面向非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)探究

嚴(yán)利華 楊丹

摘要：非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是一個(gè)涵蓋多個(gè)要素和環(huán)節(jié)的概念。我們有必要全面認(rèn)識(shí)這一概念，并在“大應(yīng)急”理念下加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)建設(shè)。結(jié)合我國當(dāng)前的應(yīng)急管理體系，非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中存在諸多不足。可從“一案三制”、參與主體、信息、資源等方面入手，為實(shí)現(xiàn)非常規(guī)突發(fā)事件中的高效聯(lián)動(dòng)提供可行的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：非常規(guī)突發(fā)事件；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；“一案三制”；參與主體；信息；資源

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0003

收稿日期：20160809

作者簡介：嚴(yán)利華（1979-），女，四川省旺蒼縣人， 華中師范大學(xué)新聞傳播學(xué)院講師，博士，主要從事應(yīng)急管理、危機(jī)傳播等方面的研究；

楊丹（1982—），男，湖北省孝感市人，湖北省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，博士，主要從事應(yīng)急管理、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估方面的研究。

*基金項(xiàng)目：安全預(yù)警與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)技術(shù)湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心開放式課題（JD20150504）；國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AXW012）

自本世紀(jì)以來，不論是美國的“卡特里娜”颶風(fēng)、中國的“5·12”汶川地震等自然災(zāi)害，還是SARS、禽流感、埃博拉病毒和中東呼吸綜合征（MERS）等公共衛(wèi)生危機(jī)，或是美國“9·11”、波士頓爆炸案等恐怖襲擊，還是馬航MH370失聯(lián)等等，這些事件影響范圍非常廣泛，后果十分嚴(yán)重，且情況極其嚴(yán)重、復(fù)雜，常規(guī)的處置應(yīng)對(duì)方式難以化解危機(jī)。如何高效應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，是擺在我們面前必須正視和亟需解決的重要問題。本文嘗試研究分析此類突發(fā)事件的主要特點(diǎn)及內(nèi)在規(guī)律，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)的對(duì)策建議，以提高政府及公眾的應(yīng)對(duì)能力。

一、認(rèn)識(shí)非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

西方有學(xué)者將突發(fā)事件分為常規(guī)突發(fā)事件、非常規(guī)突發(fā)事件和復(fù)雜突發(fā)事件[1]。他們認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件是在可預(yù)測性、規(guī)模、復(fù)雜性和不確定性等方面介于常規(guī)突發(fā)事件和復(fù)雜突發(fā)事件之間。美國學(xué)者Louis K.Comfort也有類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為常規(guī)突發(fā)事件、危機(jī)、重大危機(jī)是突發(fā)事件的三種類別，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)涵蓋事件的規(guī)模、范圍和級(jí)別，以及事件的新奇性與復(fù)雜性[2]。很多西方學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于一般的常規(guī)突發(fā)事件，常規(guī)的手段就可以應(yīng)對(duì)，而對(duì)于非常規(guī)的突發(fā)事件、復(fù)雜突發(fā)事件及危機(jī)，常規(guī)的處置手段是無法應(yīng)對(duì)的。

在國內(nèi)，非常規(guī)突發(fā)事件的概念是隨著我國學(xué)者對(duì)相關(guān)研究領(lǐng)域的深入被提出來的。國家自然科學(xué)基金委在2008年指出：“非常規(guī)突發(fā)事件特指影響范圍非常廣泛，后果十分嚴(yán)重，社會(huì)沒有或極少經(jīng)歷過的、缺乏對(duì)其演化規(guī)律知識(shí)和處置經(jīng)驗(yàn)的大規(guī)模突發(fā)事件?！盵3]國家自然基金委在“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究重大研究計(jì)劃”2013年度項(xiàng)目指南中進(jìn)一步提出：“非常規(guī)突發(fā)事件是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在的次生衍生危害，而且破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以有效應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件?！?[4]還有學(xué)者指出，非常規(guī)突發(fā)事件是指那些往往發(fā)生前兆不充分、誘因不明確，在社會(huì)生活中突然爆發(fā)，前所未遇、猝不及防或防而無效，人類難以預(yù)料或即使有所察覺但用常規(guī)管理方式仍然無力應(yīng)對(duì)，具有明顯復(fù)雜性特征和潛在衍生危害，破壞性極為嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，危及社會(huì)秩序的突發(fā)事件[5]?？梢?，在我們國內(nèi)，非常規(guī)突發(fā)事件的概念尤其強(qiáng)調(diào)事件本身的復(fù)雜性和人們對(duì)事件處置和應(yīng)對(duì)的非常規(guī)性。

