中國(guó)PPP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素時(shí)空分異研究

韋小泉 謝娜 程哲 王大樹

中國(guó)PPP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素時(shí)空分異研究

韋小泉 謝娜 程哲 王大樹

PPP在中國(guó)有著30年的發(fā)展歷程，但關(guān)于中國(guó)PPP的驅(qū)動(dòng)因素研究卻不多，且存在一般化對(duì)待的傾向。本研究通過(guò)文獻(xiàn)綜述的方法結(jié)合中國(guó)的國(guó)情對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行了識(shí)別，提出中國(guó)主要的PPP驅(qū)動(dòng)因素包括：彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平、促進(jìn)體制機(jī)制改革、有效引導(dǎo)社會(huì)資本健康發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)等。并通過(guò)典型PPP案例對(duì)中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素的時(shí)間、空間上的差異性特征進(jìn)行了分析。發(fā)現(xiàn)中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素存在明顯的時(shí)空差異，各驅(qū)動(dòng)因素在不同時(shí)期不同區(qū)域的項(xiàng)目上有著不同的主導(dǎo)作用。本研究為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下推廣應(yīng)用PPP模式提供了重要的參考依據(jù)，指出在PPP的政策制定上不應(yīng)當(dāng)一刀切，而是應(yīng)該充分發(fā)揮不同區(qū)域的主觀能動(dòng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際需求進(jìn)行優(yōu)化。

城鎮(zhèn)化 PPP 驅(qū)動(dòng)因素 時(shí)空分異

一、引 言

作為一種近幾十年興起的有別于傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新模式，PPP具有緩解政府資金緊張、提高效率和質(zhì)量、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能等優(yōu)點(diǎn)以及項(xiàng)目融資、風(fēng)險(xiǎn)隔離、有限追索的特點(diǎn)（Ke等，2014）。因此在國(guó)內(nèi)外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共事業(yè)發(fā)展中得到了廣泛的應(yīng)用（Grimsey和Lewis，2005）。PPP是一系列模式的總稱，包括BOT/DBFO/PFI等模式（王守清、柯永建a，2008）。中國(guó)PPP發(fā)展大致可分為四個(gè)階段（Cheng等，2016）。中國(guó)從80年代開始引入BOT，沙角B電廠被認(rèn)為是第一個(gè)BOT項(xiàng)目。1995年發(fā)改委正式批準(zhǔn)了五個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，其中廣西來(lái)賓B電廠和成都第六水廠進(jìn)展順利。其后經(jīng)歷了兩次發(fā)展浪潮，產(chǎn)生了許多波折（王守清、柯永建b，2008）。進(jìn)入2014年，在新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)增速下行壓力較大和地方債務(wù)問(wèn)題突出的形勢(shì)下，在財(cái)政部的主導(dǎo)下，國(guó)家力推PPP模式，國(guó)務(wù)院各部委和一些省市先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策，形成了新一輪的PPP盛宴。

PPP的驅(qū)動(dòng)因素，即為什么要采用PPP模式，一直是個(gè)雖然重要但重視不夠的研究領(lǐng)域。以往為數(shù)不多的研究更多關(guān)注PPP驅(qū)動(dòng)因素的識(shí)別分析和重要性排序等（Li，2003；Chan等，2009），而且將他們作為一個(gè)整體考慮，缺乏對(duì)PPP驅(qū)動(dòng)因素時(shí)空分異特征的研究。Chan等（2009）注意到了中國(guó)大陸和香港特別行政區(qū)在PPP驅(qū)動(dòng)因素上存在差異，并基于專家問(wèn)卷對(duì)大陸和香港的PPP驅(qū)動(dòng)因素重要性差異進(jìn)行分析，但缺乏從時(shí)間序列和省市區(qū)尺度對(duì)中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素的階段性和區(qū)域性差異進(jìn)行深入全面的識(shí)別和分析。

考慮到中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展階段差異懸殊，有理由相信PPP的驅(qū)動(dòng)因素在不同時(shí)期和不同地區(qū)也是存在顯著差異的。本研究以PPP的驅(qū)動(dòng)因素存在顯著的時(shí)空分異為前提假設(shè)，結(jié)合典型案例分析，進(jìn)行了分析驗(yàn)證。首先通過(guò)文獻(xiàn)綜述識(shí)別和總結(jié)PPP的驅(qū)動(dòng)因素，然后結(jié)合不同階段不同區(qū)域的典型案例分析，揭示PPP驅(qū)動(dòng)因素的時(shí)空差異性，進(jìn)而對(duì)形成這種差異性的原因進(jìn)行分析解釋。

二、中國(guó)PPP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素識(shí)別

（一）PPP驅(qū)動(dòng)因素研究進(jìn)展

PPP模式相對(duì)傳統(tǒng)模式有什么好處，政府為什么要采用PPP模式，即PPP的驅(qū)動(dòng)因素或動(dòng)機(jī)，自PPP模式推出之日起就一直是爭(zhēng)論的熱點(diǎn)，尤其是這種驅(qū)動(dòng)力基本都是一種定性的描述。

各國(guó)及國(guó)際組織的PPP指南類文件對(duì)PPP的驅(qū)動(dòng)因素都有定性的描述。

世界銀行認(rèn)為政府采用PPP模式的原因在于：（1）通過(guò)引入私人資本滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）通過(guò)引入私人資本的技術(shù)和創(chuàng)新提供更好的公共服務(wù)和效率。（3）激勵(lì)私人資本按時(shí)并在預(yù)算內(nèi)完成項(xiàng)目。（4）通過(guò)明確項(xiàng)目目前和未來(lái)的成本提升預(yù)算的確定性。（5）通過(guò)與大企業(yè)比如跨國(guó)企業(yè)在建筑工程、電力工程、設(shè)施管理、保潔服務(wù)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等領(lǐng)域的合作（合資、分包等形式），增強(qiáng)本地公司能力。（6）通過(guò)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)（如建設(shè)、裝備、配套服務(wù)等）的發(fā)展增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的多樣性和競(jìng)爭(zhēng)力。（7）通過(guò)補(bǔ)充公共部門的能力限制來(lái)滿足不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施需求。（8）通過(guò)全壽命期適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人資本實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的物有所值（World Bank，2016）。

亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為政府參與PPP的動(dòng)機(jī)有：（1）吸引民間資本投資。政府面臨基礎(chǔ)設(shè)施支出的巨大壓力，而大多數(shù)政府的財(cái)力有限，融資壓力極大，成為調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。（2）提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源。如何有效利用稀缺公共資源，是政府部門面臨的重大挑戰(zhàn)，許多政府都未能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，原因是公共部門缺少或根本沒(méi)有提高組織內(nèi)部運(yùn)作和項(xiàng)目流程效率的動(dòng)力，因此其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較低，PPP允許政府將運(yùn)營(yíng)職能轉(zhuǎn)移給高效的私人運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督公共部門的核心職能。（3）通過(guò)職能、激勵(lì)和責(zé)任的再分配推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的改革。PPP是在更大范圍內(nèi)推動(dòng)改革的催化劑，重新審視分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)商的職能，特別是動(dòng)員資本和提升效率（Asian Development Bank A，2008）。

香港政府認(rèn)為對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)采用PPP的動(dòng)機(jī)在于全壽命期成本優(yōu)化，提升建設(shè)的質(zhì)量、耐久性和按時(shí)完工，促進(jìn)創(chuàng)新，與第三方分享政府資產(chǎn)和設(shè)施，分擔(dān)責(zé)任，節(jié)省資源等（Efficiency Unit H，2008）。澳大利亞政府認(rèn)為采用PPP模式的動(dòng)機(jī)有提升服務(wù)質(zhì)量，降低成本，能利用公私雙方最好技能、知識(shí)和資源，增加公共服務(wù)供給，發(fā)揮集成優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)建設(shè)、服務(wù)、融資等部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)提升效率和成本效益，帶來(lái)物有所值（Infrastructure Australia，2008）。德勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所認(rèn)為美國(guó)政府采用PPP的動(dòng)機(jī)在于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施缺口，保證項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成，在壽命期分期支付成本降低一次性投入，提高效率，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)用戶服務(wù)導(dǎo)向，聚焦結(jié)果導(dǎo)向（Dovey、Eggers，2007）。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，Li（2003）最早通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查的方法識(shí)別了破解公共預(yù)算限制、為公共設(shè)施和服務(wù)提供集成解決方案、緩解資本投資占用的公共資金、限制最終的服務(wù)成本、促進(jìn)創(chuàng)造性和創(chuàng)新性、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高建筑效益、提高可維護(hù)性、有利于技術(shù)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、公共投資的有限追索或無(wú)追索和加快項(xiàng)目開發(fā)等十四個(gè)PPP驅(qū)動(dòng)因素。Hwang等（2013）立足新加坡的PPP實(shí)施經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為影響PPP吸引力的因素有七個(gè)積極因素和七個(gè)消極因素，并通過(guò)專家打分的形式對(duì)其重要性進(jìn)行了排序，積極因素包括（按重要性區(qū)分先后）更好的物有所值、改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)創(chuàng)造創(chuàng)新和成本效益解決方案、提升質(zhì)量和服務(wù)、分擔(dān)項(xiàng)目的全部成本、引入私人資本的專業(yè)技能以及資源的優(yōu)化分配等；消極因素包括談判時(shí)間拖長(zhǎng)、參與成本高、政府目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估比較混亂、缺乏經(jīng)驗(yàn)和合適的技能、偏高的項(xiàng)目成本、私人資本偏高的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)以及過(guò)度限制參與。Chan等（2009）基于中國(guó)大陸和香港的實(shí)證比較分析識(shí)別了PPP的驅(qū)動(dòng)因素有五大類十一小類（見表1），包括合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約成本和物有所值、提升資產(chǎn)質(zhì)量和服務(wù)水平、減少公共支出、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，并且首次看到了驅(qū)動(dòng)因素的區(qū)域差異，通過(guò)比較分析發(fā)現(xiàn)在大陸，經(jīng)濟(jì)相關(guān)的驅(qū)動(dòng)因素更重要，而在香港，效率相關(guān)的驅(qū)動(dòng)因素更重要，這主要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和需要相關(guān)。

表1 PPP驅(qū)動(dòng)因素

（二）中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素識(shí)別

依據(jù)二八定律，本研究重點(diǎn)關(guān)注那些對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展起決定性作用的驅(qū)動(dòng)因素，在識(shí)別和借鑒國(guó)外現(xiàn)有PPP驅(qū)動(dòng)因素研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及PPP發(fā)展的背景，本研究認(rèn)為中國(guó)PPP的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素有：

1.彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口

中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，歷史欠賬嚴(yán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展局面。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，更新老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移人口的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是地方政府的主要職責(zé)和挑戰(zhàn)。而在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投融資中，主要由政府作為單一主體通過(guò)財(cái)政資金投入的方式承擔(dān)，政府面臨的融資壓力極大，導(dǎo)致了土地財(cái)政和融資平臺(tái)等現(xiàn)象，加之不合理的財(cái)政體制，也導(dǎo)致了地方政府債務(wù)過(guò)高。因此，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)資本的活力、資金實(shí)力和融資能力，彌補(bǔ)政府財(cái)政投入的不足，成為一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國(guó)采用PPP模式的主要因素。

