逃稅規(guī)模及國際合作對逃稅的影響
——對相關(guān)實證研究的綜述

Jakob Miethe

逃稅規(guī)模及國際合作對逃稅的影響
——對相關(guān)實證研究的綜述

Jakob Miethe

雖然打擊逃稅一直是國際經(jīng)濟協(xié)調(diào)中的重要議題，媒體也常常曝光逃稅漏洞，但這個問題長期以來在經(jīng)濟學(xué)研究中一直被忽視。但是過去數(shù)年中，隨著國際金融數(shù)據(jù)的完善和多項開創(chuàng)性研究在識別方法上的創(chuàng)新，有關(guān)這一主題的實證研究開始增多。本文對其中的重要文獻(xiàn)進(jìn)行了綜述。

逃稅離岸財富國際合作

傳統(tǒng)上，在討論納稅不遵從（Tax Noncompliance）時，主要涉及合法的避稅（Avoidance）和非法的逃稅（Evasion）兩個問題。舉例來說，大公司的節(jié)稅策略就是避稅的一種，比如谷歌采用的“三明治避稅法”（Double Dutch Irish Sandwich）①譯者注：“Double Dutch Irish Sandwich”是通過荷蘭與愛爾蘭進(jìn)行的合法避稅操作，更多關(guān)于這種避稅方式的具體說明請參見IMF的2013年8月期《Fiscal Monitor》。在47頁Box.5“Tricks of the Trade”中給出了比較詳細(xì)的介紹。方案，屬于合法方式，因而也無需隱瞞。逃稅是非法行為，通過對當(dāng)局隱瞞收入的方式規(guī)避繳稅，通常與個人財富有關(guān)。本文主要考察非法的逃稅行為。這種行為通常通過在一個或多個避稅天堂設(shè)立的殼公司進(jìn)行：在這些地區(qū)，稅率很低甚至為0，且其銀行業(yè)有嚴(yán)密的保密規(guī)定（Milesi-Ferretti and Lane，2010；Zucman，2013）。當(dāng)然，避稅天堂中的行為也不一定就等同于逃稅。即使完全履行了納稅義務(wù)，富人同樣會出于多種原因隱藏其財產(chǎn)的所有者身份，比如為了保護(hù)家人免受綁架威脅，為了避免支付過高的價格，或者為了避免在參與競價時受到不公平的對待（Greive and Hildebrand，2016）。

大量泄露出的數(shù)據(jù)，官方通過“大赦”來提高個人申報質(zhì)量的努力大獲成功，以及數(shù)不勝數(shù)的知名人士被查出逃稅，這些事實說明，從法律角度看，稅收天堂中的某些金融活動存在很大的法律問題。經(jīng)濟學(xué)家在分析避稅活動時，并不探討道德問題，而是關(guān)注個人如何在（逃稅）收益與被查獲的可能性和所獲得的懲罰間進(jìn)行權(quán)衡的問題（Becker，1968）。高稅率使逃稅變得更具吸引力；行政部門所能獲取的信息質(zhì)量的改善能提高其監(jiān)管能力，從而降低逃稅活動的吸引力。由于通過調(diào)整稅率來減少逃稅行為會侵蝕政府財政收入，國際規(guī)制通常將重心放在通過個人信息互換來提高偵破幾率。

一、國家和國際層面打擊逃稅行為的措施

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和歐盟（EU）都曾出臺措施強化信息互換①最近的法律方面的回顧可以參見Christensen III，H.和Tirard，J.-M.：《The amazing development of exchange of information in tax matters：From double tax treaties to FACTA and the CRS》，《Trust&Trustees》，2016，22（8），898-922。。1998年，OECD指出了國際稅收競爭問題后，就透明度和信息交換建立了國際論壇，作為稅收協(xié)調(diào)事務(wù)的專門機構(gòu)（OECD，1998；OECD，2000）。論壇最初的舉措之一，是要求各國簽署至少12個雙邊稅收信息交換協(xié)議。這些協(xié)議建立了基于國家稅務(wù)機關(guān)索取的基礎(chǔ)上的雙邊稅收信息交換機制。共計簽署或修訂了超過1000個協(xié)議。

