《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，即國家以各種形式進(jìn)行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈、憑借國家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)分為三大類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位所占有或使用，在法律上確認(rèn)為國家所有，能夠以貨幣進(jìn)行計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能、保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要基礎(chǔ)和有機(jī)組成部分。為了規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)管理，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能，財政部制定了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（中華人民共和國財政部令第35號），對行政單位國有資產(chǎn)管理的范圍、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，并自2006年7月1日起正式施行。對行政單位國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督是財政部門的一項重要職責(zé)。為此，本文以財政監(jiān)督實踐為基礎(chǔ)，對《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）中的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 本辦法適用于各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)(以下統(tǒng)稱行政單位)的國有資產(chǎn)管理行為。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于本辦法適用范圍的規(guī)定。

（一）行政單位的概念和范圍

行政單位，狹義的概念是指行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的各級國家機(jī)關(guān)。包括：國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會；國家行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院和地方各級人民政府及其所屬工作機(jī)構(gòu)；國家審判機(jī)關(guān)，即各級人民法院；國家檢察機(jī)關(guān)，即各級人民檢察院。

政黨組織的中央和地方各級常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，從一般意義上講，不屬于國家機(jī)關(guān)，但由于其業(yè)務(wù)活動的方式和財務(wù)活動的特點(diǎn)與國家機(jī)關(guān)類似，因此，作為行政單位管理。政黨組織包括：中國共產(chǎn)黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進(jìn)會、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學(xué)社、臺灣民主自治同盟等。此外，中國人民政治協(xié)商會議各級常設(shè)工作機(jī)構(gòu)也作為行政單位管理。

行政單位依法設(shè)立，工作人員一般列為國家行政編制，活動經(jīng)費(fèi)由國家財政供給，均是全額撥款單位。

（二）行政單位財務(wù)管理的特點(diǎn)

1、經(jīng)費(fèi)來源的單一性。行政單位是國家為滿足社會公共需要而設(shè)立的，主要行使國家社會管理和公共服務(wù)職能，沒有社會生產(chǎn)職能。因此，行政單位在履行職能過程中的資金耗費(fèi)，主要依靠國家財政撥款，不可能像企業(yè)那樣通過生產(chǎn)經(jīng)營成果的銷售，實現(xiàn)價值補(bǔ)償并取得利潤，進(jìn)而實現(xiàn)簡單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。

2、經(jīng)費(fèi)保障的優(yōu)先性。公共財政通常有資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能等三個方面的職能，其中資源配置職能，就是運(yùn)用財政稅收等手段，將一部分國民生產(chǎn)總值或國民收入集中起來，通過財政資金的再分配，為各種社會公共需要提供資金保障。行政單位屬于典型的社會公共需要，因此，行政單位在公共支出中位于優(yōu)先保障地位。

3、財務(wù)管理的統(tǒng)一性。行政單位財務(wù)管理的統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：一是有統(tǒng)一的財務(wù)管理工作方針。各級行政單位在財務(wù)管理工作中，都必須貫徹執(zhí)行“勤儉建國、厲行節(jié)約”的方針。二是有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)、編制。各級行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，都必須按照國家的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。三是有統(tǒng)一的財務(wù)管理制度。行政單位財務(wù)管理和會計核算，必須執(zhí)行統(tǒng)一的《行政單位財務(wù)規(guī)則》和《行政單位會計制度》。四是有統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)。行政單位的各項經(jīng)費(fèi)開支，如工資津貼補(bǔ)貼、福利費(fèi)提取、會議費(fèi)差旅費(fèi)開支等，都必須執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)。

（三）適用范圍的具體界定

財政部在出臺《辦法》的同時，也出臺了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。在界定每個單位是執(zhí)行行政單位，還是執(zhí)行事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法時，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：單位執(zhí)行何種財務(wù)會計制度，就執(zhí)行何種資產(chǎn)管理辦法。具體來說，執(zhí)行行政單位財務(wù)會計制度的單位，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政單位的資產(chǎn)管理辦法，具體包括各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)等；執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的單位，就執(zhí)行事業(yè)單位的資產(chǎn)管理辦法；有特殊情況的，由同級財政部門負(fù)責(zé)裁定適用何種資產(chǎn)管理辦法。

二、行政單位國有資產(chǎn)的界定

法律條文：

第三條 本辦法所稱的行政單位國有資產(chǎn)，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產(chǎn)。