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，作為一個(gè)具有整合性的概念，國外與之相關(guān)的研究主要涵蓋公共危機(jī)管理中的應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急協(xié)作、應(yīng)急響應(yīng)等3個(gè)關(guān)鍵內(nèi)涵。應(yīng)急準(zhǔn)備主要是針對(duì)可能發(fā)生的事件和狀況，為快速、有效開展應(yīng)對(duì)工作而提前開展的組織準(zhǔn)備和應(yīng)急保障。應(yīng)急協(xié)作強(qiáng)調(diào)的是為了共同的目標(biāo)，各相關(guān)利益主體之間的協(xié)調(diào)與配合，包含資源、技術(shù)、信息等方面的協(xié)作。應(yīng)急響應(yīng)是突發(fā)事件發(fā)生后各行動(dòng)主體按照預(yù)案或商議好的行動(dòng)方案而展開的一系列救援行動(dòng)。國外在應(yīng)急管理方面的研究一貫強(qiáng)調(diào)“治理”理念，認(rèn)為應(yīng)急管理是一個(gè)涵蓋了多個(gè)利益相關(guān)主體且能夠共同參與應(yīng)對(duì)的多元系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)可以分權(quán)、分層次完成目標(biāo)任務(wù)；并認(rèn)為應(yīng)急管理不能只是政府的事情，諸如非政府組織、企業(yè)、媒體以及公眾都需要自覺自愿地參與到應(yīng)對(duì)危機(jī)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)的高效、協(xié)同應(yīng)對(duì)。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)正是這個(gè)意義上被提出來的。

國內(nèi)對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的理解主要源于政府的突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)踐。1994年，時(shí)任總理朱镕基出訪美國期間參觀了芝加哥的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，當(dāng)即指出：“城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)是一個(gè)城市現(xiàn)代化、城市功能成熟的重要標(biāo)志，這一經(jīng)驗(yàn)值得中國廣泛借鑒?！?[6]于是，“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”這個(gè)概念進(jìn)入國人視野之中。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客觀現(xiàn)實(shí)的需要，與“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”這一概念相關(guān)的實(shí)踐不斷開展。2002年，廣西南寧建成了中國第一個(gè)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。之后許多地區(qū)和城市也開始探索，簽署了一系列的聯(lián)動(dòng)協(xié)議。與此同時(shí)，隨著對(duì)公共危機(jī)管理認(rèn)識(shí)的深化，各界逐步認(rèn)識(shí)到應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不僅僅是單純的強(qiáng)調(diào)政府及相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與合作，也要充分認(rèn)識(shí)到各類組織、公眾及社會(huì)力量共同參與公共危機(jī)管理的重要意義。強(qiáng)調(diào)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過程中，廣大的社會(huì)力量應(yīng)該與政府一起共同應(yīng)對(duì)、協(xié)作完成，才能有效應(yīng)對(duì)種種危機(jī)。

在我們看來，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的概念有廣義和狹義之分。從狹義上講，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)即在應(yīng)急中聯(lián)合行動(dòng)，主要是指在應(yīng)急響應(yīng)和處置環(huán)節(jié)的各行為主體共同參與、聯(lián)合行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)有效救援的目的。從廣義上講，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是大應(yīng)急概念下的大聯(lián)動(dòng)，涵蓋了應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急協(xié)作的關(guān)鍵內(nèi)涵，涉及應(yīng)急管理事前、事中及事后各個(gè)環(huán)節(jié)，也包括各個(gè)行為主體及其相關(guān)的制度環(huán)境。在本研究中，筆者傾向于采用廣義的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，認(rèn)為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是指各行為主體或利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的強(qiáng)力控制和有效救援目的的行動(dòng)方案及其相關(guān)制度、運(yùn)行方式的總稱。具體應(yīng)包括參與主體、“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）、資源保障、信息溝通與共享、行動(dòng)方案等方面。

鑒于上述認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，主要涵蓋以下幾層意思：第一，較一般突發(fā)事件，非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)更具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，聯(lián)動(dòng)的對(duì)象和范圍更加寬泛。第二，針對(duì)破壞力極強(qiáng)的非常規(guī)突發(fā)事件，維護(hù)公共利益才是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的目的。第三，非常規(guī)突發(fā)事件的跨時(shí)空、跨災(zāi)種和多環(huán)節(jié)特征必然注定應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的基本方式是最大限度地匯聚各方資源，使多方力量和資源共同參與事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)。第四，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程中的參與主體非常廣泛，所有在應(yīng)急管理過程中影響決策的組織或個(gè)人都應(yīng)該甚至必須包含其中，包括相關(guān)政府部門、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公民個(gè)體及其他利益相關(guān)者等。第五，非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)內(nèi)容與應(yīng)急管理體系密切相關(guān)，涉及參與主體、“一案三制”、信息溝通、資源保障等。

