PPP視角下構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制的思考

●金珧漢

PPP視角下構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制的思考

●金珧漢

財政監(jiān)督作為財政工作的重要組成部分，應(yīng)服務(wù)于財稅體制改革的深入推進，積極構(gòu)建全過程監(jiān)督機制。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，財政監(jiān)督理應(yīng)覆蓋其運行全過程，為其規(guī)范發(fā)展保駕護航。本文以推廣PPP模式為視角，就構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制的必要性、需要妥善處理的重要關(guān)系、構(gòu)建重點和主要內(nèi)容、保障措施等提出了一些對策與建議。

政府和社會資本合作（PPP） 財政監(jiān)督 機制構(gòu)建

當(dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，財政監(jiān)督作為政府履行公共服務(wù)和監(jiān)管職能的重要力量，應(yīng)以改革創(chuàng)新精神不斷加強和改進，對全面深化改革中最容易出現(xiàn)的管理、執(zhí)行等各種風(fēng)險，通過強化財政監(jiān)督加以防范。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作 （以下簡稱“PPP”）模式，是我國開展的一項重大改革任務(wù)。2014年以來，該工作有序推進，取得的積極成效，但也面臨著發(fā)展不規(guī)范等一些亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。在推進PPP規(guī)范發(fā)展中，財政監(jiān)督發(fā)揮的作用不可或缺，構(gòu)建覆蓋其運行全過程的財政監(jiān)督機制更是財政改革的應(yīng)有內(nèi)容。

一、構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制是財政改革發(fā)展的必然需要

黨的十八屆三中全會將全面深化改革總目標(biāo)確定為：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。”這一系列的重大決策部署，使財政改革發(fā)展步入了一個新的歷史階段。財政監(jiān)督是財政工作的重要組成部分，需要適應(yīng)新的發(fā)展形勢，進行體制機制的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）財政監(jiān)督定位的提升需要構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制

黨的十八屆三中全會以前，理論和實踐層面更多將財政監(jiān)督工作定位于保障財政資金安全規(guī)范有效使用，維護國家財經(jīng)秩序穩(wěn)定。隨著黨中央將財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政監(jiān)督工作也應(yīng)上升至國家治理層面加以定位，為國家治理的這個大局服務(wù)。財政監(jiān)督工作的定位得以提升后，要求財政監(jiān)督不能按傳統(tǒng)觀念僅僅局限于某一方面或某一節(jié)點，而應(yīng)立足于國家治理層面，對國家治理涉及的財政事項進行全過程的監(jiān)督，相應(yīng)也就對構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制提出了要求。

（二）財政監(jiān)督功能的拓展需要構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制

按上所述，在財政監(jiān)督得以重新定位后，財政監(jiān)督的功能相應(yīng)得以拓展，不再局限于過去在財經(jīng)領(lǐng)域發(fā)揮職能作用，而伸展至財政職能對接國家治理領(lǐng)域的相關(guān)行為及活動發(fā)揮職能作用。財政監(jiān)督的功能這樣得以拓展后，要求財政監(jiān)督在發(fā)揮功能時全過程介入，變被動為主動，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

（三）財政監(jiān)督內(nèi)容的擴展需要構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制

財政監(jiān)督定位上升至國家治理層面，功能發(fā)揮拓展至財政職能對接國家治理領(lǐng)域的相關(guān)行為及活動后，財政監(jiān)督的內(nèi)容也相應(yīng)發(fā)生了變化。在做好傳統(tǒng)領(lǐng)域財政監(jiān)督的同時，更需要財政監(jiān)督服務(wù)于國家治理這個大局，將監(jiān)督內(nèi)容擴展至財政資金所體現(xiàn)的政策、機制等的有效性上。對政策、機制等的有效性實施財政監(jiān)督，與單純的資金監(jiān)督相比，更需要關(guān)注事前設(shè)計的合理性、事中運行的有效性、事后績效的實效性，財政監(jiān)督事前審核把關(guān)、事中過程監(jiān)控、事后監(jiān)督檢查的作用發(fā)揮就顯得尤為重要。

