關(guān)于浙江省財(cái)政收入質(zhì)量的研究

浙江省財(cái)政收入質(zhì)量課題調(diào)研組

地方財(cái)政

關(guān)于浙江省財(cái)政收入質(zhì)量的研究

浙江省財(cái)政收入質(zhì)量課題調(diào)研組

“十二五”期間，浙江省經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，財(cái)政收入增長穩(wěn)定，尤其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)方面取得了矚目的成績(jī)。本文試圖通過對(duì)浙江省財(cái)政收入質(zhì)量進(jìn)行多角度分析，探索地區(qū)發(fā)展、稅收結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等因素對(duì)地方財(cái)政收入增長的影響，并提出有針對(duì)性的建議。

財(cái)政 收入質(zhì)量 稅收結(jié)構(gòu) 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

一、浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況

浙江省地處東南丘陵地帶，雖然礦藏資源并不豐富，但是北有杭嘉湖平原，素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱，南有寧波、溫州等天然港口資源，歷來是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是重要財(cái)源地之一。改革開放以來，浙江省經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入節(jié)節(jié)攀高，取得了長足的發(fā)展。

1978年至今，浙江省利用沿海優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)全省工業(yè)化進(jìn)度，成功通過吸引外資和產(chǎn)品出口帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持著全國領(lǐng)先水平，財(cái)政收入以年平均20%以上的增速持續(xù)增長了30年，2008年全省生產(chǎn)總值21487億元，財(cái)政總收入（含地方一般預(yù)算收入和上劃中央收入，下同）3730億元，其中地方一般預(yù)算收入1933億元。

2008年以來，在全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，外貿(mào)出口遭遇寒冬的情況下，浙江省積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增速有所放緩，但是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2014年浙江省第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，電子商務(wù)、港口經(jīng)濟(jì)、陸運(yùn)物流等特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)凸顯，使得財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和質(zhì)量得到了顯著提升。2015年全省地區(qū)生產(chǎn)總值42886億元，財(cái)政總收入達(dá)8549億元，其中地方一般預(yù)算收入4810億元。

二、財(cái)政收入質(zhì)量分析

（一）全省一般公共預(yù)算收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況

2015年，全省一般公共預(yù)算收入4810億元，同比增長7.8%。其中稅收收入4168億元，同比增長8.1%，占比86.7%；非稅收入642億元，同比增長5.7%，占比15.4%。2016年1-10月，一般公共預(yù)算收入4743億元，同比增長11%。其中稅收收入4058億元，同比增長10.3%，占比85.6%；非稅收入685億元，同比增長15.8%，占比14.4%。

從總體看，近兩年來，浙江省一般公共預(yù)算收入保持穩(wěn)步增長，按同比口徑計(jì)算，稅收收入占一般公共預(yù)算的比例保持在85%以上，且基本保持穩(wěn)定，收入質(zhì)量較好。

表1 浙江省一般公共預(yù)算收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況

（二）分地區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況

從分地區(qū)收入結(jié)構(gòu)看，2015年杭州、嘉興、湖州、紹興、金華的稅收占比高于全省稅收占比的86.7%；溫州、臺(tái)州與全省平均水平持平；寧波、舟山、衢州、麗水低于全省平均水平。2016年1-10月，杭州、嘉興、湖州的稅收占比高于全省稅收占比的85.6%，其中杭州和嘉興的稅收比例比2015年有所提高。其余地區(qū)稅收占比低于全省平均水平。11個(gè)地區(qū)中，8個(gè)地區(qū)稅收占比較2015年有所下降。

表2 分地區(qū)稅收和非稅收入完成情況

（三）基于財(cái)力強(qiáng)弱，對(duì)地區(qū)收入質(zhì)量比較分析

浙江省下轄11個(gè)地市，受地理?xiàng)l件、人口因素和國家政策的影響，地市間經(jīng)濟(jì)和財(cái)力存在一定差異。以地方公共財(cái)政收入規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，大致可以劃分為杭甬、溫紹嘉、金臺(tái)湖舟、麗衢“四級(jí)”。

杭州和寧波均為副省級(jí)城市，收入總量較大。2015年杭州市和寧波一般公共預(yù)算收入均超過千億元，合計(jì)占全省的46%。從收入結(jié)構(gòu)看，杭州市稅收占比91.3%，2016年1-10月有所提升；寧波市稅收占比為84.3%，且2016年1-10月有所下降。近年來，由于受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，以港口經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)、石油加工等為支柱的寧波，與以電子商務(wù)、金融業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)為龍頭的杭州，在收入總量和質(zhì)量方面的差距有所擴(kuò)大。

