關(guān)于推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

楊茂盛

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和我國基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事，是新形勢下完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措，是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。今年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》就“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”提出了14條方針政策，這應(yīng)當(dāng)是近些年來中央一號文件中對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所作的內(nèi)容最全面、影響最深遠(yuǎn)的“頂層設(shè)計方案”。去年年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作了總體部署，這是農(nóng)村著眼長遠(yuǎn)、涉及根本、意義深刻的制度創(chuàng)新，是今后一個時期指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總綱領(lǐng)，對于深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權(quán)益、形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能具有重大意義。內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)資源豐富，是全國重要的農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革顯得尤為重要。當(dāng)前，農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革在全國如火如荼開展起來，我區(qū)要切實(shí)解決好相關(guān)問題，采取有力措施加以推進(jìn)。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本內(nèi)容

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估。二是認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，開展“農(nóng)齡”統(tǒng)計。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化到人，明晰產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)容主要包括三大類，第一類是資源性資產(chǎn)，包括農(nóng)村擁有的耕地、草原等資源性的資產(chǎn)；第二類是經(jīng)營性資產(chǎn)，包括房屋、機(jī)器設(shè)備等產(chǎn)生的經(jīng)營行為的資產(chǎn)；第三類是非經(jīng)營性資產(chǎn)，比如教育設(shè)施、文化體育設(shè)施等服務(wù)性資產(chǎn)。到2015年底，全國已經(jīng)有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實(shí)行這項(xiàng)改革，已經(jīng)累計向農(nóng)民股金分紅近2600億元，2015年當(dāng)年就分紅了411億元。

二、我區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要認(rèn)真解決好的幾個問題

（一）關(guān)于思想認(rèn)識問題

基層干部對推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革存在的思想認(rèn)識問題，比較有共性的有“五怕”：一怕難。這是一項(xiàng)較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，政策性很強(qiáng)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參照，工作難度很大。二怕煩。改革程序復(fù)雜，工作量大，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農(nóng)村積淀問題較多，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權(quán)。這項(xiàng)改革將一切權(quán)利運(yùn)作都置于陽光之下，基層干部因改革后失權(quán)難免會有失落感。五怕失利。相對于財政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對集體經(jīng)濟(jì)收入的支配權(quán)更大，基層干部對推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革沒有積極性。

（二）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍問題

農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化，是對被認(rèn)定為屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共有資產(chǎn)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，采取股份的形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間明晰產(chǎn)權(quán)的過程。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革不能突破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，這是推進(jìn)改革、制定政策的底線。

（三）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定無法可依，多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。在具體實(shí)踐中，主要是以農(nóng)民居住地和承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利義務(wù)的情況作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（四）關(guān)于股權(quán)（份額）設(shè)置問題

在股權(quán)（份額）設(shè)置形式上主要區(qū)別在于是以“農(nóng)齡”還是以“人頭”為股份設(shè)置的依據(jù)，以及股份是否可以轉(zhuǎn)讓兩個方面。無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤村建居集體資產(chǎn)的處置，在股權(quán)（份額）設(shè)置上都應(yīng)以“農(nóng)齡”為主要依據(jù)，這已得到了基層干部和群眾的充分認(rèn)可。

三、推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的政策建議

（一）加快確權(quán)登記頒證

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系中，最重要的產(chǎn)權(quán)無疑就是農(nóng)民承包土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)土地確權(quán)是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。因?yàn)槎唐趦?nèi)需要付出較多人力財力，而大多數(shù)人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項(xiàng)工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進(jìn)的。我區(qū)是全國推進(jìn)土地草牧場確權(quán)的整省試點(diǎn)，做好這項(xiàng)工作將為今后全面推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革打下堅實(shí)的基礎(chǔ)，必須按要求加快推進(jìn)，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是推進(jìn)股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)存在遺留問題的地方，要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到相應(yīng)的組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使所有權(quán)。

（二）積極開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)

國家關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見正式印發(fā)后，我區(qū)首要的是全面貫徹落實(shí)中央要求，就推進(jìn)各類資產(chǎn)或各種產(chǎn)權(quán)制度改革研究制定配套政策措施。按照農(nóng)業(yè)部安排，要總結(jié)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，今年選擇100個縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資金變股金、農(nóng)民變股民等改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民收益權(quán)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，摸清集體家底，健全管理制度。我區(qū)要積極爭取國家試點(diǎn)，并強(qiáng)有力推進(jìn)實(shí)施，盡快試出經(jīng)驗(yàn)、試出成效，并在全區(qū)范圍內(nèi)逐步推開。

（三）探索還權(quán)賦能

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，國家對集體產(chǎn)權(quán)賦能不足、集體與成員權(quán)利邊界模糊不清，是目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權(quán)賦能改革。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，搞好承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。在宅基地方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，搞好農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，要按照同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的原則，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法。在農(nóng)村土地征收方面，我區(qū)和林格爾縣是國家級試點(diǎn)，要加快推進(jìn)試點(diǎn)，總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)是縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)交易

在確權(quán)、賦能的基礎(chǔ)上，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易是提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率、彰顯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的必然要求。鑒于還權(quán)賦能是一個漸進(jìn)的過程，有些僅限于試點(diǎn)地區(qū)，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。如對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)；農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)交易的受讓人也要限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。同時，需要注意的是，適應(yīng)農(nóng)村人口流動需要，逐步增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動性也是大勢所趨。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，將指標(biāo)交易收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件”“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益”。落實(shí)這些改革舉措，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰承接，如何保障指標(biāo)交易收益真正惠及集體成員。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委改革辦）

責(zé)任編輯：康偉