大數(shù)據(jù)背景下的預(yù)算項目績效評估改革構(gòu)想

解洪濤 李玉姣

大數(shù)據(jù)背景下的預(yù)算項目績效評估改革構(gòu)想

解洪濤 李玉姣

預(yù)算績效管理在我國已實施20余年，但由于各級政府、各部門分別制定指標(biāo)體系和各自組織專家、中介進行“第三方評審”，缺乏統(tǒng)一框架，使得評審結(jié)果可信度受質(zhì)疑。同時，在對受益對象進行抽樣調(diào)查的環(huán)節(jié)，缺乏監(jiān)管和統(tǒng)一信息平臺，使得造假舞弊嚴重。在商業(yè)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)用獲得極大成功的背景下，政府應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的預(yù)算支出項目基礎(chǔ)信息平臺，整合指標(biāo)體系、建立受益對象追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)庫，應(yīng)用世行推廣的現(xiàn)代計量經(jīng)濟方法，將項目績效評估變成國家內(nèi)控體系的核心環(huán)節(jié)。在組織結(jié)構(gòu)上，整合目前的各級績效評價部門的財政資金監(jiān)督職能并與審計職能銜接，利用大數(shù)據(jù)分析和重點項目審計為國家治理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

大數(shù)據(jù)平臺公共項目績效評估組織結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)代計量經(jīng)濟方法

一、引言

任何一種組織，隨著規(guī)模的擴大，分權(quán)是必然的選擇。大型企業(yè)集團即是一個很好的例證。對于企業(yè)而言，分權(quán)意味著新的市場拓展、新的項目開發(fā)或新的部門獨立。但企業(yè)分權(quán)帶來的一個治理難題是對分公司、分部門的監(jiān)控，以防止管理失控。借助信息化工具實施的內(nèi)控體系建設(shè)已經(jīng)成為大型企業(yè)集團的標(biāo)準(zhǔn)化治理工具。這種制度建設(shè)的核心是保證組織內(nèi)的信息，尤其是會計信息的真實性、完整性和集成性，這也是現(xiàn)代管理會計追求的目標(biāo)（郭慶、胡娟，2007）。

如果將政府與大型企業(yè)集團進行類比，前者的規(guī)模更為龐大，但分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)并無太多不同。中國1994年的財政分權(quán)開始了中央與地方政府的財力和公共事務(wù)職能劃分，但其同樣遭遇了企業(yè)的“多重委托代理關(guān)系”治理難題（涂偉、鄭常虹，2006）。這是由于尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論，早就被實踐驗證。分權(quán)以后若缺乏監(jiān)督無疑會加劇官僚體系的自利行為。既然政府的分權(quán)可類比于大型企業(yè)集團與分公司的分權(quán)關(guān)系，為何中國的財政分權(quán)卻弱化了政府間的財政監(jiān)督關(guān)系？其中原因之一，是我們既缺乏有效的橫向監(jiān)督，同時在分權(quán)后，縱向監(jiān)督又出現(xiàn)了弱化。在西方的財政分權(quán)理論框架下，分權(quán)以后的地方財政主要受地方立法機構(gòu)監(jiān)督，中央和地方政府間不存在直接的監(jiān)控關(guān)系。在我國單一制的政治體制下，地方立法機構(gòu)對行政權(quán)力的監(jiān)督有限。如果同時弱化自上而下的監(jiān)控體系，各級地方政府的財政行為極有可能失控，造成大量的財政資金濫用和尋租性腐敗。