2.合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)大多數(shù)投資大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，涉及面廣，公眾關(guān)注度高，收益模式多元化，因此，在全壽命期內(nèi)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)模式中，由政府全權(quán)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式中，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)和合同條款在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，將融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本承擔(dān)，而不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)則由政府和社會(huì)資本雙方共同承擔(dān)。

3.提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平

讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，才能有效通過(guò)專業(yè)分工提升效率和質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府如果直接介入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，缺乏專業(yè)的技術(shù)、人員、經(jīng)驗(yàn)，以行政主體代替市場(chǎng)主體，違反市場(chǎng)規(guī)律，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下、政企不分等。通過(guò)PPP模式引入專業(yè)的企業(yè)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本出于獲取利潤(rùn)的目的，有動(dòng)力有能力在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中降低成本，提高效率和質(zhì)量。

4.促進(jìn)體制機(jī)制改革

對(duì)于長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然改革開放已經(jīng)三十多年，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響仍然無(wú)處不在，改革依然是時(shí)代主題。通過(guò)PPP模式，把傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)融資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目交由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，政府集中精力負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管和公共利益的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)了從“劃槳者”向“舵手”的職能轉(zhuǎn)變，也促進(jìn)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)。PPP模式將政府的規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

5.有效引導(dǎo)社會(huì)資本健康發(fā)展

在當(dāng)下中國(guó)PPP的語(yǔ)境中，社會(huì)資本是個(gè)泛化的概念，既包括私人資本/民間資本，也包括國(guó)有企業(yè)。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)幾十年的積累，中國(guó)的社會(huì)資本積累了巨額的財(cái)富和資金，但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩，出口的萎縮，房地產(chǎn)市場(chǎng)的去庫(kù)存等，社會(huì)資本的投資空間逐步縮小，大量的資本亟需一個(gè)穩(wěn)定且有利可圖的出口，而之前社會(huì)資本對(duì)房地產(chǎn)、礦產(chǎn)、股票等市場(chǎng)的非理性投機(jī)行為，嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。通過(guò)PPP模式，政府引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)嚴(yán)格的政策安排和監(jiān)管機(jī)制，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和保障社會(huì)資本的健康穩(wěn)定發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化有著巨大的推動(dòng)作用，通過(guò)PPP模式大量引入投資，加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，有利于整合社會(huì)資源，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于促進(jìn)GDP增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，也有利于促進(jìn)就業(yè)，消除貧困，提升廣大居民的公共服務(wù)水平和生活水平。

三、對(duì)中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素時(shí)空差異性的案例分析

中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展環(huán)境差異懸殊，不同的區(qū)域即便是在同一時(shí)期，其發(fā)展階段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況也是差異極大，前述分析證明了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)PPP的重要影響，因此，有理由假設(shè)PPP的驅(qū)動(dòng)因素在不同時(shí)期和不同地區(qū)存在顯著差異。不同時(shí)期不同區(qū)域的PPP案例基本反映了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)豍PP的驅(qū)動(dòng)因素及其背景，通過(guò)對(duì)典型案例的深入剖析，有助于更直觀和直接的理解PPP驅(qū)動(dòng)因素的時(shí)空差異。

（一）廣西來(lái)賓B電廠BOT項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，公共基礎(chǔ)設(shè)施如公路、碼頭和電廠嚴(yán)重滯后，其中，以公路和電廠項(xiàng)目需求最為迫切。為了滿足發(fā)展需求，中國(guó)政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商投資，1995年原國(guó)家計(jì)委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，標(biāo)志著國(guó)家層面的BOT應(yīng)用開始推行。當(dāng)時(shí)國(guó)家選擇了廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、長(zhǎng)沙電廠、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和廣東淀白高速公路等五個(gè)項(xiàng)目作為BOT試點(diǎn)，其中，廣西來(lái)賓B電廠和成都第六水廠進(jìn)展順利，其余三個(gè)項(xiàng)目由于各種原因都未能成功。事實(shí)上，在來(lái)賓B電廠項(xiàng)目之前，中國(guó)已經(jīng)有過(guò)幾個(gè)以BOT模式建造的電廠和公路項(xiàng)目。不少外國(guó)公司將這些項(xiàng)目視為范本項(xiàng)目，但是中國(guó)政府并不承認(rèn)（Wang等，1998）。

來(lái)賓B即來(lái)賓電廠的二期工程，位于中國(guó)南部偏遠(yuǎn)地區(qū)的廣西壯族自治區(qū)來(lái)賓縣城，包括兩臺(tái)36萬(wàn)千瓦火電機(jī)組，采用BOT模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，期滿無(wú)償轉(zhuǎn)交。最后，法國(guó)電力國(guó)際和通用電氣阿爾斯通聯(lián)合體中標(biāo)。作為第一個(gè)國(guó)家計(jì)委批復(fù)試點(diǎn)的BOT項(xiàng)目，該項(xiàng)目的成功實(shí)施為中國(guó)PPP項(xiàng)目的推廣起到了示范作用。

2.項(xiàng)目過(guò)程

“你是不明白還是不敢相信？你把錢包打開，看看里面有多少錢，你就用錢包里所有的錢，買我手里的這張紙——你要的拍賣推薦函。明白了吧？你還是不明白？我把拍賣推薦函賣給你，我就有錢了。你呢？就能拿著它到法院拿這棟樓的拍賣業(yè)務(wù)了。當(dāng)然，我有個(gè)條件，你必須跟我賭一把。”

