科研項目全過程監(jiān)督中的難點及應(yīng)對措施

●周尊麗 高顯揚

科研項目全過程監(jiān)督中的難點及應(yīng)對措施

●周尊麗 高顯揚

本文主要研究科研項目全過程監(jiān)督中存在的難點問題及應(yīng)對措施。首先將科研項目管理過程分為立項階段、執(zhí)行階段和驗收階段，分析了每個階段存在的管理難點，如“信息不對稱”在科研項目承接中引發(fā)的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”等。在分析科研項目全過程管理流程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析科研項目全過程監(jiān)督帶來的難點，主要分為科研項目事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的難點。最后提出了完善科研項目全過程監(jiān)督體系的應(yīng)對措施，包括形成多元主體的監(jiān)督合力、優(yōu)化各個階段的監(jiān)督流程、重視監(jiān)督結(jié)果的反饋利用等。

科研項目 全過程監(jiān)督 應(yīng)對措施

中央深化財政科技計劃管理改革①提出，政府部門要簡政放權(quán)，從直接管項目、分資金中解放出來，更加注重科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局，以及評估和監(jiān)督等。將監(jiān)督工作融入科研項目管理的全過程，逐步實現(xiàn)財政資金流到哪里，監(jiān)督和評估就到哪里。本文在分析科研項目管理流程的基礎(chǔ)上，研究科研項目全過程監(jiān)督中的難點問題，并有針對性地提出應(yīng)對措施。

一、科研項目管理過程分析

隨著財政科技投入的逐年增加，中央及各地政府不斷優(yōu)化財政科技投入方式。近年來，出現(xiàn)了引導(dǎo)基金、政府獎勵、貸款貼息、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷喾N資助方式。但從當(dāng)前我國科研項目管理現(xiàn)狀來看，“課題制”的科研項目管理方式依然占據(jù)了較高的比重，這是因為“課題制”項目管理方式激發(fā)了科研人員的競爭意識，可以跨部門組織課題組成員，有利于優(yōu)化科技資源配置。

“課題制”科研項目管理是一個復(fù)雜的流程，一般來說由科技管理部門發(fā)布項目指南；企事業(yè)單位根據(jù)指南申報項目，同時編制經(jīng)費預(yù)算；管理部門組織專家開展評審，包括立項評審及預(yù)算評審，并根據(jù)評審結(jié)果與項目承擔(dān)單位簽訂合同或任務(wù)書；再由相關(guān)部門撥付資金；科研人員開展課題研究，同時執(zhí)行預(yù)算；項目結(jié)題驗收后撥付尾款、開展績效評價等。為便于分析，本文將科研項目管理流程簡化為項目立項、項目執(zhí)行、項目驗收三個階段。

（一）項目立項階段

項目立項階段是政府部門，即科技項目管理部門（項目發(fā)起人）發(fā)布項目指南到最終確定項目承擔(dān)單位的過程。在項目立項前，由于“信息不對稱”現(xiàn)象的普遍存在，常常會引發(fā)“逆向選擇”。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“逆向選擇”理論最早來自對二手車市場的分析，賣家常常以次充好，以至于買家不愿意出高價，最終在市場上買不到好車。在科研項目申報中，也會出現(xiàn)幾種“逆向選擇”現(xiàn)象：一種情況是，項目申報人為了提高課題申請的成功率，收集了各個部門發(fā)布的項目指南進(jìn)行申報，項目申報人通常比發(fā)起人更具有信息優(yōu)勢，即使重復(fù)申報也難以被發(fā)現(xiàn)；另一種情況是項目申報人比項目發(fā)起人更了解科研項目真實的資金需求量，了解項目發(fā)起人以往的資助額度，以及大致的預(yù)算核減情況等，因此，項目申報人傾向于按項目發(fā)起人的預(yù)算額度而不是真實的資金需求量申報預(yù)算，或者直接多申報預(yù)算；還有一種情況是，有的項目申報人擅長與項目發(fā)起人 “溝通”，熟悉圈內(nèi)的評審專家，而有的專注于坐“冷板凳”，在當(dāng)前行政主導(dǎo)、同行評議為主的科研體制下，前者更容易獲得科研項目，而后者踏踏實實做學(xué)問反而難以獲得科研項目，這便是學(xué)術(shù)研究中“劣幣逐良幣”現(xiàn)象。