二、推廣PPP模式過程中財政監(jiān)督至關(guān)重要

自財政部2014年下發(fā) 《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）以后，在各地區(qū)、各部門尤其是各級財政部門的大力推進下，PPP工作取得明顯進展。但值得關(guān)注的是，在實際工作中，特別是在基層財政部門中，對推廣PPP模式還存在一些片面的認(rèn)識，有些問題還在不斷蔓延：有的認(rèn)為推廣PPP模式是投資領(lǐng)域的事情，是投資主管部門和行業(yè)主管部門的事情，財政部門無需參與其中；有的認(rèn)為PPP只是具體的項目實施方式，財政部門應(yīng)只負(fù)責(zé)將涉及的財政資金列入預(yù)算模式就算盡責(zé)了；有的認(rèn)為PPP是一種融資方式，監(jiān)管應(yīng)由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)即可，財政無需監(jiān)督；有的認(rèn)為PPP運作是市場化行為，財政部門不宜干預(yù)過多；有的認(rèn)為PPP中的政府與社會資本運作是合同關(guān)系，不需要財政監(jiān)督；等等。認(rèn)識上的偏差帶來了實踐上的偏差，當(dāng)前出現(xiàn)的一些地方看重“上項目”的短期目標(biāo)，部分項目“重建設(shè)、輕運營”的傾向嚴(yán)重，政府兜底項目風(fēng)險，變相融資，適用范圍擴大化等不規(guī)范現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因是多方面的，但其中重要的一條原因就是財政監(jiān)督缺位或不到位。為此，在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展過程中，有效發(fā)揮財政監(jiān)督作用至關(guān)重要。

（一）PPP模式與財政監(jiān)督在服務(wù)于國家治理方面高度契合，財政監(jiān)督理應(yīng)為PPP推廣保駕護航

推廣運用PPP模式，既體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理理念，是一次理念觀念的革新，又代表了國家治理能力的提升，提高了公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。財政監(jiān)督是為財政發(fā)揮國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱功能提供紀(jì)律保障的，因此，在服務(wù)于國家治理這個大局方面，兩者高度契合。推廣運用PPP模式，作為全面深化改革的一項重要任務(wù)，在發(fā)展推進中最容易出現(xiàn)管理、執(zhí)行等各種風(fēng)險，尤其需要通過加強財政監(jiān)督加以預(yù)防和規(guī)范。

（二）PPP模式與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致，更需要財政監(jiān)督提供保障

PPP模式涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，要求從每一年度的支出預(yù)算管理轉(zhuǎn)向?qū)⒄缒甓蓉斦С鲐?zé)任納入中期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。通過財政監(jiān)督，既可以為預(yù)算管理提供真實、完整的數(shù)據(jù)信息，提高預(yù)算管理的精準(zhǔn)度，又可以硬化PPP項目涉及財政支出的預(yù)算約束，保障政府對PPP項目的履約能力。

（三）推廣PPP模式中財政監(jiān)督的特定事項具有不可替代性

一是推廣PPP模式中，PPP項目必須是有界限的，必須做真PPP項目，達到能少花錢、多辦事、辦好事的效果，這就需要通過財政監(jiān)督，嚴(yán)格實行物有所值評價，確保采用PPP模式比采用政府傳統(tǒng)采購模式更能增加供給、提高運營效率、促進創(chuàng)新等。二是實施涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的PPP項目必須是有限度的，這就需要通過財政監(jiān)督，嚴(yán)格實行財政承受能力評估，強化財政支出責(zé)任10%的總量控制“紅線”的硬性約束，防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險。三是講求績效，這是《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算管理原則之一，通過加強財政監(jiān)督，對PPP項目按績效付費是對這一法定原則的遵循，保證社會資本責(zé)任與權(quán)利相匹配，從源頭上杜絕“豆腐渣”工程、項目超預(yù)算等問題。對以上三個方面的監(jiān)督，對規(guī)范發(fā)展PPP模式十分重要，財政監(jiān)督更具有專業(yè)優(yōu)勢，其中發(fā)揮的作用不可替代。

三、推廣PPP模式更需構(gòu)建全過程財政監(jiān)督機制

按照PPP通常模式和PPP項目運行一般流程，以及推廣PPP模式過程中涉及的財政職能，決定了財政監(jiān)督是一個全過程的監(jiān)督。

（一）PPP項目全生命周期管理需要全過程財政監(jiān)督

PPP通常模式是由社會資本在提供公共服務(wù)過程中承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。PPP項目運行一般需要經(jīng)過識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等多個環(huán)節(jié)。鑒于PPP項目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、行業(yè)要求差異大、專業(yè)性強的特性，在推廣PPP模式中必須秉持全生命周期管理的理念，相應(yīng)地財政監(jiān)督也應(yīng)是一個全過程的監(jiān)督，覆蓋社會資本在提供公共服務(wù)過程中承擔(dān)的各項工作，覆蓋PPP項目運行的各個環(huán)節(jié)，確保PPP項目在全生命周期中合規(guī)運行。