二、非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的必要性

約翰·霍蘭（John Holland）的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（Complex Adaptive System）認(rèn)為，系統(tǒng)中的個(gè)體能夠與系統(tǒng)環(huán)境以及系統(tǒng)中的其它主體發(fā)生交互作用；正是在這一交互作用的過程中，個(gè)體不斷學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)，并且能夠根據(jù)經(jīng)驗(yàn)改變自身，從而適應(yīng)環(huán)境變化的要求。系統(tǒng)的復(fù)雜性正是由于這種系統(tǒng)的適應(yīng)性造成的，即“適應(yīng)性造就復(fù)雜性”[7]。同時(shí)，復(fù)雜系統(tǒng)的演化具有突現(xiàn)性、不穩(wěn)定性、非線性和不確定性等特征。不管是自然界還是人類社會(huì)，作為人類的生存環(huán)境，時(shí)刻都處于變動(dòng)之中。由于主體的個(gè)體差異性、主體對(duì)利弊判斷的差異性及不同主體之間的交互作用，加之環(huán)境自身變化的不可預(yù)期性，使得“復(fù)雜性”成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最為重要的特征之一。而非常規(guī)突發(fā)事件成為當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要表現(xiàn)形式，在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中呈現(xiàn)出了明顯的不確定性和復(fù)雜性。

當(dāng)前，這種不確定性和復(fù)雜性已在各類非常規(guī)突發(fā)事件中得到了充分體現(xiàn)。隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的頻繁，極端天氣、地殼變動(dòng)和農(nóng)林受害加劇，自然災(zāi)害呈現(xiàn)出群發(fā)性和巨災(zāi)型特征，具有難以把控的復(fù)雜性和不確定性；科技的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，增加了生產(chǎn)規(guī)模，提高了生產(chǎn)效率，但同時(shí)出現(xiàn)了超越常規(guī)的損害性和復(fù)雜性；疾病傳播的交叉性、危險(xiǎn)性和全球化，有毒物質(zhì)及環(huán)境對(duì)人類健康的致命性破壞，使得公共衛(wèi)生事件具備天然的交叉性和復(fù)雜性；全球化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇，使我國社會(huì)成為多重矛盾的交匯點(diǎn)，極易促發(fā)各類超越常規(guī)的復(fù)雜性社會(huì)安全事件。由此，社會(huì)系統(tǒng)中非常規(guī)突發(fā)事件具有了更加顯著的跨時(shí)空、跨災(zāi)種的特征，對(duì)事件的處置和應(yīng)對(duì)提出了更高要求，必然不是某個(gè)部門、某個(gè)地區(qū)甚至某個(gè)國家可以獨(dú)立應(yīng)對(duì)的，需要各方力量協(xié)同應(yīng)對(duì)、聯(lián)合行動(dòng)，這與赫爾曼·哈肯早年的思想不謀而合。

德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Herman Haken）在20世紀(jì)70年代就提出了協(xié)同理論。他指出，各個(gè)系統(tǒng)盡管屬性不同，但在整體環(huán)境中卻又相互影響、相互合作，不斷提升整體效能[8]。本文中的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)涵蓋了應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急協(xié)作的關(guān)鍵內(nèi)涵和應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，具有系統(tǒng)性、協(xié)作性特征。同時(shí)，對(duì)于非常規(guī)突發(fā)事件而言，其應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程也是系統(tǒng)行為，涵蓋多個(gè)參與力量和手段，可以通過規(guī)則的制定來管理相互關(guān)聯(lián)的各個(gè)參與主體，并不斷提升整體效率。在應(yīng)對(duì)中，必然要求各利益相關(guān)者統(tǒng)一行動(dòng)、協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織、媒體、公眾等協(xié)同聯(lián)合，并在聯(lián)合行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程中明晰權(quán)責(zé)，優(yōu)化資源配置，信息互通，才能最大限度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)的法律法規(guī)、預(yù)案，都明確規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急管理的工作原則：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動(dòng)，分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主，資源共享、快速反應(yīng)”，十分重視各級(jí)政府部門和組織間的協(xié)調(diào)、配合。非常規(guī)突發(fā)事件影響范圍廣、破壞力大，應(yīng)對(duì)和處置過程相當(dāng)復(fù)雜，應(yīng)對(duì)的主體涉及多個(gè)部門、多個(gè)地區(qū)和行業(yè)。有必要讓各級(jí)地方政府獲得更多的自主權(quán)，讓更多的部門、社會(huì)組織和個(gè)體得到政府的授權(quán)，讓更多的參與主體共同參與、協(xié)同合作，使權(quán)力與資源高度集中整合，從而保障政府的管理和服務(wù)職能充分發(fā)揮。