2003年開始，出于相似動機，歐盟發(fā)布了一系列歐洲委員會指示（2003/48/EC，2011/16/EC，2014/107/EU），其目標(biāo)是促進(jìn)信息交換和提高成員國的征稅能力。在最新版本的指示中，對這兩個目標(biāo)都附加了自動信息交換機制。OECD出臺了《共同報告標(biāo)準(zhǔn)多邊管轄權(quán)協(xié)議》（Common Reporting Standard Multilateral Competent Authority Agreement，CRS MCAA），截至2016年11月2日，87個經(jīng)濟體的司法部門已經(jīng)簽署了協(xié)議。第一批參與國將于2017年9月開始進(jìn)行情報交換，第二批國家也會在一年后跟進(jìn)。最近的歐洲理事會指示也采納了這些報告標(biāo)準(zhǔn)中的內(nèi)容。各國仍需同意開展雙邊的信息自動交換，同時，盡管已經(jīng)進(jìn)行了超過1000次雙邊信息交換，但距離完全避免通過稅收天堂獲利還為時尚早。除國際組織外，各國政府也在加大管理力度：2010年3月18日美國政府出臺了《海外賬戶納稅法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，F(xiàn)ATCA），要求外國（非美國）金融機構(gòu)披露美國公民在該機構(gòu)持有的賬戶信息。與多邊合作安排相反，F(xiàn)ATCA仍然通過雙邊協(xié)議來解決逃稅的問題，因此遺漏了部分國家。2016年11月1日，德國聯(lián)邦財政部推出了一項提案，通過立法來提高德國公民在境外資本所獲得的利息收入的透明度。其中提出，相關(guān)信息披露的范圍應(yīng)覆蓋有正式從屬關(guān)系的資產(chǎn)以及與歐盟區(qū)和歐洲自貿(mào)協(xié)定范圍以外的企業(yè)的交易。此外，草案還建議剝離德國銀行業(yè)的部分保密功能，要求銀行向稅收主管機關(guān)報告其客戶所接受的離岸金融服務(wù)信息。

二、對非法離岸財產(chǎn)規(guī)模的估計

由于銀行業(yè)客戶信息保密的問題以及相關(guān)數(shù)據(jù)的不足，估算全球通過非法逃稅形成的離岸財產(chǎn)存量是一件困難的工作。被廣泛引用的研究（Zucman，2013；Zucman，2015）認(rèn)為離岸金融資產(chǎn)在2013年底約為7.6萬億美元，或者說相當(dāng)于全球居民金融財富的8%，約為全球GDP的10%。這個數(shù)字很可能僅是一個保守的估計，因為這一數(shù)字的口徑僅僅包含了國際儲蓄存款和外國證券投資（FPI）。包括外國直接投資（FDI）或奢侈品及房地產(chǎn)投資在內(nèi)的其他資產(chǎn)并沒有被計算進(jìn)來。

Zucman研究計算的是各國披露的國際投資頭寸（International Investment Positions，IIP）信息中總資產(chǎn)（asset）和總債務(wù)（liability）的差額。把全球作為一個整體，報告中債務(wù)之和大于資產(chǎn)之和的部分相當(dāng)于全球居民欠自己的錢，但又沒人承認(rèn)自己是持有這部分債權(quán)的債權(quán)人（Lane and Milesi-Ferretti，2007）。IIP基于居民原則進(jìn)行報告，資產(chǎn)和債務(wù)在報告時是報告該居民發(fā)生交易的直接對象的國籍。舉例來說，我們假設(shè)一個法國居民通過一個巴拿馬的銀行賬戶持有美國公司的股份。如果該居民恰當(dāng)?shù)貓蟾媪诉@筆投資的相關(guān)信息，這筆投資應(yīng)該在法國的IIP上反映為對美國持有的索取權(quán)（claim），而在美國的IIP上對應(yīng)地反映為對法國的債務(wù)。但是，在國家間的信息交換存在缺陷時，比如法國對這筆資產(chǎn)一無所知（因而在法國的IIP上沒有記錄這筆資產(chǎn)），而美國將其記錄為對巴拿馬（托管銀行的國籍）的債務(wù)；巴拿馬的銀行盡管明確知道這筆交易的所有權(quán)結(jié)構(gòu)但是并不披露，因為法國對美國的索取權(quán)不應(yīng)計入巴拿馬的IIP。結(jié)果，從全球來看，由于法國對美國的資產(chǎn)沒有被記錄，登記的債務(wù)就多于資產(chǎn)。這種跨境金融數(shù)據(jù)上的差額已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)了很長時間，被稱為托管偏差（custodial bias，具體參見IMF數(shù)據(jù)描述）。