（二）項目執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段是科技項目管理部門與項目承擔(dān)單位簽訂項目任務(wù)書到項目承擔(dān)單位完成項目預(yù)定目標(biāo)的過程。項目立項后，“道德風(fēng)險”現(xiàn)象時有發(fā)生?！暗赖嘛L(fēng)險”的概念最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格里茨在研究保險市場時提出，典型的案例是在大學(xué)里自行車投保后，學(xué)生們的安全防范措施會明顯減少，自行車被盜率很快就上升。同樣，在科研項目申報中，一些科研人員把大量的時間精力花在項目申報上，一旦項目立項后就自然懈怠了，只求項目通過驗收就可以，科研項目執(zhí)行中的“道德風(fēng)險”造成“重立項、輕研究”的現(xiàn)象時有發(fā)生。在項目執(zhí)行階段，還有一種現(xiàn)象源于“目標(biāo)函數(shù)”不一致引發(fā)的“委托代理問題”，代理人有可能偏離委托人目標(biāo)函數(shù)，損害委托人利益，而委托人難以覺察和監(jiān)督。在科研項目任務(wù)書簽訂后，科技項目管理部門與項目承擔(dān)人即形成一定的委托代理關(guān)系，但雙方的“目標(biāo)函數(shù)”不盡相同，如項目發(fā)起人希望項目承擔(dān)人加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化，提升項目的社會效益；而項目承擔(dān)人更關(guān)心論文發(fā)表、職稱評定、職務(wù)晉升等，很少去關(guān)注科技成果如何轉(zhuǎn)化，這大大影響了財政科研資金的使用效益。

（三）項目驗收階段

項目驗收階段通常是科研項目完成后開展項目驗收、財務(wù)驗收、績效評價等活動的階段。這個階段常常接近年底，項目發(fā)起人和項目承擔(dān)人更關(guān)注的是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核、年度工作任務(wù)的考核等，更關(guān)注論文、專著、專利等指標(biāo)的完成情況，而不那么重視項目的創(chuàng)新效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會效應(yīng)，以及科技成果轉(zhuǎn)化問題，也很少關(guān)注科研項目實施后的績效評價。

另外，對于科研項目的結(jié)余，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，結(jié)余資金在兩年內(nèi)可由項目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，兩年后未使用完的按規(guī)定收回，如何加強(qiáng)科研項目結(jié)余經(jīng)費的后續(xù)管理也是實務(wù)中的難點。

二、科研項目全過程監(jiān)督的難點

從上述分析可以看到，科研項目全過程管理中存在的問題，同時也給科研項目全過程監(jiān)督帶來了一些難點。

（一）科研項目事前監(jiān)督的難點

科研項目事前監(jiān)督主要是指對科技項目管理部門發(fā)布項目指南到最終確定項目承擔(dān)單位的過程進(jìn)行監(jiān)督。為應(yīng)對“信息不對稱”引發(fā)的“逆向選擇”，目前的科研管理體制引入了公開發(fā)布項目指南、科研項目立項評審、預(yù)算評估評審等制度。

這一階段監(jiān)督的難點主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、對項目指南發(fā)布公開性、獨立性等進(jìn)行監(jiān)督。項目指南公開發(fā)布是確?？蒲许椖抗_、公平、公正擇優(yōu)遴選的第一步，通過在項目主管部門網(wǎng)站上查找項目指南，只能確定查找到的項目指南公開發(fā)布了，而無從確定是否所有的項目指南都公開發(fā)布了；即使項目指南公開發(fā)布，也很難確保指南編寫者與項目申報者之間的獨立性。當(dāng)前，各部門都高度重視科技創(chuàng)新工作，發(fā)布了各類支持科技創(chuàng)新的項目指南，在部門間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的狀況下，難免出現(xiàn)支持范圍“錯位”與“缺位”并存的現(xiàn)象，重復(fù)支持現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了科研資金的使用效益。在監(jiān)督實務(wù)中，若沒有建立跨部門的監(jiān)督機(jī)制，也很難發(fā)現(xiàn)各部門項目指南交叉重復(fù)的問題。