1995年3月，咨詢公司編制了BOT可行性分析報(bào)告和初步財(cái)務(wù)分析報(bào)告，隨后協(xié)助廣西政府提交中央政府審批，1995年5月10日，國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)來(lái)賓B項(xiàng)目為中國(guó)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。1995年8月，分別在《人民日?qǐng)?bào)》（海外版）、《中國(guó)日?qǐng)?bào)》（英文）發(fā)布了資格預(yù)審?fù)ǜ妫灿?1家國(guó)際公司（23家）或公司聯(lián)合體（8家）遞交了資格預(yù)審申請(qǐng)文件，其中包括不少世界著名的電力運(yùn)營(yíng)和設(shè)備供應(yīng)公司，最終共有6家投標(biāo)人遞交了投標(biāo)書。1996年11月11日，廣西政府和法國(guó)電力聯(lián)合體簽署來(lái)賓B電廠項(xiàng)目的PPP協(xié)議。來(lái)賓B電廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期是18年，其中預(yù)計(jì)建設(shè)期為33個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期為15年。來(lái)賓B電廠PPP項(xiàng)目已于2015年特許經(jīng)營(yíng)期滿，正式無(wú)償移交當(dāng)?shù)卣?/p>

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

20世紀(jì)90年代，中國(guó)處于快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，基礎(chǔ)設(shè)施的不足如交通物流不完善和電力不足成為全國(guó)各地制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍問(wèn)題，而各地地方政府普遍財(cái)力不足，難以承擔(dān)及時(shí)高效發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的重?fù)?dān)。而當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)企和民間資本都實(shí)力較弱、經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)和管理水平都不高，因此這一時(shí)期吸引外商直接投資（FDI）彌補(bǔ)政府資金不足成為了采用PPP/BOT模式的主要驅(qū)動(dòng)因素，另外引入外企先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，提高服務(wù)效率和質(zhì)量也是重要的驅(qū)動(dòng)因素。

（二）北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

中國(guó)申奧成功，亟需通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升城市形象，迎接奧運(yùn)會(huì)的到來(lái)。經(jīng)過(guò)前期的論證研究和北京市政府的批準(zhǔn)，決定在地鐵的建設(shè)中引入PPP模式，經(jīng)分析比較最終選定四號(hào)線項(xiàng)目實(shí)施PPP模式。北京地鐵四號(hào)線是北京軌道交通路網(wǎng)中的主干道之一，線路全長(zhǎng)28.2公里，車站總數(shù)24座。四號(hào)線工程概算總投資153億元，工程投資建設(shè)劃分為A、B兩個(gè)部分。A部分包括洞體、車站等土建工程，投資額約為107億元，約占項(xiàng)目總投資的70%，由政府國(guó)有獨(dú)資公司——京投公司成立的全資子公司四號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B部分工程包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)，投資額為46億元，約占四號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由通過(guò)市場(chǎng)化方法組建的PPP項(xiàng)目公司（特許經(jīng)營(yíng)公司）負(fù)責(zé)投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。PPP特許經(jīng)營(yíng)公司由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)公司按2∶49∶49的出資比例組建。特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。特許經(jīng)營(yíng)期30年。

2.項(xiàng)目過(guò)程

2001年，初步提出采用PPP模式的思路。2003年12月，北京市政府批準(zhǔn)了市發(fā)改委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》。2004年9月，編制完成《北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》，并于11月獲得批準(zhǔn)。自2004年正式向社會(huì)推出本項(xiàng)目后，先后有香港地鐵公司、中信集團(tuán)、西門子公司、新加坡地鐵公司等十余家公司表達(dá)了投資意向。經(jīng)多番考察、溝通和比較，符合條件的投資者只有香港地鐵有限公司-北京首創(chuàng)集團(tuán)有限公司和西門子公司交通技術(shù)集團(tuán)-中國(guó)鐵道建筑總公司-北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司。由于潛在合格投資人不足三家，本項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇投資方。2005年2月，北京市交通委代表市政府與港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體草簽了《北京地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。2006年4月，北京京港地鐵公司與北京市交通委正式簽署《特許協(xié)議》。2009年9月28日通車開始試運(yùn)營(yíng)。

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

北京是首都也是經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)力雄厚，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入一直較高，資金短缺并不是地方政府選擇PPP模式的主要原因。當(dāng)時(shí)北京市已經(jīng)建成多條地鐵，并還有多條地鐵處于在建狀態(tài)，但這些地鐵都是由政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府希望通過(guò)北京地鐵四號(hào)線作為PPP模式的試點(diǎn)，探索地鐵投融資模式創(chuàng)新，促進(jìn)軌道交通運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，形成同業(yè)激勵(lì)機(jī)制。北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目中投資人（港鐵-首創(chuàng)-京港聯(lián)合體）投入的資本金為13.8億元，僅占總投資153億元的9%。因此，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目采用PPP模式的驅(qū)動(dòng)因素主要是引入吸收國(guó)際軌道交通行業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)北京市軌道交通管理水平的提高和技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。