以 “5·12”汶川地震為例，地震后發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院和各級(jí)黨委政府立即果斷采取一系列有力措施，全力以赴、眾志成城，民政、地震、衛(wèi)生、交通、鐵路、民航、商務(wù)、財(cái)政、水利、國土、公安等24個(gè)單位和部門均在第一時(shí)間部署開展相關(guān)救援工作，緊急集結(jié)全國各地20余個(gè)兵種10萬余名部隊(duì)官兵投入抗震救災(zāi)，20萬志愿者相繼參與到救災(zāi)中。地震主要波及到的四川、甘肅、陜西、重慶、云南等10?。▍^(qū)、市）的417個(gè)縣（市、區(qū)）等地政府因?yàn)?zāi)而動(dòng)，堅(jiān)持協(xié)同應(yīng)對(duì)[9]。此次抗震救災(zāi)參與部門之多、行動(dòng)之快、效率之高創(chuàng)許多歷史之最，“中國速度”、“中國力量”和“一方有難、八方支援”的大應(yīng)急精神進(jìn)一步得到彰顯。

三、非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)狀

自2003年以來，我國初步形成了以“一案三制”為代表的“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急管理體系，尤其是近幾年，實(shí)現(xiàn)了國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史性跨越。然而，就全國范圍來看，雖在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中可以相互支援、協(xié)作，但應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，仍沒有建立起統(tǒng)一高效的指揮調(diào)度平臺(tái)，其聯(lián)合行動(dòng)面臨許多諸如地區(qū)阻隔、部門分割、利益分配、技術(shù)支撐等多方面的困境。

（一）“一案三制”的內(nèi)容和形式仍需不斷完善

在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，應(yīng)急處置和決策具有極大的挑戰(zhàn)性，相關(guān)管理部門和決策主體承擔(dān)著巨大責(zé)任，同時(shí)也面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須要有一套專門針對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的預(yù)案、體制、機(jī)制和法制，明確應(yīng)急決策主體權(quán)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)非常規(guī)突發(fā)事件的高效應(yīng)對(duì)。

一是應(yīng)急預(yù)案可操作性有待增強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案即預(yù)先制定的緊急行動(dòng)方案，是指根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，綜合本部門、本單位的歷史經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐積累和當(dāng)?shù)靥厥獾牡赜?、政治、民族、民俗等?shí)際情況，針對(duì)各種突發(fā)事件而事先制定的一套能切實(shí)迅速、有效、有序解決突發(fā)事件的行動(dòng)計(jì)劃或方案[10]。有了應(yīng)急預(yù)案，就可以使政府應(yīng)急管理工作制度化和程序化，做到有章可循、有據(jù)可查。當(dāng)前還存在預(yù)案內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)、缺乏操作性等問題。某些地方預(yù)案和部門預(yù)案甚至“照貓畫虎”，導(dǎo)致在實(shí)際操作中可能出現(xiàn)“誤導(dǎo)”的危險(xiǎn)。還有一些預(yù)案沒有實(shí)地演練，尤其是非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的演練相當(dāng)缺乏，預(yù)案的可操作性和有效性得不到檢驗(yàn)。同時(shí)，預(yù)案之間也存在相互“孤立”，上下承接不順、左右銜接不好等問題，如現(xiàn)行的各級(jí)政府總體預(yù)案、各部門預(yù)案主要以垂直方式建立，存在預(yù)案“同質(zhì)化”問題，在平行的地區(qū)、部門之間，預(yù)案存在無法有效對(duì)接、難以應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等。

二是應(yīng)急管理體制權(quán)責(zé)需進(jìn)一步明晰。應(yīng)急管理體制是一個(gè)由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以及日常辦事機(jī)構(gòu)等不同層次[11]。目前，中國的應(yīng)急管理體制以各級(jí)政府為應(yīng)對(duì)主體，并將縣級(jí)政府作為職責(zé)重心，規(guī)定了社會(huì)動(dòng)員原則，但并未特別針對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件建立多主體、多層級(jí)協(xié)調(diào)順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的應(yīng)急組織體系，對(duì)基層政府應(yīng)急管理的權(quán)力與職責(zé)配置失衡，也未明確規(guī)定各類社會(huì)主體在應(yīng)急管理中的角色與職責(zé)，社會(huì)動(dòng)員原則難以落實(shí)[12]。目前我國雖已建立了以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，管理層級(jí)明確的突發(fā)事件應(yīng)急管理組織體系，而這種以政府為中心體制，更多體現(xiàn)的是國家應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面，沒有充分體現(xiàn)多元主體共同參與、協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的思想。

