前年度同類指標和其他同類區(qū)域指標對比，評價審計區(qū)域內地方政府及土地管理部門查處違法違規(guī)用地的效率和效果。

四、土地資源審計績效評價應注意的幾個問題

一是制定績效審計評價方法體系要從實際出發(fā)，具有可操作性。一方面根據(jù)《審計署“十三五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，各級審計部門對土地資源的績效審計要全面展開，限于審計人員自身的知識結構和專業(yè)水平，評價方法體系不能過于深奧、復雜，要易于操作。另一方面目審計人員要系統(tǒng)全面地收集績效評價所需要的基礎資料難度較大，理論性太強的審計評價方法在實際工作中無法適用。

二是評價時要考慮區(qū)分可控因素與不可控因素。土地資源績效受多方面因素的影響，其中不能為某一級政府、某個職能部門或個人的行為所制約的因素稱為不可控因素，不可控因素具有時間和空間上的相對性，它的區(qū)分與評價對象層次的高低、管理權限的大小及控制范圍的大小有關。對土地資源績效進行的審計評價，關系到相關職能部門和責任人的責任，在評價時要注意區(qū)分可控因素和不可控因素，對于評價對象無法控制因素所產(chǎn)生的影響應盡可能排除，否則會有失公平。

三是評價時要注重長期績效與短期績效并重。土地資源的管理關系到國家政策的宏觀調控和地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，管理活動要達到的既有長期目標也有短期目標，對土地資源進行績效審計評價，不能只評價短期行為，忽視土地資源的發(fā)展?jié)撃?，也不能只評價長期效益，忽視土地資源的管理現(xiàn)狀，評價指標的設立要考慮到長短期并重，只有這樣才能確?？冃徲嬙u價的全面客觀。

[1]羅勇.當前土地資源審計若干思考〔J〕.財政研究，2014（07）.

[2]張文軍.土地資源專項審計調查的五大法寶〔J〕.中國審計，2010（10）.

◇作者信息：甘肅省審計廳

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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1004-6070（2017）10-0057-04