行政單位國有資產(chǎn)包括行政單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)的概念、特征和分類的規(guī)定。

（一）行政單位國有資產(chǎn)的概念和特征

行政單位國有資產(chǎn)，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。行政單位的資產(chǎn)具有以下特征：

1、資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源。這種經(jīng)濟(jì)資源具有為行政單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供或創(chuàng)造客觀條件的某種經(jīng)濟(jì)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)潛能。即這種經(jīng)濟(jì)資源必須具有使用價值，能夠形成建立行政單位工作環(huán)境的物質(zhì)基礎(chǔ)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件保障。只有具備這種條件的經(jīng)濟(jì)資源，才能夠作為資產(chǎn)存在和確認(rèn)。

2、資產(chǎn)能夠用貨幣來計量。行政單位所擁有的各項經(jīng)濟(jì)資源，其實物形態(tài)各不相同，所采用的計量方式多種多樣。但是，由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，貨幣作為商品一般等價物，是衡量商品價值的共同尺度，貨幣計量便成為會計核算的一個基本前提。如果一種經(jīng)濟(jì)資源不能用貨幣來計量，行政單位就難以確認(rèn)和計量其價值，這種不能確認(rèn)和計量價值的經(jīng)濟(jì)資源則不能被確認(rèn)為資產(chǎn)。

3、資產(chǎn)為行政單位所占有或者使用。一項資產(chǎn)如果被確認(rèn)為某一行政單位的資產(chǎn)，這個行政單位必須對其擁有占有權(quán)或者使用權(quán)。一項資產(chǎn)如果不為一個特定的行政單位所占有或者使用，便不能為該行政單位的運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，就不能被確認(rèn)為這個行政單位的資產(chǎn)。

4、行政單位從國家取得資產(chǎn)具有無償性。國家無償撥付給行政單位的資產(chǎn)在其使用過程中逐漸消耗或磨損，具有純消耗性，國家不要求行政單位償還。

5、行政單位的資產(chǎn)具有非經(jīng)營性。行政單位使用資產(chǎn)的目的是為了能夠順利行使其職能、圓滿完成各項工作任務(wù)，而不是為了從事經(jīng)營活動，無需進(jìn)行成本核算，也不需計提折舊。

（二）行政單位國有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式

1、固定資產(chǎn)?！缎姓挝回攧?wù)規(guī)則》規(guī)定：“固定資產(chǎn)是指使用期限超過一年，單位價值在1000元以上 （其中：專用設(shè)備單位價值在1500元以上），并且在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價值雖未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但是耐用時間在一年以上的大批同類物資，作為固定資產(chǎn)管理。”固定資產(chǎn)這一概念包括三層含義：一是有明確的單位價值標(biāo)準(zhǔn)，一般設(shè)備單位價值在1000元以上，專用設(shè)備單位價值在1500元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物質(zhì)形態(tài)在使用過程中基本保持不變。

2、流動資產(chǎn)。《行政單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“流動資產(chǎn)是指可以在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項、存貨等。前款所稱存貨是指行政單位在工作中為耗用而儲存的資產(chǎn)，包括材料、燃料、包裝物和低值易耗品等?！爆F(xiàn)金指單位的庫存現(xiàn)金。銀行存款是指單位存入或轉(zhuǎn)入開戶銀行的各種款項，單位日常收入的現(xiàn)金，除保存不超過審批的現(xiàn)金庫存限額外，其余都必須及時交存開戶銀行。暫付款是行政單位在日常業(yè)務(wù)活動中與其他單位、所屬單位或本單位職工發(fā)生的臨時性結(jié)算款項，它體現(xiàn)為行政單位對有關(guān)單位或個人的一種債權(quán)。

3、無形資產(chǎn)。無形資產(chǎn)是指不具有實物形態(tài)而能為使用者提供某種權(quán)利的資產(chǎn)，包括著作權(quán)、土地使用權(quán)等。著作權(quán)，亦稱“版權(quán)”，作者依法對其創(chuàng)作的作品享有的權(quán)利，知識產(chǎn)權(quán)的一種。包括以下人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)：發(fā)表權(quán)，署名權(quán)，修改權(quán)，保護(hù)作品完整權(quán)，使用權(quán)和獲得報酬權(quán)。土地使用權(quán)是指土地所有權(quán)人以外的土地使用者依法對國家或者集體所有的土地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。1986年頒布的 《中華人民共和國民法通則》明確地規(guī)定了土地使用權(quán)，該法第80條規(guī)定，國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利。隨后頒布的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定更為明確，該法第9條規(guī)定，國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。