（二）履行推廣PPP模式涉及的財政職能需要全過程財政監(jiān)督

PPP項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務(wù)，涉及政府采購管理、財政預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、政府性債務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理，以及財政績效評價等財政職能，幾乎覆蓋了財政運行全過程，財政監(jiān)督作為財政工作的重要一環(huán)，對PPP項目涉及財政職能的履行情況進行全過程監(jiān)督，這是法定職責(zé)，必須認(rèn)真地履行好。

四、構(gòu)建PPP項目全過程財政監(jiān)督機制應(yīng)把握好幾個關(guān)系

構(gòu)建PPP項目全過程財政監(jiān)督機制是一個全新的工作，在實踐中議論大、爭議多、推進難。認(rèn)識是實踐的前提。構(gòu)建PPP項目全過程財政監(jiān)督機制之所以困難，是在具體實踐中一些認(rèn)識問題還比較模糊，一部分關(guān)系沒有處理好。只有厘清了認(rèn)識上的誤區(qū)，妥善處理好重大關(guān)系，構(gòu)建PPP項目全過程財政監(jiān)督機制中的一些難題也將迎刃而解。

（一）不“越位”與不“缺位”的關(guān)系

在對PPP項目的全過程財政監(jiān)督中，應(yīng)該厘定責(zé)任與權(quán)力邊界，做到不“越位”、不“缺位”，才可能使PPP模式得到順利推廣。不“越位”，就是以法治思維和法治方式推進財政監(jiān)督工作，正確處理政府與市場的關(guān)系，做到有所為有所不為，對屬于市場自行調(diào)節(jié)、社會資本自主決定的事項，財政監(jiān)督不能“越位”。例如，PPP項目依法組建項目公司后，按照《公司法》自主開展經(jīng)營管理事項等。不“缺位”，就是要更好地發(fā)揮政府作用，積極作為而不面面俱到，不能以政府和社會資本的合作代替政府對社會資本的監(jiān)管，不能以促成合作而放棄監(jiān)管，而應(yīng)按照激勵有效、約束有力的原則，該監(jiān)督的必須監(jiān)督到位，防止出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。例如，不能為了融資搞建設(shè)，謀求項目加快落地，一路開“綠燈”，放棄政府必要的監(jiān)督，對社會資本的不合理要求一味退讓，造成政府承擔(dān)兜底責(zé)任，將PPP搞成變相融資等。

（二）形式與實質(zhì)的關(guān)系

在對PPP項目的全過程財政監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)按照實質(zhì)重于形式的原則，根據(jù)涉及事項的經(jīng)濟實質(zhì)確定是否納入監(jiān)督范圍，而不應(yīng)當(dāng)僅僅按照它們的外在表現(xiàn)形式作為監(jiān)督的依據(jù)。在實際工作中，部分事項的外在形式或人為形式并不能完全真實地反映其實質(zhì)內(nèi)容。例如，某公路PPP項目實施采購前，確定具體競價指標(biāo)的事項，形式上看與履行財政職能沒有直接關(guān)系，但實質(zhì)上競價指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理將直接影響將來財政支出責(zé)任，就應(yīng)納入監(jiān)督內(nèi)容實施監(jiān)督。如果僅僅按照事項的外在形式或人為形式實施監(jiān)督，而這些形式又沒有反映其經(jīng)濟實質(zhì)和經(jīng)濟現(xiàn)實，那么其最終結(jié)果將不僅不會有利于政府對PPP項目的決策，反而會誤導(dǎo)政府決策，造成監(jiān)督失效、決策失誤。

（三）合同管理與行政監(jiān)管的關(guān)系

PPP模式是政府和社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。按合同辦事是依法治國、依法行政的內(nèi)在要求，更是PPP模式的精神實質(zhì)。通過合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利是必要的，但合同約定內(nèi)容不能違反法定規(guī)定。例如，某高速公路PPP項目公司對項目收費權(quán)設(shè)置質(zhì)押，必須依法履行必要的審批和登記程序，而不能直接在合同中自行約定違背法律規(guī)定的質(zhì)押程序。政府方及其執(zhí)行機構(gòu)以合同參與方的角色，加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，是PPP項目順利實施的重要保障。但合同管理不能代替行政監(jiān)管，政府方及其參與機構(gòu)還應(yīng)以法律賦予的公共監(jiān)管機構(gòu)的角色，加強對PPP合同履約過程中涉及公共利益維護、市場秩序維護等方面的行政監(jiān)管，促進PPP項目在提供公共服務(wù)上提質(zhì)增效。

