基礎設施投融資的W5受益分析框架

美國明尼蘇達大學 趙志榮副教授

新知大講堂

基礎設施投融資的W5受益分析框架

美國明尼蘇達大學 趙志榮副教授

2017年6月28日下午，新知大講堂第11期在中國財政科學研究院學術報告廳舉行。美國明尼蘇達大學公共事務學院副教授趙志榮應邀做了題為“基礎設施投融資的W5受益分析框架”的學術報告。研究生部傅志華主任主持報告會。

趙教授表示，中國與美國都面臨著基礎設施投融資領域的一些難點問題，這些問題也引起了社會各界廣泛關注。第一，基礎設施價格高昂。第二，基礎設施投融資受益具有長期性。第三，基礎設施受益者是分散的諸多個體，但也有些人可能受益甚少或并不受益，因此，基礎設施的受益者本身具有非常典型的再分配特點。第四，基礎設施受益的預期有很多不確定性。

趙教授認為，基礎設施投融資是一個非常重要的研究領域，并非單一學科的知識體系能解釋所有的問題，其中關注較多的是三大問題：一是基礎設施建設資金的來龍去脈；二是基礎設施投融資的決策程序；三是基礎設施投資的效益分析。

本次探討的重點是第一方面，即基礎設施資金籌措的“W5”受益分析框架?；A設施投融資的一個基本原則，是受益與設施的財政責任相匹配，通常匹配程度越高就效率越高，公平度越高。衡量設施受益需要從多維度出發(fā)，即“W5”，受益對象（Who），受益的范圍（Where），受益的時效（When to receive benefit），回報機制（Which way to pay），基礎設施的定價（What level）。

W1：受益對象決定基礎設施的公益程度?；镜脑瓌t是，一般公益性越強的基礎設施越應由政府發(fā)揮作用，公益性弱則應更多地讓市場發(fā)揮主導作用。此外，有一些值得特別關注的問題。第一，不同基礎設施的公益程度相差較大。以高速公路為例，中國的高速公路主要依靠市場機制融資，用收費償還；美國則高度依賴政府的財稅手段融資。但事實上，高速公路具有很強的公益性，從國際經(jīng)驗看，美國、歐洲的很多國家也曾經(jīng)歷過高度依賴公路收費，后逐漸改用政府稅收手段融資。第二，財稅手段和市場手段的使用因時因地而異。第三，兩種手段之間的邊界日趨模糊。第四，兩種手段的微調(diào)是政策的體現(xiàn)。

W2：受益范圍決定了政府責任的層級。傳統(tǒng)觀點認為：財政分權有利于發(fā)揮地方積極性，財政集權有利于協(xié)調(diào)個體和區(qū)域不均等。新近研究熱點認為：集中式或者分散式基礎設施各有優(yōu)劣，應根據(jù)實際情況，采用多層級政策手段的協(xié)調(diào)。以美國高速公路網(wǎng)絡、大都會區(qū)的交通系統(tǒng)、海綿城市雨洪問題等為例，可以較為清晰地了解美國由哪級政府來承擔支出責任。

W3：受益時效影響投融資結構的選擇。傳統(tǒng)研究認為，現(xiàn)有資金模式是保守謹慎的財務方式，但缺乏靈活性；債務融資模式適用于有長期收益的短期集中開支項目。新近研究的一個熱點是PPP多大程度上適合作為融資的手段。PPP可以緩解短期的資金緊缺，保留地方政府一定的債務空間，但可能成為政府隱性債務負擔。這里借用私人部門資本結構的“啄序”理論分析公共部門的基礎設施融資。資本結構的啄序理論認為：如果需要籌資，公司傾向于首先采用內(nèi)部籌資，因之不會傳導任何可能對股價不利的信息；如果需要外部籌資，公司將先選擇債權籌資，再選擇其他外部股權籌資。

就地方政府來說，財稅資金、舉債、PPP等不同的資金模式各有利弊。從信息不對稱和代理成本理論視角分析，美國地方政府基礎設施融資優(yōu)序通常是自有財稅資金、舉債、PPP。

W4：受益回報機制體現(xiàn)多種財稅手段的結合。一級政府采用使用者付費還是財稅手段或是轉移支付對基礎設施融資，需要考慮溢價歸公（Value Capture）因素?；A設施的改善會促使周邊土地價值的增長、房產(chǎn)開發(fā)機會的改善等等，由此獲得長期政策福利現(xiàn)金化的受益者應以適當?shù)男问交仞伾鐣?。而在中國，北京、上海等大城市購買房產(chǎn)的業(yè)主因房價上漲獲得了相應的福利，卻并未給社會相應的回報，至少回報不足。溢價歸公有很多形式，除了國內(nèi)討論的房地產(chǎn)稅，還有很多形式。一是使用者付費，誰使用誰付費。二是財稅收入。很多情況下基礎設施的改善既為直接使用者帶來好處，也使其他人獲益，因此所有人都應納稅或付費（如前面提到的高速公路）。在使用者付費和財稅收入之間的即為溢價歸公。簡要介紹三種溢價歸公的形式。特別征收（Special Assessment）。通常在一個特定的地理區(qū)域，或稱為特別評估區(qū)征收，特別征收的數(shù)額與受益形式有關。交通市政收費（Transportation Utility Fees）?；贛inneapolis的模擬，依據(jù)房地產(chǎn)稅比重、交通出行比重以及折中方案測算的受益?zhèn)€人或群體應回報的數(shù)額。三是捆綁開發(fā)（Joint Development）。國際上有很多成熟的經(jīng)驗，中國也有很多創(chuàng)新，只是還未進入主流的文獻。

W5：基礎設施定價是重要的治理工具?；A設施定價可以是融資工具，建成后的收費用于償還前期的投資。定價需運用科學的測算方法尋找最優(yōu)平衡點。設施定價可以是促進效率的管理工具。有助于降低具有負外部效應的行為；一定程度上按成本區(qū)分使用者群體；獲得設施的最大使用效率。設施定價也是社會公平的政策工具。

趙教授還就“特朗普總統(tǒng)上任后預算案的調(diào)整及未來基建計劃的落實，PPP的財政本質(zhì)，美國公共事務的研究對我國財政學科建設的借鑒意義，美國公共基礎設施的建設、運營和維護的事權與支出責任劃分，美國地方政府融資渠道和運營模式”等問題同與會研究人員展開熱烈的討論與交流。

傅志華主任最后總結，趙教授從5個角度對基礎設施投融資的受益框架做了分析，歸納得非常清晰。基礎設施投融資問題是財科院一直以來跟蹤研究的一個重要領域，目前有多個團隊仍持續(xù)關注這一問題。趙教授將美國和國內(nèi)的一些實踐中的問題對比解讀，對美國地方政府基礎設施投融資的一些新做法、新探索，以及他所在的研究團隊的研究成果和方向做了初步的介紹，有助于我們更進一步理解政府在基礎設施領域投融資的選擇。這既是管理的問題，也是治理的問題，大家都受益匪淺。希望今后有更多的機會與趙教授及其團隊進行科研和教學的合作。

閆曉茗 整理

（責任編輯：董麗娟）