（三）行政單位國有資產(chǎn)不能進(jìn)行長期投資

一般意義上的長期投資是指不準(zhǔn)備在一年內(nèi)變現(xiàn)的投資，包括長期債券投資、長期股權(quán)投資和其他投資。單位進(jìn)行長期投資的目的，不僅在于獲取投資收益，而且是為了保障本單位持久的原材料供應(yīng)或產(chǎn)品銷路，或增加附屬企業(yè)的營運(yùn)資金、積累具有特定用途的大筆基金，并準(zhǔn)備長期持有。

長期投資通常都不準(zhǔn)備在短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓出去，作為調(diào)劑資金余缺的手段，也不僅僅在于獲取投資收益，而是借助于投資的長期持有，以影響乃至控制受資企業(yè)的重大經(jīng)營決策，保障本單位長期發(fā)展的需要。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實體脫鉤的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1993〕17號）等文件規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)不得以任何形式經(jīng)商辦實體，不準(zhǔn)進(jìn)行投資經(jīng)營，所以行政單位國有資產(chǎn)也就不應(yīng)該存在長期投資的情況。

三、行政單位國有資產(chǎn)管理的任務(wù)

法律條文：

第四條 行政單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：

（一）建立和健全各項規(guī)章制度；

（二）推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；

（三）保障國有資產(chǎn)的安全和完整；

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實體的國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理工作任務(wù)的規(guī)定。

（一）建立和健全各項規(guī)章制度

健全的規(guī)章制度是規(guī)范行政單位國有資產(chǎn)管理行為，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各項規(guī)章制度，就成為加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)管理的首要任務(wù)，這主要包括兩個方面：從宏觀方面來說，是要建立全國各級行政單位國有資產(chǎn)管理的制度框架。在這個框架中，全國行政單位國有資產(chǎn)管理辦法是一個綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)馭整個國有資產(chǎn)的管理工作。在此基礎(chǔ)上，財政部制定中央級行政單位的國有資產(chǎn)管理實施辦法，地方各級財政部門制定本地區(qū)和本級行政單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度。同時，各級財政部門還要制定行政單位國有資產(chǎn)的配置、使用、處置、評估、統(tǒng)計報告等一系列配套制度，細(xì)化各個環(huán)節(jié)的具體管理，以求全面規(guī)范行政單位的國有資產(chǎn)管理工作。從微觀方面來說，各主管部門和行政單位要建立健全單位內(nèi)部國有資產(chǎn)管理的具體辦法，完善國有資產(chǎn)管理責(zé)任制，加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制，以確保國有資產(chǎn)的安全和完整，防止資產(chǎn)流失。

（二）推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用

1、合理配置資產(chǎn)。所謂合理配置，一是要按照國家行政工作的規(guī)律和要求，保證各項工作任務(wù)有充足的資源供給，盡量避免出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡；二是要按照物盡其用的原則，對行政單位中長期閑置不用的資產(chǎn)積極進(jìn)行調(diào)劑，加快資產(chǎn)的合理流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮資產(chǎn)的最大效益。

2、推動資產(chǎn)有效使用。所謂有效使用，就是指國有資產(chǎn)在使用期內(nèi)充分發(fā)揮其功能，在使用過程中力求避免無計劃、輕管理、不維修、提前報廢、任意處理或限制等不良現(xiàn)象。資產(chǎn)使用效率不高一方面使有限的資源不能發(fā)揮最大的效能，浪費(fèi)了寶貴的財政資金；另一方面，也助長了一些單位中存在的奢靡之風(fēng)，許多單位對國有資產(chǎn)不珍惜、不愛護(hù)，甚至大手大腳、毫無節(jié)制。因此，必須加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)的使用管理，提高資產(chǎn)的使用效率。