（三）蘭州自來(lái)水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓

1.項(xiàng)目概況

蘭州市供水（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“蘭州供水集團(tuán)”）改制前，運(yùn)營(yíng)效率低下，經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期虧損，發(fā)展遇到瓶頸。為轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，盤活國(guó)有存量資產(chǎn)，提高公用行業(yè)運(yùn)營(yíng)效益和服務(wù)水平，解決蘭州供水集團(tuán)發(fā)展的資金瓶頸等問(wèn)題，2005年蘭州市委、市政府決定通過(guò)招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)行蘭州供水集團(tuán)的增資擴(kuò)股和股權(quán)轉(zhuǎn)讓，并將該項(xiàng)目列為蘭州市公用行業(yè)國(guó)企改革資產(chǎn)重組的重點(diǎn)項(xiàng)目。蘭州供水集團(tuán)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通過(guò)國(guó)際公開招標(biāo)的方式引入戰(zhàn)略投資人，運(yùn)作模式為：引入投資人向供水集團(tuán)公司增資以彌補(bǔ)現(xiàn)有建設(shè)工程資金缺口；通過(guò)引入外部投資人打破政府壟斷的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司股權(quán)多元化和城市供水行業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作；實(shí)施國(guó)有股權(quán)部分轉(zhuǎn)讓，同時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)讓職工股份的方式實(shí)現(xiàn)職工股份變現(xiàn)，以支付職工身份轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；政府授予改制后的新公司三十年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由改制后的公司在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)蘭州市城市供水的經(jīng)營(yíng)管理；投資人通過(guò)股東分紅的方式獲得投資回報(bào)，特許期結(jié)束后政府向投資人回購(gòu)股權(quán)；同時(shí)，為保證廣大消費(fèi)者的利益，投資人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要嚴(yán)格按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的規(guī)定，接受政府的監(jiān)督。

2.項(xiàng)目過(guò)程

2005年6月，蘭州市供水（集團(tuán)）有限公司受市政府國(guó)資委委托成立由市國(guó)資委、市建管委和水司組成的考察小組，開展全方位調(diào)研，并完成了《出讓蘭州市供水（集團(tuán)）有限公司部分股權(quán)合資經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》。2006年5月底，項(xiàng)目的改制和融資招商工作啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)了半年多的實(shí)施，項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組完成了股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資擴(kuò)股方案、特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案等匯報(bào)文件和招商文件的起草。2007年初，蘭州市國(guó)資委、蘭州建委與威立雅水務(wù)—通用水務(wù)公司草簽了蘭州供水集團(tuán)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。2007年7月30日，商務(wù)部批準(zhǔn)了蘭州市供水集團(tuán)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。2007年8月，供水集團(tuán)公司與威立雅水務(wù)（黃河）投資有限公司合資組建的中外合資企業(yè)—蘭州威立雅水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司完成了企業(yè)工商注冊(cè)，正式成立。2007年11月15日，蘭州市建委與蘭州威立雅水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司舉行城市供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予儀式，蘭州威立雅水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司成為蘭州市第一家取得特許經(jīng)營(yíng)的市政公用企業(yè)，標(biāo)志著蘭州市市政公用事業(yè)的改革向前邁出了一大步。

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，作為傳統(tǒng)模式下基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的國(guó)有企業(yè)，效率低下，運(yùn)營(yíng)成本高，效益差，服務(wù)不完善，歷史負(fù)擔(dān)重，難以滿足群眾的需求和發(fā)展的要求，亟需通過(guò)各種方式進(jìn)行體制機(jī)制改革。蘭州市供水（集團(tuán)）有限公司就是一個(gè)典型的例子。蘭州供水集團(tuán)采用PPP模式，通過(guò)增資擴(kuò)股和股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入社會(huì)資本的主要驅(qū)動(dòng)因素就是引入資本、解決企業(yè)發(fā)展資金瓶頸和轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、打造市場(chǎng)化主體，進(jìn)而提升水務(wù)服務(wù)的效率和質(zhì)量，從而滿足群眾需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。在這種需求驅(qū)動(dòng)下，當(dāng)時(shí)除了蘭州水務(wù)，還涌現(xiàn)了浦東自來(lái)水、深圳水務(wù)、天津市北水業(yè)公司、銀川供水、重慶江北自來(lái)水、馬鞍山水務(wù)、常州水務(wù)、廈門水務(wù)、徐州水務(wù)等國(guó)有基礎(chǔ)設(shè)施公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓案例。

（四）盤錦市第二污水處理廠PPP項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

盤錦市第二污水處理廠占地面積10.3公頃，設(shè)計(jì)規(guī)模為10萬(wàn)立方米／日，服務(wù)于整個(gè)雙臺(tái)子區(qū)，負(fù)責(zé)生活污水的收集和處理。盤錦市第二污水處理廠項(xiàng)目被列為盤錦市“十一五”規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，于2008年開始建設(shè)。項(xiàng)目應(yīng)于2009年10月建成投產(chǎn)，但根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)進(jìn)度，達(dá)到商業(yè)運(yùn)營(yíng)程度的時(shí)間約為2010年6月。項(xiàng)目的建設(shè)申請(qǐng)了世行貸款和國(guó)債資金。為了融資需要和引進(jìn)有實(shí)力的專業(yè)水務(wù)公司對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，盤錦市政府決定以TOT特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施，最終通過(guò)政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式確定柏林水務(wù)中國(guó)控股有限責(zé)任公司為中選供應(yīng)商，特許經(jīng)營(yíng)期限30年，污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)1.02元/立方米，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)購(gòu)買價(jià)款1.55億元。柏林水務(wù)中國(guó)為實(shí)施本項(xiàng)目在盤錦成立項(xiàng)目公司盤錦雙泰污水處理有限公司，由盤錦市人民政府與盤錦雙泰污水處理有限公司正式簽署《盤錦市第二污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。