以財務(wù)為核心的信息化內(nèi)控體系可以成為大型企業(yè)的有效工具，但在政府中卻沒有建立起來。究其原因，不得不說政府會計改革的滯后、所謂的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度遲遲得不到推廣是原因之一。實際上，從信息化技術(shù)的手段出發(fā)，任何一筆財政資金除了對應(yīng)目前的預(yù)算科目記賬，只要增加關(guān)于部門、項目的輔助核算記賬就能實現(xiàn)對資金的細化和歸集。其次，政府無意將“金財工程”拓展成對預(yù)算部門資金使用及績效追蹤的內(nèi)控信息平臺。這使得“金財工程”的任務(wù)基本上局限于通過國庫集中支付記錄財政資金的撥付過程，而財政資金撥付到部門以后的使用情況、是否挪用、是否及時使用都無法追蹤。盡管財政部此后推動行政、事業(yè)機關(guān)財務(wù)制度和內(nèi)控體系建設(shè)，但在信息化手段上，不是將各級財政與預(yù)算部門聯(lián)網(wǎng)（橫向到邊），自然從財政部的層面也無法了解市、縣一級最真實的預(yù)算執(zhí)行信息（縱向到底）。財政本身就是國家內(nèi)控體系的核心，“金財工程”的局限性意味著它尚不能承擔(dān)財政資金使用的內(nèi)控職能和績效管理職能。從以上的問題分析也可看出，目前的信息化改革尚未深入財政資金使用的細節(jié)和績效評估。接下來的問題是，信息化手段是否還是提高治理能力的關(guān)鍵渠道，如果是，未來政府改革的方向何在？實際上，信息技術(shù)的不斷提升為財政資金的使用追蹤和評價提供了充足的技術(shù)保障。將大數(shù)據(jù)與公共項目績效評估相結(jié)合是值得探索的方向之一。

二、公共項目績效評估依賴于大數(shù)據(jù)信息化管理

自財政預(yù)算績效管理在我國推行以來，不乏相關(guān)研究指出實際運行中存在的問題（劉明、歐陽華生，2010；王金秀、白雪，2012；白景明，2012），其中很多涉及績效評價。相關(guān)問題大致可以歸納為五方面：一是預(yù)算績效評價指標(biāo)缺乏科學(xué)性。公共支出項目涵蓋廣泛，各種項目的指標(biāo)不僅需要簡單的投入產(chǎn)出的“硬指標(biāo)”（如醫(yī)療項目資金投入與住院床位數(shù)的增加相比），也需要對項目影響“軟指標(biāo)”進行評估（如投入該項目后，相關(guān)地區(qū)健康水平的提升，這些指標(biāo)則需要建立科學(xué)的檢測數(shù)據(jù)庫）。目前財政部門設(shè)計的績效指標(biāo)大多是所謂的“一級目標(biāo)”，缺乏具體的指向性，最終得由具體財政部門結(jié)合項目進行指標(biāo)細化，結(jié)果造成指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性和可比性。二是評價方法缺乏科學(xué)性。王雍君（2016）將其稱為“無法分離噪音”，如一醫(yī)療項目建成后，當(dāng)?shù)乩夏瓴≈滤缆式档?，但如何驗證二者的因果關(guān)系成為一個重要的技術(shù)難題。三是對政府中長期公共項目缺乏長期的跟蹤評價。這涉及對大型公共項目的跟蹤追責(zé)。由于政府五年規(guī)劃最終體現(xiàn)為一系列的公共項目，如果對相關(guān)大型項目建立統(tǒng)一的評估體系，則可防止相關(guān)項目的隨意性導(dǎo)致大量的公共資金浪費。四是評價程序上缺乏合規(guī)性。由于評價主體的單一性和內(nèi)部性，在進一步的改革中則采用“政府采購服務(wù)”形式委托給中介機構(gòu)（如會計師事務(wù)所）進行評價。由于難以保持獨立性，很多中介機構(gòu)的評價都流于形式。五是評價結(jié)果缺乏實際運用。按正常規(guī)劃，評價效果不好的項目要中止撥款，并追究相關(guān)預(yù)算編制者的責(zé)任。但實際上，如果是建設(shè)項目，中止撥款則意味著更大的損失和法律責(zé)任。對預(yù)算編制者的懲處也缺乏法律依據(jù)，這其中可能涉及部門的領(lǐng)導(dǎo)，也可能是地方一把手項目，而涉及當(dāng)?shù)匦姓饕賳T，且項目最終在人大預(yù)算審議中得以批準(zhǔn)，人大也難辭其咎。最終落得績效評估，而無法追責(zé)。

以上這些績效評價問題，歸根結(jié)底，是我國實際上沒有建立科學(xué)化的公共項目評價體系，以上問題長期存在，也長期沒有改善。接下來，不得不問的是，解決以上問題的突破口到底在哪里？