（三）保障國有資產(chǎn)的安全和完整

行政單位的職能是進(jìn)行社會管理、提供公共服務(wù)，不以營利為目的，行政單位的國有資產(chǎn)是行政單位開展行政工作的物質(zhì)保障，保障國有資產(chǎn)的安全和完整，防止國有資產(chǎn)流失，是行政單位國有資產(chǎn)管理工作中的一項基本任務(wù)。行政單位必須建立完整的賬卡，以全面反映國有資產(chǎn)的存量狀況；要有嚴(yán)格的管理制度，健全各項手續(xù)，明確使用責(zé)任，落實各項措施，使國有資產(chǎn)管理做到制度化、程序化；要建立統(tǒng)計報告制度，及時掌握資產(chǎn)的使用及增減變動情況。對管理中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時解決，以確保行政單位國有資產(chǎn)的安全完整。

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實體的國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值

行政單位用非經(jīng)營性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營活動是在特殊歷史條件下產(chǎn)生的一種行為，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變和財政改革的深入，行政單位的經(jīng)營性活動將逐漸被取消。由于目前實際工作中客觀上有一些行政單位還不同程度地?fù)碛幸欢〝?shù)量的經(jīng)營性資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)不能置于管理制度之外。財政部門和行政單位必須加強(qiáng)對未脫鉤經(jīng)濟(jì)實體的國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，堵塞漏洞，防止國有資產(chǎn)流失。

四、行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容

法律條文：

第五條 行政單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計報告和監(jiān)督檢查等。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容的規(guī)定。

行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容包括從入口到出口全過程的監(jiān)督管理。本《辦法》針對行政單位國有資產(chǎn)管理各個環(huán)節(jié)中存在的問題，對管理進(jìn)行了全面規(guī)范，主要包括以下幾個方面：

（一）資產(chǎn)配置方面

一是明確資產(chǎn)配置的原則；二是制定資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)；三是明確資產(chǎn)配置的審批程序；四是資產(chǎn)配置與部門預(yù)算相銜接。

（二）資產(chǎn)使用方面

一是規(guī)范資產(chǎn)日常使用管理，提高資產(chǎn)使用效率；二是對閑置資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑使用；三是明確資產(chǎn)有償使用的審批程序；四是對資產(chǎn)有償使用收入實行“收支兩條線”管理。

（三）資產(chǎn)處置方面

一是明確資產(chǎn)處置的內(nèi)容和要求；二是規(guī)定資產(chǎn)處置的審批程序；三是對資產(chǎn)處置收入實行“收支兩條線”管理。

（四）資產(chǎn)評估方面

一是規(guī)定應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形；二是明確資產(chǎn)評估項目實行核準(zhǔn)制和備案制；三是明確被評估單位的義務(wù)和責(zé)任。

（五）資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)清查方面

一是規(guī)定行政單位應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)登記檔案；二是明確提出資產(chǎn)統(tǒng)計報告是預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是提出了資產(chǎn)管理信息化的要求；四是對資產(chǎn)清查和產(chǎn)權(quán)登記工作作出了規(guī)定。

（六）監(jiān)督檢查方面

一是對財政部門、行政單位及其工作人員應(yīng)認(rèn)真履行職能作出了規(guī)定；二是結(jié)合《財政違法行為處罰處分條例》，明確了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和人員在行政單位國有資產(chǎn)管理活動中違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（七）產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作方面

一是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛的定義；二是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處程序。

五、行政單位國有資產(chǎn)管理的原則

法律條文：

第六條 行政單位國有資產(chǎn)管理活動，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合；

（二）資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合；

（三）實物管理與價值管理相結(jié)合。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理原則的規(guī)定。

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

行政單位國有資產(chǎn)絕大部分是由財政預(yù)算資金形成的，財政預(yù)算資金安排的科學(xué)性、規(guī)范性，預(yù)算安排的資金量，直接決定了資產(chǎn)配置數(shù)量、質(zhì)量，和不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。因此，預(yù)算管理是規(guī)范和加強(qiáng)資產(chǎn)管理，通過增量來調(diào)節(jié)、控制存量最有效的手段，只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來，才能真正抓好資產(chǎn)管理工作。同時，資產(chǎn)管理工作也是預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性工作，有效開展資產(chǎn)管理工作，及時提供準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)清查和財務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為財政部門編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，有利于深化部門預(yù)算管理改革，科學(xué)編制預(yù)算。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、從源頭上控制資產(chǎn)形成的客觀需要，也是細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算編制科學(xué)性的有效手段。