2015年溫州、紹興和嘉興地方一般公共預(yù)算收入均已超過300億元，組成了浙江財(cái)政規(guī)模的第二梯隊(duì)。其中，嘉興的收入質(zhì)量相對(duì)更好。三地均以傳統(tǒng)制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，溫州以電器、服裝、制鞋等制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，嘉興以服裝皮革等制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，紹興以印染化工和紡織業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。

金華、臺(tái)州、湖州和舟山，總體上收入規(guī)模不大，2016年1-10月稅收占比較2015年度有所下降，其中金華市下降了近6個(gè)百分點(diǎn)。近年來，金華地區(qū)的義烏等縣市，通過產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平得到了顯著提高，但縣域經(jīng)濟(jì)抵抗外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的能力較弱。義烏市小商品城市場(chǎng)成交額增長仍然較快，但由于企業(yè)盈利能力的下降，地方公共財(cái)政收入增幅逐年下降。

麗水和衢州由于地處內(nèi)陸山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直受環(huán)境制約，財(cái)力較弱。2015年兩地地方公共財(cái)政收入分別為95億元和94億元，稅收占比在全省處于下游水平。

（四）基于稅種結(jié)構(gòu)，對(duì)地區(qū)收入質(zhì)量比較分析

不考慮營改增等因素，并剔除歸屬于中央的稅收收入，各地稅收收入呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：

一是流轉(zhuǎn)稅占比穩(wěn)定。通過對(duì)2013-2015年各地區(qū)流轉(zhuǎn)稅（僅統(tǒng)計(jì)地方留成部分增值稅、營業(yè)稅）收入占稅收收入比例情況的統(tǒng)計(jì)，各地市流轉(zhuǎn)稅比例大致在45%-49%之間，且比例相對(duì)穩(wěn)定，變化并不大。由此可見，各地區(qū)地方留成部分的流轉(zhuǎn)稅占地方稅收收入比例相對(duì)穩(wěn)定，且地區(qū)間差異并不大。

表3 2015年浙江省各地市地方留存所得稅、流轉(zhuǎn)稅收入對(duì)比

二是所得稅占比變化幅度較大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為多元化的地區(qū)相對(duì)于麗水、衢州等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模以上企業(yè)較少的地區(qū)的所得稅占比更加穩(wěn)定。主要原因在于規(guī)模以上企業(yè)對(duì)外部環(huán)境變化的適應(yīng)能力較強(qiáng)。以金華、紹興、麗水三地為例，麗水市所得稅變化幅度明顯大于金華和紹興，所得稅收入受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響更為明顯（如圖1）。

圖1 金華、紹興、麗水地方留成所得稅收入占比變化

（五）基于財(cái)政收入的可持續(xù)性，對(duì)部分樣本區(qū)縣的比較分析

財(cái)政收入的可持續(xù)性與通常所說的財(cái)政可持續(xù)性雖有關(guān)聯(lián)，但存在本質(zhì)區(qū)別。財(cái)政可持續(xù)性由Buiter（1985）最早提出，是指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的政府財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力。①國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型與財(cái)政可持續(xù)性研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2012年第2期。一般來說，財(cái)政可持續(xù)性主要用于研究政府清償債務(wù)能力的問題。而財(cái)政收入的可持續(xù)性主要用于研究財(cái)政收入質(zhì)量的高低，既要考慮與土地有關(guān)不具成長性的一次性收入，又要考慮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展有關(guān)的收入。基于上述觀點(diǎn)，我們可以從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地租金兩個(gè)維度對(duì)浙江財(cái)政收入的可持續(xù)性進(jìn)行分析。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)收入可持續(xù)性的影響

為了確保不同區(qū)縣之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政收入的可持續(xù)性的可比性，我們選擇杭州市三個(gè)區(qū)縣進(jìn)行同城比較。