（四）政府部門充分履職與有效利用第三方力量的關(guān)系

由于PPP項目涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、專業(yè)性強的特性，實際工作中政府確定的項目實施機構(gòu)充分利用第三方力量提供智力支持服務(wù)是必要的，可以提高PPP項目運作的專業(yè)化、科學(xué)化水平。但不可否認(rèn)的是，實際工作中，一方面?zhèn)€別地方過分依賴第三方機構(gòu)，項目實施機構(gòu)自身沒有主見，失守自身充分履職的“陣地”，由第三方機構(gòu)意見主導(dǎo)PPP項目運作，難免留下“硬傷”，為PPP項目后續(xù)運行留下隱患；另一方面?zhèn)€別第三方機構(gòu)專業(yè)化水平不高，為PPP項目提供的相關(guān)咨詢成果照搬照抄模板，沒有體現(xiàn)出每一個PPP項目的特殊需求，嚴(yán)重影響了未來項目的順利實施。因此，在PPP項目運作過程中，政府方參與機構(gòu)不能用第三方機構(gòu)的咨詢意見代替自身的決策判斷，而應(yīng)充分考慮不同PPP項目的差異性，有針對性進行項目運作機制的構(gòu)建，使機制構(gòu)建符合PPP項目的個性需要，促進項目順利落地實施和順暢運行。

五、PPP項目全過程財政監(jiān)督機制的構(gòu)建重點和主要內(nèi)容

（一）涉及項目要素的全過程監(jiān)督

1、物有所值評價的全過程監(jiān)督。物有所值評價作為項目是否采用PPP模式的評價工具，從被引入到正式付諸實踐，存在物有所值評價形式化、程序化、簡單化等問題，并沒有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。筆者結(jié)合實際，認(rèn)為應(yīng)從三個方面強化全過程監(jiān)督。

（1）監(jiān)督評價前準(zhǔn)備工作。物有所值評價某種程度上是對PPP項目機制安排是否物有所值的評價，評價報告以及評價指標(biāo)只是這種機制安排的外在表現(xiàn)載體或形式。目前，評價實踐中有一種過分關(guān)注評價報告的外在質(zhì)量，而對PPP項目機制安排關(guān)注不夠的現(xiàn)象。一些中介咨詢機構(gòu)為了迎合這種現(xiàn)象，評價報告照搬照抄模板，看起來全面、完整，但沒有真正反映項目特性。因此，應(yīng)通過強化監(jiān)督，促使項目實施機構(gòu)扎實做好評價基礎(chǔ)工作，更關(guān)注PPP項目機制的優(yōu)化，評價指標(biāo)設(shè)置和賦分權(quán)重應(yīng)更體現(xiàn)項目特性，聘請的咨詢機構(gòu)和評審專家更具專業(yè)化水準(zhǔn)，為提高物有所值評價質(zhì)量奠定堅實的基礎(chǔ)。

（2）監(jiān)督評價實施工作。物有所值評價不應(yīng)以最終評分通過為最終目的，而應(yīng)是借助評價，充分吸收專家的評審意見，使PPP項目的機制安排更優(yōu)化、更具實用性。目前，一些地方的物有所值評價變成了給報告文本挑挑語病、錯字，然后評分通過的程式化、簡單化、低質(zhì)化工作，實施評價中沒有觸及PPP項目的機制安排等實質(zhì)性內(nèi)容。因此，應(yīng)通過強化監(jiān)督，促使物有所值評價回歸專業(yè)、精細(xì)的本位，通過評價評出能少花錢、多辦事、辦好事的機制和模式。

（3）跟蹤監(jiān)督評價后工作。物有所值評價結(jié)論是基于基礎(chǔ)資料所反映的機制安排形成的，如果機制安排發(fā)生實質(zhì)性變化，有可能動搖評價結(jié)論，影響最終決策。目前，一些PPP項目在物有所值評價通過后，隨意變更形成評價結(jié)論的機制安排，給后續(xù)項目決策和實施埋下了隱患。因此，通過強化評價后的監(jiān)督，對基于形成評價結(jié)論的機制安排發(fā)生重大變化，應(yīng)監(jiān)督項目實施機構(gòu)在項目實施方案報政府審核前，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113 號）的規(guī)定，應(yīng)再履行驗證程序，確保物有所值評價工作的連續(xù)性、結(jié)論的一致性。