很多公共管理學(xué)者的觀點都認為，引入代表公眾利益的第三方評價機構(gòu)能改善現(xiàn)有的評價效果，進而影響政府的預(yù)算績效。但在操作過程中，由于我國缺乏大量獨立性的民間研究機構(gòu)和社會組織，進入政府采購范圍的“第三方”只是商業(yè)機構(gòu)，其評價完全依賴雇主（財政部門）的意見和被評價方的意見。在很多項目上，國內(nèi)大多會計和審計事務(wù)所缺乏具有相關(guān)經(jīng)驗的人才，其評價只能按照被評價方提供的信息進行。所以，寄希望通過政府采購、依托地方中介機構(gòu)的所謂外部評估實際上是沒有效力的。

學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門都意識到基于大數(shù)據(jù)平臺完善績效評價體系的重要性，高培勇和汪德華（2016）在評估2013-2016這一輪的財政體制改革中，也指出建立基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫的重要性。財政部在2017年召開的績效評價工作推進會上也指出了目前存在的諸多問題：績效評價制度規(guī)范仍不健全，分級分類的績效評價責(zé)任主體并不明確，績效評價工作缺少統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則；績效評價在項目支出、部門整體支出、財政政策和制度等方面相對滯后；績效評價技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)體系仍未建立，績效評價指標(biāo)、權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計過于隨意，評價結(jié)果沒有可比性，分類指標(biāo)庫、數(shù)據(jù)庫、專家?guī)?、中介機構(gòu)庫還有待形成。其解決問題的思路中也提出，構(gòu)建績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)平臺是重要的工作。

從財政部的工作總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，實務(wù)部門已經(jīng)認識到建立全國性的績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的重要性，但還沒有意識到其他各項工作可以統(tǒng)攝到這一工作中。如建立分類評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，這一工作是在建立項目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫過程中，對不同的項目設(shè)立指標(biāo)的一項具體工作，如農(nóng)村垃圾無害化處理項目應(yīng)選取何種評價指標(biāo)，其前提是要建立全國的農(nóng)村垃圾無害化項目這樣的一類數(shù)據(jù)庫。專家?guī)斓慕ㄔO(shè)也完全可以作為其中的一項子庫，而且從全國范圍內(nèi)匯集專家意見，對項目庫的指標(biāo)進行初始設(shè)計，將大大提高科學(xué)性，并降低一個項目請一批專家評審的社會成本。對于項目受益群體抽樣調(diào)查的評估程序，由統(tǒng)計專家統(tǒng)一制定抽樣框架和設(shè)計調(diào)查問題，則是制定評級工作規(guī)范的重要內(nèi)容，而這些都可以嵌入信息平臺。

三、大數(shù)據(jù)評估的技術(shù)工具——世行的《影響評價手冊》與美國的實踐啟示

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立為評估提供了基礎(chǔ)信息，但要保證評估的科學(xué)化，不得不提及世行在項目影響評估中推行的現(xiàn)代計量經(jīng)濟學(xué)方法。實際上任何公共項目的評估既涉及項目的投入產(chǎn)出評估，也涉及項目的社會經(jīng)濟功能（影響）評估。前者多依賴專家決策程序，包括指標(biāo)設(shè)計和權(quán)重選擇。而后者更體現(xiàn)客觀性，即依據(jù)項目受益對象的跟蹤調(diào)查，采用現(xiàn)代計量經(jīng)濟學(xué)方法，剝離其他影響因素，驗證項目本身對受益對象獲益程度的數(shù)量因果關(guān)系。世界銀行2010年出版了《公共項目影響評估方法手冊》，這一手冊是世行對世界各國評價世行貸款項目的經(jīng)驗總結(jié)，并且詳細介紹了隨機試驗設(shè)計、工具變量檢驗、雙重差分模型、斷點回歸等多種現(xiàn)代計量經(jīng)濟方法在公共項目評估中的應(yīng)用。

作為亞洲開發(fā)銀行的經(jīng)濟學(xué)家，蔣奕（2013）也介紹了美國采用公共項目影響評估的經(jīng)驗。在奧巴馬任職期間，美國采用標(biāo)準(zhǔn)計量經(jīng)濟方法對項目進行評估，并依據(jù)評價結(jié)果停掉了旨在提高就業(yè)的青年培訓(xùn)項目（Job Training Partnership Act，JTPA）。同時在新項目的資金分配上，向那些經(jīng)過嚴格跟蹤調(diào)查并采用計量經(jīng)濟方法對試點群體有過嚴格論證效力的項目進行傾斜。在2012年預(yù)算委員會鼓勵預(yù)算單位在重要項目申報時，展示其依據(jù)微觀樣本調(diào)查和嚴格數(shù)量分析的論證結(jié)果。當(dāng)缺少相應(yīng)分析時，項目將被駁回繼續(xù)論證。