2.項(xiàng)目過(guò)程

2008年3月至9月，市城建局曾三次發(fā)放招商意向表，邀請(qǐng)日本丸紅公司、北京凡和公司、大連東達(dá)公司、中法水務(wù)公司、新加坡凱發(fā)公司參與本項(xiàng)目，其中僅日本丸紅公司和大連東達(dá)公司提出書面反饋意見并作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。經(jīng)城建局比選后推薦東達(dá)公司為項(xiàng)目投資者，雙方簽署了《盤錦市第二污水處理廠項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作框架協(xié)議》。經(jīng)歷了三輪談判，因雙方在項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)、融資權(quán)、調(diào)價(jià)公式及違約終止問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成一致，同時(shí)東達(dá)公司對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款的修改違背了框架協(xié)議，政府方也無(wú)法接受污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，最終無(wú)法達(dá)成合作。2009年1月，市城建局重新啟動(dòng)本項(xiàng)目的招商工作，采用直接談判方式，分別與新加坡凱發(fā)集團(tuán)、新加坡聯(lián)合環(huán)境技術(shù)有限公司、大連東達(dá)集團(tuán)有限公司和國(guó)中水務(wù)有限公司四家意向投資企業(yè)洽談。經(jīng)過(guò)多輪談判，仍未確定最終投資人。2009年11月，市政府決定以政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，面向社會(huì)公開選擇特許經(jīng)營(yíng)者。11月27日發(fā)布談判公告；12月16日-17日開始競(jìng)爭(zhēng)性談判，由談判小組推薦中選供應(yīng)商，并報(bào)市政府。12月22日由市政府常務(wù)會(huì)議決定中選供應(yīng)商為柏林水務(wù)中國(guó)。12月29日至2010年1月18日，與柏林水務(wù)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行談判。2010年1月19日，簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

TOT項(xiàng)目屬于已經(jīng)建成能即時(shí)投入使用項(xiàng)目，對(duì)于地方政府來(lái)講，采用TOT模式主要就是基于兩個(gè)因素：通過(guò)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得一次性轉(zhuǎn)讓費(fèi)用于其它基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；通過(guò)引入社會(huì)資本提升服務(wù)質(zhì)量和效率。盤錦二污PPP項(xiàng)目就是典型的例子，通過(guò)TOT模式不僅一次性獲得了1.55億元資金，還通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)有效降低了污水服務(wù)費(fèi)單價(jià)，并引入國(guó)際水務(wù)巨頭成熟的管理經(jīng)驗(yàn)。

（五）浙江平陽(yáng)三座污水廠BOT項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

平陽(yáng)縣水頭、蕭江、東海污水處理廠的建設(shè)是平陽(yáng)縣深化鰲江流域水污染整治實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目和“十二五規(guī)劃”全力攻堅(jiān)的“十大項(xiàng)目”之一，也是浙江省對(duì)溫州市、溫州市對(duì)平陽(yáng)縣實(shí)行“一票否決”的重點(diǎn)考核項(xiàng)目。水頭污水處理廠位于平陽(yáng)縣水頭鎮(zhèn)勝利村，主要收納污水范圍為水頭鎮(zhèn)和騰蛟鎮(zhèn)。近期規(guī)模3萬(wàn)m3/d，占地面積約48.3畝。蕭江污水處理廠位于平陽(yáng)縣蕭江鎮(zhèn)巖山村，主要收納范圍為蕭江鎮(zhèn)和麻布鎮(zhèn)。近期規(guī)模0.75萬(wàn)m3/d，占地面積約30畝。東海污水處理廠位于平陽(yáng)縣萬(wàn)全鎮(zhèn)海濱村，主要收納范圍為萬(wàn)全鎮(zhèn)和海涂圍墾區(qū)。近期規(guī)模1萬(wàn)m3/d，占地面積約49.5畝。項(xiàng)目采用公開招標(biāo)政府采購(gòu)形式進(jìn)行。縣政府授權(quán)行業(yè)主管部門平陽(yáng)縣規(guī)劃建設(shè)局具體實(shí)施。

2.項(xiàng)目過(guò)程

2010年平陽(yáng)縣政府決定采用PPP模式推進(jìn)當(dāng)?shù)匚鬯幚韽S建設(shè)，在原有昆鰲污水處理廠TOT項(xiàng)目的基礎(chǔ)上通過(guò)BOT模式新建三座污水處理廠。2011年5年完成實(shí)施方案并獲得審批通過(guò)，7月完成招標(biāo)文件等編制，正式啟動(dòng)采購(gòu)工作，第一次招標(biāo)由于有效投資人不足三家，流標(biāo)。經(jīng)過(guò)第二次招標(biāo)，最終浙江長(zhǎng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司中標(biāo)。

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

平陽(yáng)縣隸屬民營(yíng)經(jīng)濟(jì)極為發(fā)達(dá)的溫州市，地方政府財(cái)力雄厚，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，尤其是針對(duì)當(dāng)?shù)仄じ铮ó?dāng)?shù)厥侵袊?guó)的皮革之都）等工業(yè)廢水處理設(shè)施極為匱乏，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)保。此外，由于污水處理工作的不得力，當(dāng)?shù)乜h政府受到環(huán)保部的嚴(yán)厲批評(píng)。三座污水廠BOT項(xiàng)目的注冊(cè)資本金占投資額的30%，即7200萬(wàn)元，而平陽(yáng)縣2010年財(cái)政收入21.6億元，政府資金壓力較小。因此，當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式的主要原因并不是政府財(cái)政投入不足，而是希望通過(guò)PPP模式引入有實(shí)力有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，幫助當(dāng)?shù)靥嵘鬯幚硭健⑿屎唾|(zhì)量，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)機(jī)制改革，使得環(huán)保等職能部門從“運(yùn)動(dòng)員”變?yōu)椤安门袉T”，從執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管機(jī)構(gòu)并存轉(zhuǎn)為單一的行業(yè)主管和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在這種思路指導(dǎo)下，當(dāng)?shù)卣鞔_提出希望投資人是具有豐富業(yè)績(jī)、技術(shù)人員齊全、管理經(jīng)驗(yàn)突出的國(guó)有大企業(yè)，并明顯表現(xiàn)出對(duì)外企和民企的排斥，這在一定程度上導(dǎo)致了項(xiàng)目推進(jìn)的曲折。