Zucman使用的數(shù)據(jù)來自于Lane和Milesi-Ferretti（2007）的國家外部財富數(shù)據(jù)庫（External Wealth of Nations，EWNII）、CPIS協(xié)調(diào)證券投資調(diào)查（the Coordinated Portfolio Investment Survey）及其他國家層面的數(shù)據(jù)。他指出，這些未能找到歸屬的頭寸的債務(wù)資產(chǎn)比率（債資比率），與目前可以獲得的瑞士的較為詳盡的數(shù)據(jù)中顯示的外國投資組合的情況非常相近，而瑞士境內(nèi)的這類投資組合與逃稅動機的關(guān)系非常密切?；诖?，Zucman使用瑞士境內(nèi)的證券對銀行存款的比率（約為3∶1），對他估算的通過證券進(jìn)行的逃稅金額進(jìn)行外推，得到了前文提到離岸財富總額的估計值7.6萬億美元。

與這種方法相似，意大利中央銀行（Banca d’Italia）的Pellegrini、Sanelli和Tosti（2015）計算了全球投資組合（Portfolio）的資產(chǎn)負(fù)債缺口。他們的資產(chǎn)數(shù)據(jù)來自于CPIS，但債務(wù)數(shù)據(jù)使用了更新后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并且還使用了CPIS（IMF）、IIP（IMF）和EWNII的數(shù)據(jù)。他們使用國際清算銀行（BIS）的數(shù)據(jù)增加了離岸銀行存款的數(shù)據(jù)，估算出的2013年末離岸財富規(guī)模在6.2萬億-7.2萬億美元之間。

專門關(guān)注這一問題的一些社會組織對以上方法頗有微詞，認(rèn)為這種方法忽略了約5萬億-10萬億美元的非金融離岸資產(chǎn)，諸如房產(chǎn)、藝術(shù)品、游艇、黃金等（Christensen and Henry，2016）?！岸愂展W(wǎng)”（Tax Justice Network，TJN）報告估計，2010年離岸投資組合規(guī)模至少有21萬億美元（Henry，2012）。這一結(jié)果是在上面提到的BIS數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過“現(xiàn)金/銀行存款”比率放大。這里使用的“現(xiàn)金/銀行存款”比率是從工業(yè)財富報告中得出，確保囊括了更多種類的資產(chǎn)，如外國直接投資等，但也因此增加假設(shè)條件，從而導(dǎo)致存在誤差的可能性增加。

可以理解的是，政客和公民社會組織對瞞報資產(chǎn)總量的估計值很感興趣。但是可靠數(shù)據(jù)的欠缺限制了實證經(jīng)濟學(xué)家滿足他們需求的能力。到目前為止，為了計算包括各類資產(chǎn)在內(nèi)的估計值就不可避免地需要引入站不住腳的假設(shè)條件，比如假定稅收天堂中所有的金融資產(chǎn)都是通過逃稅積累的。如果希望避免這些假設(shè)條件，Zucman（2013）和Pellegrini、Sanelli及Tosti（2016）的研究是目前為止這一理論最系統(tǒng)的研究。