三是應(yīng)急管理機(jī)制亟待完善。應(yīng)急管理機(jī)制，是指突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后恢復(fù)與重建等全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施[13]。它既是政府應(yīng)急管理工作的流程，又體現(xiàn)了政府應(yīng)急管理的各項(xiàng)具體職能，貫穿于突發(fā)事件防范、處置和善后處理的整個(gè)過程中。建立應(yīng)急管理機(jī)制是為了實(shí)現(xiàn)從突發(fā)事件預(yù)防、處置到善后的全過程規(guī)范化流程管理。本著“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制”，我國應(yīng)急管理機(jī)制主要有9個(gè)部分：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制、信息報(bào)告與通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制、信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、善后恢復(fù)與重建機(jī)制、調(diào)查評(píng)估和學(xué)習(xí)機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制[14]。但“條塊分割”帶來的挑戰(zhàn)仍然存在，某些部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)可能架空屬地政府的應(yīng)急指揮權(quán)。

四是應(yīng)急法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。自1954年首次實(shí)施戒嚴(yán)制度以來，中國頒布了一系列處理突發(fā)事件相關(guān)的法律、法規(guī)。如《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國戒嚴(yán)法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等，基本形成了我國應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律體系。不同于上述針對(duì)特定突發(fā)事件的單項(xiàng)法律法規(guī)，2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為第一部關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急管理的綜合性法律文件，極大地推動(dòng)了應(yīng)急管理的法治化進(jìn)程。這部法律有政府部門共同負(fù)責(zé)、相互配合及社會(huì)動(dòng)員的相關(guān)內(nèi)容，也規(guī)定了公民、法人和其他組織參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的義務(wù)，還有在應(yīng)急處置與救援過程中各部門協(xié)調(diào)的相關(guān)規(guī)定。但是，目前仍然缺少對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)比較明確、系統(tǒng)的表述，也需要出臺(tái)有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的綜合性的規(guī)范文件或標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，現(xiàn)有法律法規(guī)著重強(qiáng)調(diào)了以政府為主體，明確各級(jí)政府合法性及權(quán)責(zé)規(guī)范，而對(duì)于其他參與主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的角色、權(quán)責(zé)、程序及方法等沒有明確表述。在針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的各參與主體的地位作用、權(quán)責(zé)分割、運(yùn)行規(guī)則、技術(shù)手段與標(biāo)準(zhǔn)、處置程序、經(jīng)費(fèi)物資保障等，都還未出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范。法律還未對(duì)各非政府主體開展應(yīng)急處置進(jìn)行授權(quán)。所以，在影響范圍廣、破壞力強(qiáng)、情況復(fù)雜的非常規(guī)突發(fā)事件中，缺少有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)明確的法律保障。

（二）非常規(guī)突發(fā)事件中各主體聯(lián)動(dòng)意識(shí)和參與度需要的提高

在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中，只有將各政府部門、機(jī)構(gòu)和非營利組織、非政府組織、企業(yè)、公民、媒體等廣大社會(huì)力量共同納入到非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和處置體系中來，使各個(gè)參與主體自覺自愿地出資出力，發(fā)揮其各自優(yōu)勢，將事件破壞力和影響降到最低，才能有利于防止事件進(jìn)一步惡化。如，2001年的“9·11”事件，美國政府、企業(yè)、社會(huì)民眾、非政府組織、媒體、志愿者、醫(yī)療服務(wù)組織等，均主動(dòng)參與到救援過程中，成為極其重要的救援力量，發(fā)揮了關(guān)鍵作用；2005年的英國倫敦連環(huán)爆炸事件中，志愿者人數(shù)高達(dá)50萬，參與及時(shí)救助，不可或缺；2011年 的“3·11”日本福島地震中，日本社會(huì)民眾、志愿者和非政府組織在政府還沒有啟動(dòng)危機(jī)應(yīng)對(duì)程序之前就已經(jīng)開始行動(dòng)，有組織地開展自救互助。而長期以來，中國在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中一直是將政府作為主體，而忽略了其他非政府主體所具有的自身優(yōu)勢，雖然近年來各種社會(huì)力量的參與度不斷提高，但至今還沒有形成廣泛而深入的社會(huì)參與格局，沒有充分發(fā)揮非政府主體的作用。