在我國很少有項目在前期的論證中就進行隨機試驗并跟蹤樣本的收益效果。由于這樣的統(tǒng)計跟蹤論證需要一定的成本，很多財政部門的人員認為這樣的論證并無必要，但卻往往忽視錯誤的項目上馬對財政資金的浪費往往是評估過程所消耗經(jīng)費的百倍、千倍。另一方面，行政官員熱衷于項目的“大干快上”，財政部門只能為領(lǐng)導(dǎo)決定的項目找依據(jù)，而非站在中立的立場，客觀地搜集證據(jù)。蔣奕（2013）對比中、美兩國的績效評價體系時也提出了建議。他指出為建立基于影響的績效評價體系，單獨由財政部門另外建立基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫存在浪費。目前在統(tǒng)計部門、人口部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門都有全國性的對家庭的入戶調(diào)查和個人的抽樣訪談，如統(tǒng)計局的城、鄉(xiāng)入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，衛(wèi)計委組織的流動人口統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)。相關(guān)數(shù)據(jù)的整合將為財政部門開展基于影響的公共項目評價提供數(shù)據(jù)支持。他也指出這種影響評價應(yīng)與政府的項目規(guī)劃和預(yù)算項目申報結(jié)合起來，在組織架構(gòu)上應(yīng)考慮重新成立評估機構(gòu)或整合目前的評估力量。

從世行對自身貸款項目的評估以及美國奧巴馬時期的預(yù)算績效評價改革，都可以看到以數(shù)據(jù)作為支撐的科學(xué)的評估方法的應(yīng)用是未來績效評價的改革趨勢。但如何構(gòu)建基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)平臺，目前的行政組織架構(gòu)如何適應(yīng)這一平臺的建設(shè)和應(yīng)用都需要重新梳理思路（鄧亞當(dāng)、史傳林，2015）。

四、建立基于大數(shù)據(jù)平臺的公共項目績效評估體系的構(gòu)想

在展望未來依托大數(shù)據(jù)平臺進行公共項目績效評估和預(yù)算績效管理時，不得不明確項目績效評估的目的。一是事先的成本評估，目前這一職能是由財政部門的投資評審環(huán)節(jié)完成，但存在的問題是由于人員有限，投資評審只能對超大項目聘請事務(wù)所等審計機構(gòu)完成。盡管目前已經(jīng)發(fā)揮了極大作用，但無法進一步擴大評審范圍。此外，這類評估目前更多地針對建筑類的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，對改進政府服務(wù)的“軟項目”往往無法找到準(zhǔn)確的評估指標(biāo)依據(jù)。二是事后的績效評估，可分為投入產(chǎn)出指標(biāo)評估和經(jīng)濟社會影響評估，尤其對于后者必須借助對收益對象進行跟蹤統(tǒng)計，并用計量經(jīng)濟學(xué)的反事實計量經(jīng)濟方法，科學(xué)地評價由政府項目與社會經(jīng)濟狀況改善的因果關(guān)系。為實現(xiàn)以上目的，目前最為缺乏的仍是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的建立。

（一）基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫建設(shè)——項目分類與基礎(chǔ)指標(biāo)

公共項目績效評估數(shù)據(jù)庫的建立并非沒有參照的憑空設(shè)想。財政“一收一支”兩大職能的前一職能，尤其是稅收領(lǐng)域，在十余年前就開始創(chuàng)建起了“納稅評估”體系和全國重點稅源監(jiān)控數(shù)據(jù)庫。時至今日，依靠納稅評估向納稅人主動提示納稅風(fēng)險，并由納稅人主動自查補稅的機制在整個稅收征管體系中正發(fā)揮越來越重要的作用，在有些地方甚至超過了稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)查補的稅額（郭文利、劉峰，2012）。