（六）安慶外環(huán)北路PPP項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

安慶外環(huán)北路位于安慶市東北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，PPP項(xiàng)目段道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.93公里（橋隧比為28.68%），道路等級(jí)為城市主干路。該項(xiàng)目按工程量清單方式計(jì)價(jià)，工程建設(shè)投資部分控制價(jià)為15.26億元人民幣，另含4.5億元人民幣包干工程建設(shè)其他費(fèi)用，共計(jì)19.76億元人民幣。安慶市人民政府于2014年底成立PPP項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目，并授權(quán)安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目社會(huì)資本的采購(gòu)工作。安慶市政府授權(quán)安慶市城投作為本項(xiàng)目政府方出資代表，與社會(huì)資本共同新設(shè)項(xiàng)目公司，項(xiàng)目實(shí)施方案中設(shè)計(jì)，市城投持股比例為12%，中選社會(huì)資本持股比例為88%。安慶外環(huán)北路采用DBFO的運(yùn)作方式，由安慶市政府通過(guò)公開招投標(biāo)，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等全部交由中選的社會(huì)資本實(shí)施。整個(gè)項(xiàng)目的合作期限為13年，分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，其中建設(shè)期不超過(guò)2年，運(yùn)營(yíng)期11年。

2.項(xiàng)目過(guò)程

2015年1月，咨詢公司編制實(shí)施方案。2015年4月，安慶市外環(huán)北路PPP項(xiàng)目公開招標(biāo)，經(jīng)過(guò)幾輪激烈競(jìng)爭(zhēng)，最終北京城建設(shè)計(jì)集團(tuán)脫穎而出。2015年5月，市住建委、中選社會(huì)資本簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議，市城投公司、中選社會(huì)資本簽署合資協(xié)議和公司章程。項(xiàng)目計(jì)劃于2016年完工并通車試運(yùn)營(yíng)。

3.項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素分析

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，2010年中國(guó)GDP超過(guò)日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，政府財(cái)力較雄厚，社會(huì)資本規(guī)模龐大，也初步建立了較完善的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，通過(guò)PPP模式引入經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)力量突出、融資能力較強(qiáng)的社會(huì)資本，從而提升服務(wù)效率與質(zhì)量并促進(jìn)政府能力建設(shè)與職能轉(zhuǎn)變，成為了采用PPP模式的主要驅(qū)動(dòng)因素。這種PPP動(dòng)機(jī)也促使形成了這一時(shí)期PPP模式特色，即政府比較青睞大企業(yè)和國(guó)企。

（七）案例總結(jié)

對(duì)上述六個(gè)案例進(jìn)行總結(jié)和比較分析，見下頁(yè)表2。

四、PPP驅(qū)動(dòng)因素時(shí)空分異特征及作用機(jī)理

從上述案例可以看出，受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、國(guó)際環(huán)境等因素影響，中國(guó)PPP的驅(qū)動(dòng)因素具有顯著的時(shí)空分異特征。

2002年以前采用PPP模式的驅(qū)動(dòng)因素主要是彌補(bǔ)財(cái)政資金投入不足。2002年之前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然一直處于快速增長(zhǎng)階段，但由于基數(shù)低，總量不足（見圖1），財(cái)政收入也低，政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施投入的財(cái)力嚴(yán)重不足，難以滿足實(shí)際需求，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又迫切需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，這種矛盾的不斷激化促使政府采用PPP模式。且由于當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)企和民間資本都實(shí)力較弱，因此，PPP主要以吸引外資（FDI）為主。通過(guò)引入外資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在此前提下，政府愿意承擔(dān)不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，甚至接受了外商提出的固定回報(bào)擔(dān)保等不合理?xiàng)l款，埋下了隱患。

表2 PPP典型案例驅(qū)動(dòng)因素

圖1 中國(guó)GDP發(fā)展，1978-2015

2003至2013年，PPP模式驅(qū)動(dòng)因素在中西部地區(qū)和東北地區(qū)仍停留在彌補(bǔ)資金缺口階段，但沿海發(fā)達(dá)地區(qū)采用PPP更多是提高服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能。這種轉(zhuǎn)變的結(jié)果就是地方政府在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上更理性，在PPP運(yùn)作上更規(guī)范和公開，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)更理性化，對(duì)投資人的要求更實(shí)用，不盲目追求成本高限制多風(fēng)險(xiǎn)多的外資，而是青睞實(shí)力強(qiáng)、熟悉政府程序且融資能力強(qiáng)的國(guó)企和經(jīng)過(guò)多年發(fā)展具備了相當(dāng)實(shí)力和業(yè)績(jī)的大民企。這種發(fā)展特征的原因主要是：（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。進(jìn)入2003年后，中國(guó)GDP增長(zhǎng)極快，2005年進(jìn)入世界前五，2006年成為第四大經(jīng)濟(jì)體，2008年位列世界第三，2010年超過(guò)日本躍居世界第二位。財(cái)政收入的劇增，以融資平臺(tái)和土地財(cái)政為工具的融資能力提升，這是根本原因。（2）東部地區(qū)政府治理能力的提升，尤其是對(duì)PPP的治理能力明顯提升。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和交流，政府熟悉了PPP模式，也形成了具有中國(guó)特色的PPP運(yùn)作流程模板等。（3）基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展推動(dòng)。經(jīng)過(guò)改革開放后二十多年的大量建設(shè)，進(jìn)入二十世紀(jì)后，歷史欠賬已經(jīng)基本還清，基礎(chǔ)設(shè)施形成了初步完善的體系，尤其是東部地區(qū)，更加明顯，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)從數(shù)量發(fā)展進(jìn)入了質(zhì)量提升階段，迫切需求的不是投資而是專業(yè)運(yùn)營(yíng)。（4）PPP自身的發(fā)展推動(dòng)。廣義PPP模式具有一定的彈性和拓展性，能適應(yīng)不同的需求，在經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展后，政府逐漸認(rèn)識(shí)到PPP在提升效率和質(zhì)量、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面的優(yōu)勢(shì)。