（1）杭州市蕭山區(qū)。該區(qū)一直以來是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭重鎮(zhèn)，萬向集團(tuán)、傳化集團(tuán)等大型工業(yè)企業(yè)形成的完整產(chǎn)業(yè)鏈在蕭山集聚，代表著改革開放以來制造業(yè)、外貿(mào)加工業(yè)等勞動(dòng)密集型企業(yè)的發(fā)展成就。隨著浙江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，許多企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的抉擇，企業(yè)盈利能力的大幅下降也間接影響了財(cái)政收入的增長。2011年到2015年間，蕭山區(qū)財(cái)政總收入波動(dòng)幅度加大，在2013年和2015年出現(xiàn)負(fù)增長。反映區(qū)域財(cái)政收入增長乏力，新稅源培育緩慢（如圖2）。

（2）杭州市高新（濱江）區(qū)。該區(qū)利用國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，培育和引進(jìn)了包括阿里巴巴、網(wǎng)易、海康威視等大型企業(yè)，從而為財(cái)政收入的增長打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2015年全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1183.4億元，與2010年相比，增長113.6%；實(shí)現(xiàn)規(guī)上工業(yè)增加值391億元，年均增長16.6%，成為“十二五”拉動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的主引擎，其中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)上工業(yè)增加值的比重由2010年的89.4%上升至2015年的94%左右。2011-2015年，高新（濱江）區(qū)實(shí)現(xiàn)了年均24%的增長率，成為了帶動(dòng)杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量（如圖3）。

圖2 2011-2015年杭州市蕭山區(qū)財(cái)政總收入及收入增長情況

圖3 杭州市高新（濱江）區(qū)財(cái)政總收入和收入增長情況

（3）杭州市余杭區(qū)。近年來，余杭區(qū)通過引進(jìn)投資和政策扶持，積極引進(jìn)新稅源，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，并為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展提供了持久的增長動(dòng)力。2008年余杭區(qū)財(cái)政總收入僅82.5億元，當(dāng)年蕭山區(qū)財(cái)政總收入已達(dá)126.8億元。但自2009年起，淘寶網(wǎng)等阿里巴巴集團(tuán)下屬企業(yè)陸續(xù)遷入余杭區(qū)后，不僅帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，還推動(dòng)了技術(shù)人口的進(jìn)駐，為服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等提供了充足的需求。余杭區(qū)財(cái)政總收入自2008年起實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，8年中以年均20%以上的速度增長，2015年財(cái)政總收入305.3億元，超過蕭山區(qū)，排名杭州地區(qū)財(cái)政總收入第一名。2016年1-10月，稅收占一般公共預(yù)算收入的比例為95%，超出全省平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。

2.土地出讓金收入對(duì)財(cái)政收入的可持續(xù)性的影響

土地出讓金收入是政府性基金預(yù)算收入的主要組成部分，是地方財(cái)政收入的重要來源?；谕恋氐南∪毙院头康禺a(chǎn)稅收體系的不完善，一般認(rèn)為土地出讓金占財(cái)政收入的比例與財(cái)政收入的可持續(xù)性呈負(fù)相關(guān)。

土地出讓金收入受宏觀調(diào)控等政策性因素影響，波動(dòng)幅度較大。以杭州為例（如圖4），2016年前三季度，杭州市國有土地使用權(quán)出讓金收入574.18億元，比上年同期增加305.93億元，增幅114.0%。從全省情況來看（如表3），不僅杭州、寧波、溫州等發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓金收入存在收入占比高、波動(dòng)幅度大的現(xiàn)象，甚至衢州、麗水等欠發(fā)達(dá)地也存在上述情況。

圖4 2011-2015年杭州市土地出讓金收入變化

圖5 2011-2015年溫州市土地出讓金收入變化

目前公布的各地財(cái)政總收入主要包括地方一般公共預(yù)算收入和上劃中央收入，不包含政府性基金預(yù)算收入。根據(jù)2013-2015年全省各地市財(cái)政總收入和土地出讓金收入對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，溫州在2013年土地出讓金收入接近當(dāng)?shù)刎?cái)政總收入，隨后出讓金收入大幅下滑。

三、結(jié) 論

總體看，浙江省一般公共預(yù)算收入穩(wěn)步增長，結(jié)構(gòu)保持基本穩(wěn)定，雖然2016年1-10月稅收收入占比略有下降，但收入質(zhì)量總體較好。

表4 浙江省財(cái)政總收入和土地出讓金收入對(duì)比

分地區(qū)看，杭州、嘉興和湖州地區(qū)，收入質(zhì)量總體較好，尤其是杭州不僅收入總量大，而且2016年以來稅收占比有所提升；衢州、麗水等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，收入質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。