但財政部門在支出環(huán)節(jié)中以公共支出項目為評估對象的全國性數(shù)據(jù)庫卻遲遲不得建立。目前，各地方依托本輪“中期規(guī)劃和預(yù)算改革”正試點建立項目庫形式的地方重點項目的預(yù)算申報、投資評審和事后績效評估信息數(shù)據(jù)庫。但毫無疑問，如果全國范圍內(nèi)各地方分別建立各自的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，不僅成本巨大，而且若干年后，如果全國性的信息平臺要建立，這些相應(yīng)的信息平臺的廢棄或整合都會造成巨大浪費。另外，地方性的評估信息平臺，最根本的弱點是無法利用全國性的項目信息進行評審。以成本評審為例，標(biāo)準(zhǔn)成本標(biāo)桿的選擇要依托若干相同或類似項目的參數(shù)，只有利用大數(shù)據(jù)才能得到某類項目的成本分布差異，以及影響成本差異的關(guān)鍵因素。如城市地下污水管網(wǎng)建設(shè)成本往往與地質(zhì)結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)赜霉こ杀尽?dāng)?shù)亟ú某杀?、城市配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度等相關(guān)。但無論如何，借助大數(shù)據(jù)平臺，識別這些因素，并建立起影響某類工程成本的模型，在計量經(jīng)濟學(xué)或現(xiàn)代統(tǒng)計學(xué)中并不存在根本困難。

建立基礎(chǔ)性項目分類數(shù)據(jù)庫和基本評估指標(biāo)體系遵循由粗到細、由簡到繁的基本原則，為后續(xù)拓展系統(tǒng)職能做好準(zhǔn)備。目前預(yù)算分類科目已就基本的公共支出分類形成自身的體系。但這些體系的關(guān)鍵問題是沒有進一步按照社會經(jīng)濟功能進行細分。如一環(huán)保項目，是污水處理還是固體廢棄物處理項目；污水處理是城市生活污水還是工業(yè)園區(qū)部分工業(yè)廢水處理；如果是后者，主要針對的是何種化學(xué)污染物；進一步，在污水處理中采用的是何種技術(shù)手段。一旦沿著這種思路進行了項目分類和細化的項目指標(biāo)提取，再將項目放在全國的信息庫中比對，其成本處在哪一區(qū)間范圍一目了然。當(dāng)某一申報單位提供的項目關(guān)鍵成本指標(biāo)值處在全國同類項目的最高分位數(shù)區(qū)間，則要求預(yù)算編制單位自查項目預(yù)算，并給予其風(fēng)險提示和調(diào)減第二輪預(yù)算撥款的懲罰。在可預(yù)想的未來，不僅會推動投資評審效率上一個臺階，也會推動目前的政府會計改革并有利于提高預(yù)算透明度。

（二）評估體系的建立——組織機制與信息化管理體系

建立全國的公共項目績效評估信息體系必須配套相應(yīng)的組織架構(gòu)。值得注意的是目前從省到市、縣在財政部門內(nèi)部都有預(yù)算績效評估處、績效評估科等職能部門。但這一職能部門都是從以往的預(yù)算職能分離出來的，加之第三方評審改革，這些部門逐漸淪落為組織第三方中介和學(xué)術(shù)機構(gòu)進行評估的組織者，自身無法真正參與到項目績效評估中。從事預(yù)算績效評估多年的實踐工作者反映出的意見包括，城市或農(nóng)村各類公共項目成本復(fù)雜，作為財政部門的公職人員無法全面了解相關(guān)信息和知識；此外，缺乏統(tǒng)一可參照的指標(biāo)使得這些財政部門的績效評估工作者無所適從。

基于目前的情況，在未來建立以信息化為核心的績效評估體系時，需要整合全國財政系統(tǒng)的績效評估部門，并建立起縱向上的職能分工。這一點同樣可以參照稅務(wù)部門的稅源評估體系。首先是在財政部層面建立分布式的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，每一級財政部門在預(yù)算編制和申報期間，將重點項目的指標(biāo)信息錄入到系統(tǒng)中。第二，在省級結(jié)點負責(zé)利用模型和指標(biāo)體系對下級項目進行成本評估和投入產(chǎn)出評估。對有問題的項目成本評估結(jié)果直接反饋給地方，要求其重新安排預(yù)算。對涉及3-5年的大型項目，結(jié)合中期預(yù)算，反饋信息給項目所在地的財政部門和項目申報單位，要求變更下一年度的預(yù)算安排。這樣，財政部層面負責(zé)數(shù)據(jù)的總體收集和維護，以及對本級預(yù)算單位和省本級項目的評估。而省則負責(zé)對市、縣項目的評估。具體到市、縣財政部門的績效評估科，則主要是依據(jù)信息系統(tǒng)的反饋提示，再組織第三方機構(gòu)對項目成本進行細致的推算和考察。