（三）非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的信息溝通和共享需要的加強(qiáng)

1948年，被稱為“信息之父”的數(shù)學(xué)家香農(nóng)指出：“信息是用來消除不確定性的東西。”[15]非常規(guī)突發(fā)事件的高度不確定性，以及影響的超時(shí)空性帶來的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，正需要借助信息來應(yīng)對(duì)和解決。就如香港科技大學(xué)教授丁學(xué)良指出的那樣，中國社會(huì)龐大而復(fù)雜，出問題是常態(tài)。因此政府面臨持續(xù)的任務(wù)和挑戰(zhàn)，要不斷提高執(zhí)政能力，其中信息是關(guān)鍵——在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)中起著調(diào)節(jié)器的作用，決定著系統(tǒng)資源作用的適當(dāng)發(fā)揮，決策者需在高質(zhì)量和正確的信息基礎(chǔ)上才能做出正確的決定[16]?？梢姡畔⒌淖饔煤蛢r(jià)值何其重要！在非常規(guī)突發(fā)事件中更是如此，有效的信息溝通對(duì)事件的應(yīng)對(duì)、處置起著舉足輕重的作用。而在具體的應(yīng)對(duì)過程中，各種各樣的因素會(huì)導(dǎo)致各部門、機(jī)構(gòu)以及相關(guān)主體之間的信息不暢，從而帶來地區(qū)之間、部門之間、行業(yè)之間及機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)信息整合不夠，共享不充分。甚至因立場、利益等多種因素的考慮，有些相關(guān)部門在非常規(guī)突發(fā)事件信息披露中還存在瞞報(bào)、虛報(bào)或捏造信息的現(xiàn)象。

在非常規(guī)突發(fā)事件信息傳播發(fā)布中，有的地方和部門出于利益和穩(wěn)定的考慮，經(jīng)常報(bào)喜不報(bào)憂，甚至?xí)鞑ヒ恍┎粚?shí)信息，導(dǎo)致信息失真。當(dāng)真實(shí)的事件信息一旦被公眾知曉，將可能帶來極大的社會(huì)恐慌和混亂，對(duì)事件的應(yīng)對(duì)帶來更加不利的影響，如2003年“非典”危機(jī)就曾出現(xiàn)過這樣的狀況。尤其隨著網(wǎng)絡(luò)傳播和自媒體的介入，公眾如今有了更多渠道了解事件的有關(guān)信息，而這些非官方來源的信息在沒有相關(guān)部門及時(shí)回應(yīng)的情況下更容易引起公眾的關(guān)注和廣泛傳播，如若得不到及時(shí)和正確的引導(dǎo)，可能會(huì)滋生各類謠言，從而加劇非常規(guī)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

（四）非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的資源整合與保障力度需要的提高

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確規(guī)定，各級(jí)政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指揮機(jī)關(guān)，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部能力的整合。然而，在非常規(guī)突發(fā)事件的特殊情境下，仍然難以對(duì)各種公權(quán)力掌握的應(yīng)急資源進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度。目前，在應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的過程中，雖然有很多地方和相關(guān)部門建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但部分政府部門在實(shí)際操作中仍然各自為政，沿襲長期以來因部門阻隔、區(qū)域阻隔及行業(yè)阻隔而形成的地方主義、部門主義和行業(yè)保護(hù)，無法有效協(xié)調(diào)、形成合力。各區(qū)域之間、部門之間及行業(yè)之間因資源分配和職能分割，以及其他各參與主體的自我分散，大大增加了其相互溝通、協(xié)調(diào)的難度，使其在應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)無法確保其時(shí)效性，難以快速反應(yīng)和及時(shí)處置。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生以后，往往需要大量的人、財(cái)、物等資源保障，這就要求各個(gè)政府部門之間、地區(qū)之間、不同行業(yè)之間及其他參與主體之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，彼此配合，實(shí)現(xiàn)各職能和相關(guān)資源的最優(yōu)組合。但實(shí)際上，目前相關(guān)法規(guī)、政策中沒有保障應(yīng)急物資投入的強(qiáng)制性措施，這就使得各政府部門的層級(jí)關(guān)系、部門分割，地區(qū)、行業(yè)之間的條塊分割和參與主體缺乏統(tǒng)一規(guī)范，容易導(dǎo)致資源重復(fù)配置，造成資源的閑置和浪費(fèi)，難以實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，從而影響應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的資源保障效能。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的對(duì)策