稅收結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。從前述稅收結(jié)構(gòu)分析來看，各地市流轉(zhuǎn)稅占比橫向相差不多，縱向變動(dòng)不大，起到了穩(wěn)定收入的作用。所得稅結(jié)構(gòu)反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的強(qiáng)弱，麗水、舟山等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的城市，所得稅占比較低。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約收入質(zhì)量。從收入結(jié)構(gòu)看，杭州和寧波兩地收入規(guī)模均較大，但稅收占比差異較大。杭州在第三產(chǎn)業(yè)尤其是信息服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等有明顯優(yōu)勢(shì)，近年來稅收增長較快。尤其是余杭區(qū)和濱江區(qū)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。寧波則以裝備制造、石油加工為支柱產(chǎn)業(yè)，稅收增長較慢，收入質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。

“土地財(cái)政”不可持續(xù)。從土地租金的可持續(xù)性分析來看，盡管因經(jīng)濟(jì)成長和居民收入提高所形成的自然增長的土地租金部分，對(duì)財(cái)政收入的可持續(xù)性有一定貢獻(xiàn)，但是土地出讓金的波動(dòng)對(duì)財(cái)政收入的穩(wěn)定性有著負(fù)面影響。長遠(yuǎn)來看，土地租金收入應(yīng)與城市化進(jìn)程相協(xié)調(diào)，從而保障地方財(cái)政收入質(zhì)量的健康、穩(wěn)定。

四、政策建議

（一）處理好結(jié)構(gòu)性減稅與稅收增長的關(guān)系

自2011年“營改增”試點(diǎn)改革以來，通過結(jié)構(gòu)性減稅推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，取得了明顯成效。企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于從根本上提高財(cái)政收入的質(zhì)量和規(guī)模。但由于中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，不少地方政府仍然需要通過財(cái)政收入的增長填補(bǔ)財(cái)政支出缺口。因此，應(yīng)繼續(xù)落實(shí)中央結(jié)構(gòu)性減稅政策涵養(yǎng)財(cái)源，大力培育高新技術(shù)企業(yè)，尤其是增長更快、發(fā)展前景更明朗的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，緩解地方政府收支缺口。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

浙江省財(cái)政收入總體質(zhì)量較高，但省內(nèi)各地區(qū)之間存在不平衡的問題，應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。首先，在浙江省管縣體制下，省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移力度，幫助相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。其次，進(jìn)一步提升一般轉(zhuǎn)移支付比例，推動(dòng)落后地區(qū)因地制宜，自主發(fā)展。第三，進(jìn)一步完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)，將區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等目標(biāo)作為轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（三）深化稅制改革，促進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型

為擺脫“土地財(cái)政”依賴，優(yōu)化收入質(zhì)量，提升財(cái)政收入的可持續(xù)性，維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革。為確保地方財(cái)力不出現(xiàn)斷崖式降幅，可以通過整合契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，先行簡(jiǎn)化收入類型，適時(shí)開征房地產(chǎn)稅，降低稅制改革的壓力。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)控

專員辦在財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作中，應(yīng)關(guān)注地方財(cái)政運(yùn)行情況。一是跟蹤地方財(cái)政收入規(guī)模、質(zhì)量變動(dòng)情況及存在的問題，分析變動(dòng)原因，及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告；二是關(guān)注“營改增”等重大財(cái)稅政策執(zhí)行情況，保障中央政策有效落地；三是監(jiān)督財(cái)政收入征管情況，督促征收部門堅(jiān)持依法征收，應(yīng)收盡收，不得征收“過頭稅”。

課題組組長：高 飛，財(cái)政部駐浙江省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處

課題組組員：吳 雙，杭州市財(cái)政局錢佳瑩，杭州市國家稅務(wù)局

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Research on the Fiscal Revenue Quality of Zhejiang Province

Research Group on FiscalRevenue Quality of Zhejiang Province

During the 12th Five-Year Plan Period,Zhejiang Province sustained a stable economic development. Especially in the industrial transformation and upgrading aspects,remarkable achievements have been made. This article attempts to analyze fiscal revenue quality of Zhejiang Province from severalaspects,and explore the impact of regional development,tax structure,industrial restructuring and other factors on local fiscal revenue growth,and put forward some targeted suggestions.

Public Finance;Fiscal Revenue Quality;Tax Structure;Industrial Transformation

F812.41

A

2096-1391（2017）02-0132-08