2014年至今，PPP模式的驅(qū)動(dòng)因素處于多元化并存態(tài)勢(shì)。2014年以來(lái)，在以財(cái)政部為首的國(guó)家部委的強(qiáng)力推動(dòng)下，形成了新一輪的PPP熱潮。截至2016年6月30日，僅財(cái)政部的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)的PPP項(xiàng)目就有9285個(gè)，項(xiàng)目總投資約10.6萬(wàn)億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)。全國(guó)各個(gè)省市的PPP驅(qū)動(dòng)因素呈現(xiàn)明顯的地域分散化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和落后的東北、中西部地區(qū)對(duì)PPP模式比較熱衷，項(xiàng)目較多，但不規(guī)范的項(xiàng)目也多，而東部地區(qū)的PPP項(xiàng)目不多，但比較規(guī)范。其原因可能包括：（1）行政主導(dǎo)而非市場(chǎng)推動(dòng)。這一輪最明顯的特征就是政府主導(dǎo)和自上而下的強(qiáng)力推進(jìn)，很多地方采用PPP模式主要是基于長(zhǎng)官意志而不是合理的市場(chǎng)分析，在缺乏科學(xué)論證的基礎(chǔ)上大干快上。（2）宏觀環(huán)境影響。近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于全面轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)下行，增速下滑，進(jìn)出口疲軟，迫切需要新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府有意識(shí)地在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)PPP模式吸引社會(huì)資本進(jìn)而帶動(dòng)資本市場(chǎng)，拉動(dòng)投資，促進(jìn)消費(fèi)。（3）替代效應(yīng)。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）具有里程碑意義，嚴(yán)格限制了傳統(tǒng)的地方政府融資模式，剝離了融資平臺(tái)的政府融資功能，在這種情況下，很多地方政府以PPP模式取代融資平臺(tái)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要路徑。（4）對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)的深化，由于此輪PPP熱是財(cái)政部主導(dǎo)，在財(cái)政部出臺(tái)的文件中，對(duì)利用PPP模式加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力、深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度給予很高的期望，但實(shí)際執(zhí)行中，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況較好的東部地區(qū)執(zhí)行得較好。

五、結(jié) 語(yǔ)

PPP在中國(guó)不是一個(gè)新事物。但2014年以來(lái)的新一輪PPP盛宴，無(wú)論推廣力度還是應(yīng)用廣度都是前所未有的。PPP的動(dòng)力機(jī)制，一直是一個(gè)重要但被忽視的問(wèn)題。尤其是中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極度不均衡的國(guó)家，區(qū)域差異極大，有理由認(rèn)為中國(guó)PPP的驅(qū)動(dòng)因素存在時(shí)空差異。

本文通過(guò)文獻(xiàn)綜述的方法結(jié)合中國(guó)的國(guó)情對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行了識(shí)別，提出中國(guó)主要的PPP驅(qū)動(dòng)因素包括：彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平、促進(jìn)體制機(jī)制改革、有效引導(dǎo)社會(huì)資本健康發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)等。進(jìn)而結(jié)合典型PPP案例對(duì)中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素的時(shí)空分異特征進(jìn)行了分析。實(shí)證表明中國(guó)PPP驅(qū)動(dòng)因素及其重要性排序在不同時(shí)期、不同地區(qū)有所差異。

本研究為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下推廣應(yīng)用PPP模式的應(yīng)用決策和政策制定提供了重要的參考依據(jù)，指出對(duì)PPP的政策制定不應(yīng)當(dāng)一刀切，而是應(yīng)該充分發(fā)揮不同區(qū)域的主觀能動(dòng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際需求進(jìn)行優(yōu)化。

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（責(zé)任編輯：邢荷生）

Research on the Driving Factors and Spatial-Tem poral Differentiation of PPP Development in China

WeiXiaoquan Xie Na Cheng Zhe Wang Dashu

PPP has been developed in China for 30 years.However,few researches focused on the driving factors of PPP in China.This study recognizes the driving factors of PPP in China in consideration of China’s na-tional conditions based on Bibliographic Analysis.Results show that themain driving factors include remedy for fiscal gap,reasonable sharing of risk,improvement of product quality,promotion of institution reform,effective guidance of social capital's healthy development,acceleration of economic development and urban construction and so on.Analysis on spatial-temporal variation characteristics of driving factorsof PPP in China through typical case study is alsomade.Results show that driving factors of PPP in China obviously vary in time and space and various driving factors play dominant roles in differentperiods or areas.This research provides an important reference for application and dissemination of PPPmode under the background of China’s new urbanization.It is highlighted that there is no panacea for PPP policy.Instead,different regions should develop their own PPP policiesaccording to the localdevelopmentstatus and actualdemands.

Urbanization;PPP(Public Private Partnership);Driving Factors;Spatial-TemporalDifferentiation

F283

A

2096-1391（2017）02-0085-13

韋小泉，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)一帶一路PPP發(fā)展研究中心秘書長(zhǎng)，講師，博士，主要研究方向?yàn)镻PP和生態(tài)會(huì)計(jì)謝 娜，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院程 哲，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，主要研究方向?yàn)镻PP、財(cái)政政策評(píng)估和金融地理王大樹，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

* 本文為國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（71303269）、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)重大科研課題培育項(xiàng)目（14ZZD006）階段性成果。