2、對科研項目立項評審的監(jiān)督。目前中央及地方政府基本都建立了科研項目立項評審制度，但只有正確的導(dǎo)向、科學(xué)的制度、嚴(yán)格的執(zhí)行，才能確保各項評估評審工作不流于形式。當(dāng)前，對于一些應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化項目，若仍將論文的發(fā)表、專利的申請作為立項的標(biāo)準(zhǔn)，大量財政資金投入的科研成果將無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)化而束之高閣，因此，對于不同類型的科研項目需要引入不同的立項評審要求。在科研項目立項評審的監(jiān)督中，還需要關(guān)注立項管理的內(nèi)部控制，如對重復(fù)申報的審查，評估評審專家隨機(jī)抽取、輪換、回避制度等，這些制度的完善與執(zhí)行不僅需要引起科研項目管理部門的高度重視，也是科研項目及財政科技資金監(jiān)督中首先要關(guān)注的內(nèi)部控制問題。

3、對科研項目預(yù)算評估評審的監(jiān)督。預(yù)算評估評審主要是對科研項目預(yù)算申報的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行評價，既可以在項目立項時同步開展，也可以在項目立項后獨立開展。首先，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖考敖?jīng)費管理制度是預(yù)算評估評審的前提條件與評判“尺子”，一些科技計劃的項目及經(jīng)費管理辦法尚未建立健全，給實際的預(yù)算評估評審帶來了難度。其次，科學(xué)的預(yù)算評估評審方法制度是評估評審結(jié)果合理準(zhǔn)確的保障，當(dāng)前針對科研項目預(yù)算評估評審的方法制度還有待研究和完善。最后，預(yù)算評估評審的監(jiān)督，建立預(yù)算評估評審結(jié)果抽查和復(fù)核制度難度大，需要提高預(yù)算評估評審的準(zhǔn)確性。

（二）科研項目事中監(jiān)督的難點

科研項目事中監(jiān)督主要是指對項目承擔(dān)單位簽訂項目任務(wù)書到完成項目既定目標(biāo)的過程進(jìn)行監(jiān)督。在這個階段，一方面要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，因為項目執(zhí)行是科研項目推進(jìn)以及取得成效的主體階段，及時發(fā)現(xiàn)項目承擔(dān)單位在經(jīng)費使用中存在的問題，可以有效避免一些監(jiān)督的盲區(qū)；另一方面，為避免科研人員應(yīng)對各類監(jiān)督檢查而分散研究精力的情況發(fā)生，需要改進(jìn)監(jiān)督方式，推進(jìn)檢查結(jié)果共享，避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。這一階段監(jiān)督的難點有以下幾方面：

1、項目及資金監(jiān)督工作任務(wù)重的問題。隨著財政科研經(jīng)費投入的持續(xù)增加，相關(guān)管理部門的項目總量和單項資助額度都快速增長，若對每個項目都開展全過程的監(jiān)督，工作量巨大，不是現(xiàn)有人力、物力及財力可以承受的。

2、預(yù)算執(zhí)行與項目進(jìn)度不匹配的問題。在實務(wù)中發(fā)現(xiàn)部分科研項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，項目中期檢查時，下達(dá)的資金剛啟動使用，無法開展有效的資金監(jiān)督，一種情況是項目難度較大、研究遇阻，造成預(yù)算執(zhí)行也相對較慢等問題，但另外也有項目論證不充分、預(yù)算編制不實等帶來的執(zhí)行困難問題。

3、引入中期預(yù)算監(jiān)督難度加大的問題。過去科研項目研究周期大多為兩年，并不能適應(yīng)有些基礎(chǔ)性、難度大、周期長的重大重點科研項目，此類項目或研究計劃正不斷探索年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變。預(yù)算周期的延長，客觀上加大了全過程監(jiān)督的難度。

（三）科研項目事后監(jiān)督的難點

科研項目事后監(jiān)督主要指項目完成或接近完成階段，開展的項目驗收、財務(wù)驗收、績效評價等多種監(jiān)督?？蒲许椖渴潞蟊O(jiān)督的難點主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、對合規(guī)性方面的監(jiān)督比較多。如項目結(jié)題審計、財務(wù)驗收等，對科研項目產(chǎn)出、效果和影響等方面的績效評價還比較少，尚未形成科研項目投入產(chǎn)出的綜合評價體系。

2、科研項目事后監(jiān)督方式單一。以同行評議、打分考核較為常見，對不同類型的科研項目開展的新型監(jiān)督方式，如第三方機(jī)構(gòu)鑒定、用戶測評等方式用得比較少。

3、科研項目結(jié)余經(jīng)費缺少后續(xù)監(jiān)督。如項目承擔(dān)單位的科研項目結(jié)余經(jīng)費是否用于后續(xù)的科研直接支出，兩年后的仍未使用的結(jié)余經(jīng)費是否上繳等，關(guān)于科研項目結(jié)余經(jīng)費使用情況的監(jiān)督，延長了科研項目事后監(jiān)督的周期，增加了監(jiān)督難度。