（一）在“大應(yīng)急”理念下，針對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需求強(qiáng)化“一案三制”建設(shè)

一是強(qiáng)化預(yù)案中的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)內(nèi)容。針對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的特殊性，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案提出了更高的要求。需要在辨識(shí)和評(píng)估潛在重大危險(xiǎn)、事件類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、后果嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、物資、救援行動(dòng)及其指揮協(xié)調(diào)等預(yù)先作出安排，以明確在應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)程中誰來做、怎樣做、何時(shí)做、拿什么來做、做到什么程度等等問題。

二是建立非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的管理體制。非常規(guī)突發(fā)事件對(duì)常態(tài)的黨、政、軍等公共權(quán)力秩序必然產(chǎn)生影響，原本的管理體制無法滿足非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需求。而非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制既要適應(yīng)我國當(dāng)前的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，又要滿足非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需要。所以，非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制既要體現(xiàn)國家應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分，還要體現(xiàn)政府與其他社會(huì)力量在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的互動(dòng)，以及多元主體共同參與、協(xié)同應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的主旨。

三是完善非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。需要制定由預(yù)警機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和保障機(jī)制組成的、涵蓋所有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)主體在內(nèi)的、面向預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)對(duì)處置等全過程并實(shí)施制度化、程序化的應(yīng)對(duì)方法與措施的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)警機(jī)制主要包括信息收集、評(píng)估研判、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警信息發(fā)布等機(jī)制；聯(lián)動(dòng)機(jī)制則主要包括管理協(xié)調(diào)、多元聯(lián)動(dòng)、信息溝通和資源共享等機(jī)制；保障機(jī)制則包括法律保障、善后評(píng)估、問責(zé)與免責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與系統(tǒng)安全等機(jī)制。

四是加強(qiáng)法制體系建設(shè)，為非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)提供法律保障。針對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，急需出臺(tái)各參與主體地位、權(quán)責(zé)分配、運(yùn)作規(guī)則、處置程序、專業(yè)技術(shù)手段標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)物資保障等相關(guān)法律規(guī)范。需要法規(guī)對(duì)各參與主體（如電力、能源、運(yùn)輸、通信等相關(guān)公共企事業(yè)單位）在自身運(yùn)營范圍內(nèi)的必要應(yīng)急處置進(jìn)行授權(quán)，尤其是對(duì)于非政府參與主體在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理中的定位、授權(quán)問題，需進(jìn)一步健全相關(guān)法律、法規(guī)。同時(shí)要建立和健全應(yīng)急管理工作全過程問責(zé)和追責(zé)機(jī)制。

（二）提高非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的主體意識(shí)，規(guī)范各主體的參與行為

在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，各參與主體是否具有參與的素質(zhì)和意識(shí)是決定其參與程度的關(guān)鍵。政府相關(guān)部門在日常社會(huì)管理中要通過媒體深入到機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位、社區(qū)等，宣傳危機(jī)防范及應(yīng)對(duì)知識(shí)和參與公共事務(wù)的相關(guān)知識(shí)，提升參與能力和參與意識(shí)。各政府部門、社會(huì)組織及公眾同時(shí)也要自覺提高相應(yīng)的能力和意識(shí)。尤其要培養(yǎng)和提高各級(jí)各類組織和公眾的社會(huì)責(zé)任感，營造全社會(huì)共同關(guān)注、共同參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的良好氛圍。

各參與主體的行為直接關(guān)乎事件應(yīng)對(duì)的成敗，事關(guān)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定。因此，需要有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)各參與主體的行為進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)某一次特殊的非常規(guī)突發(fā)事件，要根據(jù)事件特有的情形和特征建立相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，對(duì)各參與主體的參與行為進(jìn)行科學(xué)的具體的引導(dǎo)、規(guī)范和制約，從而提高非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效能。

（三）強(qiáng)化非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的信息溝通與發(fā)布

在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)治理中，信息可以為事件和信息的雙重不確定性消除提供價(jià)值，同時(shí)信息的溝通也成為協(xié)調(diào)不同組織及個(gè)體參與事件應(yīng)對(duì)的前提和基礎(chǔ)。非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中要加強(qiáng)信息溝通，主要涉及到政府、媒體及公眾的信息溝通與發(fā)布，因此應(yīng)主要從以下三個(gè)方面著手：