2、財政承受能力論證的全過程監(jiān)督。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，也是有效防范和控制財政風(fēng)險的重要手段。為了確保PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定得到貫徹落實，需要加強和細(xì)化財政承受能力論證工作，財政監(jiān)督工作更不能缺位。

（1）監(jiān)督論證前的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測算是否準(zhǔn)確。目前，一些地方為了規(guī)避10%的“紅線”約束，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式。通過強化論證前的監(jiān)督，促使財政部門業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和項目實施機構(gòu)本著謹(jǐn)慎原則，將單個項目的股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等方面的財政支出責(zé)任算全面、算準(zhǔn)確，將年度全部已實施和擬實施的PPP項目財政支出責(zé)任匯總?cè)?、匯總準(zhǔn)，將未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額測算準(zhǔn)確，為進行財政承受能力評估提供準(zhǔn)確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（2）監(jiān)督論證的內(nèi)容是否全面。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）的規(guī)定，財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。目前，一些地方在評估時，只開展了財政支出能力評估而忽視了行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。通過強化監(jiān)督，督促全面開展兩個方面的財政承受能力評估，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

（3）監(jiān)督論證后財政承受能力是否具有持續(xù)性。財政承受能力論證通過后，項目實施方案和項目合同的內(nèi)容發(fā)生變化，有可能導(dǎo)致財政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化，導(dǎo)致動搖財政承受能力論證結(jié)論。通過強化論證后的跟蹤監(jiān)督，在PPP項目實施方案和合同審核時，督促項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對照物有所值評價報告、財政承受能力論證報告，檢查財政支出責(zé)任事項是否發(fā)生實質(zhì)性變更，若支出測算取值發(fā)生重大變化，應(yīng)再履行驗證程序，確保財政風(fēng)險控制和防范貫穿于項目運作全過程。

（二）涉及財政要素的全過程監(jiān)督機制構(gòu)建

1、績效管理全過程監(jiān)督。在PPP項目識別或準(zhǔn)備階段，依托編制的PPP物有所值評價報告和項目實施方案，對建立的績效標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定的績效目標(biāo)實施監(jiān)督，從完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等方面提出監(jiān)督意見。符合要求的，應(yīng)要求項目實施機構(gòu)及時修改、完善。符合要求后，方可進入下一步PPP項目運作流程。

在PPP項目合作期內(nèi)，對照最終形成的PPP物有所值評價報告和項目實施方案，對建立的績效標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定的績效目標(biāo)執(zhí)行實施跟蹤監(jiān)督，查找PPP項目執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，糾正績效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差。對跟蹤監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績效目標(biāo)偏差，及時反饋項目實施機構(gòu)督促項目公司或社會資本方采取有針對性的措施予以糾正，完善項目管理辦法，優(yōu)化績效目標(biāo)實現(xiàn)路徑，促進績效目標(biāo)如期實現(xiàn)。

在PPP項目合作期滿后或預(yù)算年度結(jié)束后，對PPP項目的實際績效評價實施監(jiān)督，客觀公正地評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，建立財政監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算安排緊密銜接工作機制，將政府付費與績效評價監(jiān)督相掛鉤，并將績效評價監(jiān)督結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。

2、信息公開管理全過程監(jiān)督。加強PPP項目信息公開全過程監(jiān)督，促使信息公開主體按照PPP項目操作流程，依法、真實、完整、準(zhǔn)確、及時、充分披露各階段重要信息，全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果五方面信息全過程公開，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保PPP項目實行陽光化運作，推動PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。對經(jīng)監(jiān)督PPP項目信息公開不符合規(guī)定的，應(yīng)責(zé)令其限期改正；對弄虛作假、隱瞞實情、欺騙公眾，造成嚴(yán)重社會影響的，要依紀(jì)依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。

（三）監(jiān)督質(zhì)量控制的全過程再監(jiān)督

強化事前、事中、事后的全過程再監(jiān)督,規(guī)范監(jiān)督工作程序，進一步提高監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化水平，有效控制行政風(fēng)險和廉政風(fēng)險，提高財政監(jiān)督工作質(zhì)量。監(jiān)督前實行“雙隨機一公開”，做到每查必提醒，督促遵守檢查工作紀(jì)律，防范選擇對象隨意性。監(jiān)督中公布監(jiān)督電話，開展不定時巡查，形成工作底稿復(fù)核制度，防范執(zhí)法工作隨意性。監(jiān)督后實行監(jiān)督組合議、監(jiān)督機構(gòu)集中審理、專題會議審定檢查結(jié)論，防范行政處罰隨意性。