4、科研項目事后監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用不夠。如科研項目誠信“黑名單”制度，承擔(dān)單位、評審專家信用管理制度還不完善。

三、科研項目全過程監(jiān)督體系的完善

科研項目全過程監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，只有把握事前、事中、事后各階段的監(jiān)督難點，才能有的放矢，不斷提高監(jiān)督效率，提高財政資金的使用效益。

（一）形成多元主體的監(jiān)督合力

當(dāng)前，科研項目監(jiān)督面臨新形勢，一方面在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下，我國不斷加大財政科技投入，項目總量和單項資助額度快速增長，監(jiān)督任務(wù)也同步加重；另一方面新形勢下對科研項目監(jiān)督的要求不斷提高，如全過程監(jiān)督理念的引入，對監(jiān)督工作提出了更高的要求。對科研項目全過程監(jiān)督不是也不可能是科技或財政單個部門的職責(zé)，而是需要科研項目管理過程中各個責(zé)任主體各司其職、通力協(xié)作，形成監(jiān)督合力。

首先，科技部門和財政部門要研究完善科研項目監(jiān)督的相關(guān)管理制度，為科技管理相關(guān)部門、第三方機(jī)構(gòu)、科研項目承擔(dān)單位等各類監(jiān)督主體開展科研項目及經(jīng)費監(jiān)管制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?？萍肌⒇斦炔块T要牽頭加強(qiáng)對監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成跨部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，既可以防范多頭申報等問題，又可以避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查等。注重宏觀層面的監(jiān)督與評估，如對科技政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，對科技資源配置科學(xué)性的監(jiān)督、對科技專項資金使用效益的評估等，以實現(xiàn)科技專項的動態(tài)調(diào)整，把握財政科技資金的投入重點。

其次，國家深化中央財政科技計劃管理改革，提出要轉(zhuǎn)變政府職能，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項目，亟需培育一批服務(wù)專業(yè)化、發(fā)展規(guī)?；⑦\行規(guī)范化的綜合性科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及專注于科技項目預(yù)算評估、科技項目績效評價、科技項目運行監(jiān)督等方面的專業(yè)型中介機(jī)構(gòu)?？萍疾块T主要對專業(yè)機(jī)構(gòu)履職的法人治理、內(nèi)部管理、獨立客觀性等進(jìn)行監(jiān)督。專業(yè)機(jī)構(gòu)則從微觀層面，如對科研項目及資金使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對項目立項、驗收過程中的專家履職盡責(zé)情況進(jìn)行第三方監(jiān)督。

再次，科研項目承擔(dān)單位要承擔(dān)起法人責(zé)任，完善單位科研管理內(nèi)部控制，如制定并公開科研項目資金內(nèi)部管理、經(jīng)費調(diào)整及報銷等規(guī)定。建立科研財務(wù)助理制度，提高科研經(jīng)費管理的專業(yè)性。通過科研項目經(jīng)費報銷審核、單位內(nèi)部審計等常態(tài)化管理方式加強(qiáng)單位內(nèi)部的科研經(jīng)費的監(jiān)督與管理。通過做好內(nèi)部管理、加強(qiáng)科研人員自律等，減少監(jiān)督檢查對正常科技管理和科研活動的影響。

最后，財政部門、審計部門、人大，以及社會公眾也要發(fā)揮監(jiān)督合力。在日常監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過定期或抽查方式，融入財政監(jiān)督、政府審計、人大監(jiān)督等重點監(jiān)督及外部監(jiān)督，構(gòu)建上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)調(diào)的科研項目全過程監(jiān)督體系。

（二）優(yōu)化各個階段的監(jiān)督流程

在多元責(zé)任主體形成監(jiān)督合力的基礎(chǔ)上，針對科研項目立項、執(zhí)行、驗收中的監(jiān)督難點，需進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督流程，提高監(jiān)督效率。