首先是要發(fā)揮好政府的信源角色作用。政府在非常規(guī)突發(fā)事件中承擔(dān)著非常重要的信源角色。但從近年來的情況看，一些地方和部門在應(yīng)對(duì)和處置過程中存在著應(yīng)對(duì)不力及信息公開不及時(shí)、不透明的現(xiàn)象，甚至有些地方政府官員將掌握的信息當(dāng)作特權(quán)，采用各種信息封鎖政策。這種信源角色的缺失必然會(huì)帶來信任危機(jī)，將直接影響非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的其他主體參與聯(lián)動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，甚至動(dòng)搖政府在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的主導(dǎo)地位。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)該承擔(dān)好自己的信源角色，及時(shí)、準(zhǔn)確地向相關(guān)部門和公眾發(fā)布相關(guān)信息，以引起相關(guān)部門和公眾的足夠重視并采取應(yīng)對(duì)措施。對(duì)那些可能帶來恐慌不便為公眾知曉、只能由某些特定部門和機(jī)構(gòu)掌握的信息，需要由相關(guān)政府部門通過專門的信息傳輸渠道、特定的形式如“內(nèi)參”、“機(jī)要”發(fā)布，這主要適用于政府系統(tǒng)內(nèi)部各管理部門之間。而針對(duì)公眾能夠知曉并需要他們采取相應(yīng)措施配合的信息，主要是通過政府部門授權(quán)媒體或相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布。

其次需要發(fā)揮好媒體的環(huán)境監(jiān)視功能。美國的傳播學(xué)先驅(qū)哈羅德·拉斯韋爾早在1948年就提出了傳播的三種社會(huì)功能：監(jiān)視社會(huì)環(huán)境、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系和傳衍社會(huì)遺產(chǎn)[17]，也就意味著傳播媒介應(yīng)具有環(huán)境瞭望、政策塑造、知識(shí)傳播三種作用。在危機(jī)頻發(fā)的現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)危機(jī)進(jìn)行報(bào)道并提供預(yù)警是媒體進(jìn)行環(huán)境監(jiān)視發(fā)揮雷達(dá)作用的功能體現(xiàn)。要積極發(fā)揮媒體的環(huán)境監(jiān)視和雷達(dá)作用，避免媒體的缺位和失語現(xiàn)象。尤其要避免的是，非常規(guī)突發(fā)事件中的一些主流媒體在情況不明、信源不足的情況下往往為了搶速度而出現(xiàn)報(bào)道信息混亂、說法前后矛盾現(xiàn)象，甚至成為謠言的推手。

最后要鼓勵(lì)和規(guī)范公眾的信息上報(bào)。在“人人都有麥克風(fēng)”的信息社會(huì)，除了要重視政府和媒體在信息發(fā)布中的作用外，有必要重視公眾在信息發(fā)布和傳播中的作用。要鼓勵(lì)公眾向政府、主流媒體及相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告相關(guān)突發(fā)事件信息，從而增加信息發(fā)布的完整性和預(yù)警性。這就意味著，在自媒體時(shí)代的突發(fā)事件中，事先獲知相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息的公眾有必要也有義務(wù)向相關(guān)部門或主流媒體報(bào)告信息，以防止出現(xiàn)更大的事件及輿論風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的資源整合與保障力度

非常規(guī)突發(fā)事件若僅僅依靠現(xiàn)有體制下各自所掌握的資源來應(yīng)對(duì)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是對(duì)人力資源、技術(shù)資源和物質(zhì)資源這三個(gè)關(guān)鍵要素的需求量大而緊迫。因此，在非常規(guī)突發(fā)事件的特殊情境下，除了要最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力所掌握的資源進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度，還有必要盡可能地調(diào)動(dòng)所有積極因素，整合社會(huì)資源，才能最大可能地化解危機(jī)，降低傷害和實(shí)現(xiàn)高效救援。從長遠(yuǎn)來看，這需要國家出臺(tái)相關(guān)法規(guī)、政策保障應(yīng)急物資投入的強(qiáng)制性措施，使各政府部門能夠突破層級(jí)關(guān)系、部門分割以及地區(qū)、行業(yè)限制，實(shí)現(xiàn)最大范圍的資源共享與有效整合，從而帶來技術(shù)資源、人力資源和設(shè)備的跨地區(qū)、跨部門流動(dòng)。同時(shí)也使那些來自非政府組織、營利性組織的資金和技術(shù)等相關(guān)資源的支持有法律保障。此外，要積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)對(duì)現(xiàn)有的應(yīng)急隊(duì)伍、各類應(yīng)急物資進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)整和連接，提高非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的時(shí)效和效率，最大限度地保障非常規(guī)突發(fā)事件中的物資、人員需求。

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（責(zé)任編輯王婷婷）