六、保障PPP項目全過程財政監(jiān)督機制順暢運轉(zhuǎn)

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念

破除“財政監(jiān)督就是資金監(jiān)督”的傳統(tǒng)思維，圍繞財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱開展財政監(jiān)督，立足服務(wù)于國家治理這個大局進行財政監(jiān)督，提升財政監(jiān)督定位，拓展財政監(jiān)督功能；破除“財政監(jiān)督就是資金檢查”的慣性思維，樹立全生命周期管理理念，以科學(xué)、規(guī)范的常態(tài)化監(jiān)督、全過程監(jiān)督，代替對檢查式監(jiān)督、運動式監(jiān)督的過度依賴；破除“財政監(jiān)督就是保障資金安全”的狹隘思維，將優(yōu)化公共服務(wù)作為財政監(jiān)督首要價值與最終目的，與國家推廣PPP模式的方向和目標(biāo)高度對接起來，通過財政監(jiān)督維護市場正常秩序、促進市場公平競爭，推動PPP模式的規(guī)范發(fā)展。

（二）嚴(yán)格落實責(zé)任

進一步增強責(zé)任意識，嚴(yán)格履行法定監(jiān)管職責(zé)，切實擔(dān)負(fù)起貫通全程的監(jiān)督把關(guān)之責(zé)，堅持關(guān)口前移，把程序環(huán)節(jié)盯緊，公平、有效、透明地進行常態(tài)化監(jiān)督，及時解決難點問題，及早消除違規(guī)傾向，確保責(zé)任不推卸、問題不放過、困難不回避、陣地不失守。對監(jiān)管工作中失職瀆職的行為，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

（三）加強能力建設(shè)

推廣運用PPP模式全過程財政監(jiān)督對財政部門和財政監(jiān)督干部隊伍提出了更高要求。各級財政部門應(yīng)著力加強PPP模式實施能力建設(shè)，強化監(jiān)督工作人員培訓(xùn)，促使監(jiān)督工作人員轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，注重培育專業(yè)財政監(jiān)督人才，使其具備更好的專業(yè)執(zhí)法能力，以保證監(jiān)督成果的可靠性。探索建立符合財政監(jiān)督工作特點的隊伍管理制度和有利于財政監(jiān)督執(zhí)法的激勵制度。

（四）形成監(jiān)督合力

在PPP項目全生命周期中，結(jié)合各地實際，內(nèi)部需要財政部門各個業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和專職監(jiān)督機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，外部協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門開展聯(lián)合監(jiān)督，制定并實施聯(lián)合監(jiān)督計劃，涉及監(jiān)管部門互聯(lián)、互通、互助形成監(jiān)管合力，提高執(zhí)法效能，最大限度統(tǒng)籌政府系統(tǒng)公共資源，解決PPP項目運作中的公共問題，降低PPP項目運作成本。

（五）加強監(jiān)督結(jié)果運用

全過程監(jiān)督既要發(fā)現(xiàn)和處理每一具體PPP項目運作中的問題，堵塞PPP項目運作中出現(xiàn)的漏洞，確保PPP項目規(guī)范實施；更要注重舉一反三，分析研判推廣PPP模式中的行業(yè)性、系統(tǒng)性、全局性的問題，提出針對性意見建議，推動現(xiàn)有PPP政策制度的修訂完善，對制度辦法缺失的要推動出臺新的制度和管理辦法。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)加大懲處力度，形成有效震懾，增強PPP參與各方守法的自覺性。完善財政監(jiān)督信息披露和公告制度，發(fā)揮財政監(jiān)督的震懾和警示作用。推進財政監(jiān)督與社會信用體系相銜接，建立健全PPP市場主體誠信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度?！?/p>

（作者單位：甘肅省張掖市財政局）

[1]高培勇.抓住中國特色財政學(xué)發(fā)展的有利契機[N].人民日報，2017-2-27（16）.

[2]焦小平.PPP缺少“財承”，就像汽車沒有剎車系統(tǒng)[N].中國財經(jīng)報，2017-7-27（05）.

[3]中華人民共和國財政部.關(guān)于開展2016年度中央部門項目支出績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點工作的通知[EB/OL].（2016-7-22）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201611/t20161115_2458433.html.

[4]中華人民共和國財政部.政府和社會資本合作模式操作指南 [EB/OL].（2014-11-29）.http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.