在事前監(jiān)督階段，完善制度辦法、強(qiáng)化契約管理。在優(yōu)化整合各類科研經(jīng)費的基礎(chǔ)上，分類制定科研項目及經(jīng)費管理辦法，明確不同類型的科研項目采用不同的評審口徑、管理要求與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。完善項目（預(yù)算）評估評審及項目（財務(wù)）驗收管理辦法，嚴(yán)把項目入口關(guān)和出口關(guān)。公開發(fā)布項目指南，重點監(jiān)督是否建立指南編制與項目申報，立項決策和評估評審相分離機(jī)制。完善專家?guī)旒皩＜译S機(jī)抽取制度，重點監(jiān)督科研項目評審專家是否落實了回避、保密、責(zé)任追究等要求。進(jìn)一步細(xì)化合同任務(wù)書，明確考核目標(biāo)、方式、違約責(zé)任，如應(yīng)用類科研項目，要明確成果轉(zhuǎn)化要求，未達(dá)約定目標(biāo)的要扣除尾款等，清晰界定項目發(fā)起人與承擔(dān)人之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，為后續(xù)的全過程管理與監(jiān)督奠定良好的法律基礎(chǔ)。

在事中監(jiān)督階段，盡快轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項目，形成政府科技管理部門與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的制衡與監(jiān)督。嚴(yán)格按照政府購買服務(wù)程序遴選預(yù)算評估評審、績效評價等科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。推行科研經(jīng)費支出公務(wù)卡制度，有利于過程留痕與后續(xù)監(jiān)督；完善科研經(jīng)費監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高監(jiān)督效率。根據(jù)科研項目的研究進(jìn)度，安排和調(diào)整監(jiān)督工作計劃，對研究周期較長的科研項目，結(jié)合科研項目完成節(jié)點統(tǒng)籌安排中期監(jiān)督程序，以確保監(jiān)督效率與質(zhì)量。

在事后監(jiān)督階段，將項目驗收與財務(wù)驗收結(jié)合，對重點科研項目與資金較大的項目，委托第三方開展重點項目結(jié)題審計。利用信息化手段，做好科研項目結(jié)余資金后續(xù)管理與監(jiān)督。在結(jié)題審計等合規(guī)性監(jiān)督基礎(chǔ)上，引入第三方機(jī)構(gòu)鑒定、用戶測評等多樣化的評價手段，加強(qiáng)對產(chǎn)出、效果、影響等事后績效評價，不斷完善科研項目績效評價指標(biāo)體系，將評價結(jié)果與計劃動態(tài)調(diào)整、預(yù)算安排增減形成良性互動。最后，要做好監(jiān)督結(jié)果的公開公示工作，將可以公開的科研項目立項和資金安排、驗收結(jié)果、績效評價、監(jiān)督情況等，及時公開，接受全社會監(jiān)督。

（三）重視監(jiān)督結(jié)果的反饋利用

科研項目全過程監(jiān)督的最終目的是提升政府部門科技管理的效率，提高財政科技資金的使用效益，營造良好的科研創(chuàng)新環(huán)境。完成各項監(jiān)督工作不是科研管理的終點，重要的是要加強(qiáng)監(jiān)督評估工作的結(jié)果利用，通過監(jiān)督反饋來提高科研經(jīng)費管理水平。

在宏觀層面，在對各類科技計劃、專項、基金等的目標(biāo)實現(xiàn)和投入產(chǎn)出進(jìn)行總體監(jiān)督與評估后，要加強(qiáng)后續(xù)的科技計劃動態(tài)調(diào)整，通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式優(yōu)化現(xiàn)有科技資源配置及科技計劃布局，確保有限的財政資金投入最需要的戰(zhàn)略性、公益性、基礎(chǔ)性科研創(chuàng)新領(lǐng)域。

在項目層面，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題、及時整改、加強(qiáng)落實，確實存在科研經(jīng)費違法違規(guī)行為的，加強(qiáng)問責(zé)及懲處力度。通過信息系統(tǒng)錄入覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執(zhí)行、驗收全過程的科研信用記錄，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對項目承擔(dān)單位、科研人員、評估評審專家、中介機(jī)構(gòu)等參與主體進(jìn)行信用評級，建立“黑名單”制度，提高違反科研誠信的違約成本，營造全社會誠實守信、鼓勵探索、寬容失敗的科研創(chuàng)新環(huán)境?！?/p>

（作者單位：上海社會科學(xué)院、上?？萍颊哐芯克?/p>

注釋：

①2014年年底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號），著力轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，聚焦國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合。

[1]李發(fā)福.從項目預(yù)算的全過程看我國科研項目管理中存在的弊端[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2008，（07）.

[2]周尊麗，高顯揚.基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法研究[J].財政監(jiān)督，2016，（20）.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）