（二）資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合

在會計要素中，“資產(chǎn)”占有非常重要的地位。資產(chǎn)管理是財務(wù)管理的有機(jī)組成部分，與財務(wù)管理是不可分割的。加強(qiáng)財務(wù)管理工作一項非常重要的內(nèi)容就是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。同時，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，有效開展資產(chǎn)管理工作，也有利于推動財務(wù)管理工作，提高財務(wù)管理水平。如果將二者割裂開來，將會導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”，既不能真正加強(qiáng)資產(chǎn)管理，也會影響財務(wù)管理工作。因此，資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、促進(jìn)資產(chǎn)合理配置、有效使用的客觀需要，也是加強(qiáng)財務(wù)管理、規(guī)范財務(wù)行為的有效手段。

（三）實物管理與價值管理相結(jié)合

實物管理與價值管理是資產(chǎn)管理工作的兩個方面，實物管理主要側(cè)重于保障實物資產(chǎn)的安全完整，價值管理主要側(cè)重于賬務(wù)管理。賬務(wù)管理為實物管理提供了根據(jù)，實物管理是賬務(wù)管理的基礎(chǔ)。實物管理與價值管理相結(jié)合的基本要求，是賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。因此，實物管理與價值管理相結(jié)合既是保障國有資產(chǎn)安全和完整的客觀需要，也是加強(qiáng)資產(chǎn)的會計核算、保證賬實相符的有效手段。

六、行政單位國有資產(chǎn)管理體制

法律條文：

第七條 行政單位國有資產(chǎn)管理，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定。

（一）行政單位國有資產(chǎn)管理體制

我國行政單位國有資產(chǎn)管理，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

1、國家統(tǒng)一所有。國家統(tǒng)一所有，是指國有資產(chǎn)屬于全民所有，也就是說，中華人民共和國是國有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，財政部代表國務(wù)院對行政單位國有資產(chǎn)實行綜合管理。

2、政府分級監(jiān)管。政府分級監(jiān)管，是指國家對行政單位國有資產(chǎn)實行分級分工管理和監(jiān)督。國有資產(chǎn)分級分工管理主體的區(qū)分和變動不是國有資產(chǎn)所有權(quán)的分割和轉(zhuǎn)移。根據(jù)我國的基本國情、行政區(qū)劃和行政管理體制的客觀要求，和國有資產(chǎn)規(guī)模龐大的實際情況，國有資產(chǎn)不可能都由中央政府統(tǒng)一管理，必須實行分級分工監(jiān)管。在我國，共有五級政府，即中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級政府，只有實行分級分工監(jiān)管，才能充分調(diào)動各級政府的積極性，把國有資產(chǎn)管理工作做好。

3、單位占有、使用。單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)擁有四項主要權(quán)利：一是擁有自主支配和使用的權(quán)利；二是依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)可以將其擁有的資產(chǎn)出租、出借，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。但其收益必須納入財政專戶管理；三是符合國家規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)處置的權(quán)利；四是受國家法律保護(hù)，國有資產(chǎn)不受侵犯的權(quán)利。

（二）全國行政單位國有資產(chǎn)管理體制的具體框架

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，根據(jù)我國政府行政管理體制、財政管理體制的級次劃分，全國行政單位國有資產(chǎn)管理相應(yīng)劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個級次。為充分調(diào)動主管部門和行政單位的積極性，根據(jù)我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制、財務(wù)會計管理體制，對各級政府所屬行政單位國有資產(chǎn)實行三級管理：第一級是各級財政部門。其作為政府負(fù)責(zé)行政單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政單位的國有資產(chǎn)實行綜合管理。同時，上級財政部門對下級財政部門負(fù)有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)工作的責(zé)任。第二級是主管部門或接受委托的各相關(guān)部門。財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對行政單位國有資產(chǎn)實行監(jiān)督管理，并對財政部門負(fù)責(zé)。第三級是行政單位，對本單位占有、使用的國有資產(chǎn)實施具體管理。

在這種體制下，各級財政、主管部門和各單位可以各司其職、各負(fù)其責(zé)，有利于加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)管理工作。同時，這一設(shè)計與現(xiàn)行行政管理體制、財政預(yù)算體制和財務(wù)會計體制基本相符，有利于行政單位國有資產(chǎn)管理工作的有效開展。與此相適應(yīng)，資產(chǎn)清查、信息系統(tǒng)、統(tǒng)計報告等也將照此框架設(shè)計?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）