三、確定具體措施的影響

對非法離岸資產(chǎn)規(guī)模的估算如此困難，所以對反逃稅措施產(chǎn)生的效果進(jìn)行直接估計也十分不可靠。因此，另外一類實證研究將注意力放在估計具體資本頭寸由于具體反逃稅措施（如雙邊信息互換）而產(chǎn)生的變化。直覺上，對于一個繞道巴拿馬對美國進(jìn)行投資的法國逃稅者，在2011年6月3日巴拿馬與法國簽署信息互換協(xié)議時，他的逃稅行為面臨被發(fā)現(xiàn)的危險。他可以重新將資金轉(zhuǎn)移到與法國沒有簽訂這類協(xié)議的避稅天堂，如澳門等。Johannesen和Zucman（2014）①Kurdle在2008年做了前置研究。在研究13個避稅天堂的銀行存款數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象。他們運用稅收天堂的銀行提供的數(shù)據(jù)直接甄別了從締約避稅天堂向非締約避稅天堂轉(zhuǎn)移的存款。Johannesen（2014）用同一組數(shù)據(jù)分析了歐盟儲蓄指令2005（EU savings directive of 2005）對于瑞士所持資產(chǎn)的影響。這項研究證實了以存款轉(zhuǎn)移為特征的雙邊影響，但沒有涉及總體影響。

Hanlon、Maydew和Thornock（2015）使用美國的雙邊數(shù)據(jù)考察了監(jiān)管所帶來的威懾與逃稅帶來的收益。他們考察了美國國內(nèi)普通利得稅和資本利得稅增長與從避稅天堂流入的資本之間的關(guān)系。由于外國投資者可以免除這些利得稅，作者認(rèn)為資本流入很可能受到美國居民通過位于避稅天堂的殼公司進(jìn)行再投資的動機驅(qū)動。這種往返流動（round-tripping）在FDI領(lǐng)域也很常見（Haberly和Wojcik，2014；Ledyaeva、Karhunen和Whallyey，2013），且稅率越高獲益越大。與其他研究的結(jié)論相似，他們發(fā)現(xiàn)，前文中提及的兩個稅收信息交換協(xié)定（Tax Information Exchange Agreements，TIEAs）施行時，都發(fā)生了資本流出的情況。

綜上所述，在這一領(lǐng)域進(jìn)行研究的學(xué)者們目前正在逐漸達(dá)成第一個廣泛共識：雙邊協(xié)議和信息交換確實對投資者的資產(chǎn)組合選擇產(chǎn)生了影響。但受限于當(dāng)前被廣泛利用的大量監(jiān)管漏洞，這種影響仍然有限。

四、結(jié)論

反逃稅措施的演變遵循著獨特的學(xué)習(xí)曲線，目前已經(jīng)漸漸不再滿足于雙邊協(xié)定，多邊協(xié)定和自動信息交換已經(jīng)成為更具前景的選項。實證研究將極大地受益于現(xiàn)有渠道的數(shù)據(jù)可獲得性的持續(xù)提高，以及更加完善、協(xié)調(diào)的國際資本頭寸統(tǒng)計工作。盡管數(shù)據(jù)的匱乏對這一領(lǐng)域的研究工作造成了不小的阻礙，但現(xiàn)有結(jié)論確實提供了關(guān)于隱藏資金的零散證據(jù)。雙邊協(xié)議對于簽訂協(xié)議的兩國間的金融資產(chǎn)頭寸具有有限的影響，其作用基本上僅僅是促使投資者將資產(chǎn)從締約避稅天堂轉(zhuǎn)移到非締約避稅天堂。從總量看，隱藏財富的總量并沒有下降，只是在相對規(guī)模上有一點不明顯的緩慢下降。正是由于這個原因（雙邊協(xié)議的作用有限），國際法研究者們認(rèn)為當(dāng)前（從雙邊協(xié)議）向附加自動信息交換機制的多邊協(xié)定的轉(zhuǎn)軌是一個“令人振奮的進(jìn)步”（Christensen III和Tirard，2016）。這種樂觀的觀點是否正確仍有待考察。

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作者單位：德國經(jīng)濟研究所國際經(jīng)濟學(xué)部門（翻譯：邢荷生）

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Tax Evasion and the Impact of International Regulation: A Summary of Empirical Results

Jakob Miethe

While combating tax evasion ranks highly on the international policy agenda and journalists are covering leak after leak,the economics profession at large has somewhat neglected the subject until recently.In the last years，however,a combination of better international financial data and ingenious identification strategies in several pioneering studies has made the subject popular in empirical economics.These contributions are summarized below.

tax evasion;offshore wealth;international cooperation

F811.0

A

2096-1391（2017）06-0154-05

*本文翻譯自Jakob Miethe：《Tax evasion and the impact of international regulation：a summary of empirical results》。英文原文見：http：//www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.547870.de。