這樣的一種體系安排不僅僅是與國稅部門的管理類比得到的。理論上，我們過多地將財政分權(quán)體系理解為“一級政府、一級財政”，上級財政對下級財政僅有有限的監(jiān)督管理權(quán)。實際上這是一種理解上的偏差，具體的預(yù)算安排，一級地方政府由于對當(dāng)?shù)毓财沸枨笮畔⒄莆盏酶?，?dāng)然具有極大的自主權(quán)。但這并不意味著，在全國層面上，不需要一個統(tǒng)一的監(jiān)管信息體系。黃仁宇（1973）在分析明朝的財政體系時指出，在全國層面缺乏有效的“數(shù)目字式”的管理，是造成明朝中后期財政困境乃至國家困境的重要原因。在信息技術(shù)如此發(fā)達的今天，技術(shù)手段不再是障礙，反而給財政管理提供了巨大契機。但如果在財政管理上缺乏“預(yù)算分權(quán)與信息集權(quán)”的雙向思維，無疑會錯過依靠大數(shù)據(jù)完善財政管理的最好時機。

（三）科學(xué)評估方法的采用——受益群體信息收集與計量經(jīng)濟因果分析

目前，公共項目中最大的決策失誤還不是項目預(yù)算中夸大成本問題，而是本身根本就不符合社會經(jīng)濟需要、僅靠主觀臆斷“炮制”出的大項目。這些項目往往帶著民生項目的光環(huán)，建成之后對公共福利的改善甚微，或者其受益群體本身就不是最需要資金投入的群體。如某些地方的公立福利院，建成超豪華的所謂“民生項目”和標(biāo)志性“政績項目”，但實際受益的多是退休干部；而最迫切需要投入的、用于應(yīng)對農(nóng)村失能、失智老人的社會養(yǎng)老需求的農(nóng)村養(yǎng)老院，卻缺乏必要的資金和配套的項目。類似這樣的項目評估，就不是依靠成本評估信息體系能夠解決的。

這也是目前績效評估的一個固有問題，即如何通過收集項目受益群體的信息，對項目的社會經(jīng)濟功能進行評價。如以上的“超豪華城市公立養(yǎng)老院”建設(shè)項目，就可以通過要求項目預(yù)算單位提供養(yǎng)老院入住者身份信息，評價其項目的社會收益公平性。再如城市快速公交BRT項目，就可以收集項目建成后乘坐者的信息，對比項目建成之前、之后乘坐不同交通工具帶來的社會成本節(jié)約，作為項目的社會經(jīng)濟影響效果。

當(dāng)前的績效評價中，并非沒有相關(guān)的環(huán)節(jié)，但多數(shù)情況下處于沒有任何監(jiān)控的狀態(tài)，存在評估方與項目單位編造調(diào)查問卷，甚至自己隨意填寫信息的現(xiàn)象。未來，當(dāng)全國性的公共項目評估信息平臺建立起來之后，除了以上的成本評估變得簡單，還可以使真正的社會經(jīng)濟影響評估變得可行、可信和科學(xué)化。仍以養(yǎng)老院的評估為例，由于必須將養(yǎng)老院入住者的個人信息登記入評估平臺，就可能受到后續(xù)上級部門對入住者個人的隨機抽訪，無論是財政部門的評估者或第三方評估機構(gòu)，將不再可能與被評估機構(gòu)串謀，編制受益群體的信息。

此外，現(xiàn)代計量經(jīng)濟學(xué)提供了一系列基于“反事實分析”的方法，用來剔除噪音，明確公共項目與受益者福利改善的數(shù)量化的因果關(guān)系。這也就是世界銀行推廣的《公共項目影響評估手冊》的內(nèi)容。其包括來自醫(yī)學(xué)評估統(tǒng)計方法中的隨機試驗設(shè)計、對照組和處置組的處置效應(yīng)分析、項目實施前后的“雙重差分”分析、受益者特征變化的“斷點分析”、精準(zhǔn)化同類比較的“匹配得分模型”。這些方法在評估公共項目的社會經(jīng)濟影響效果方面的應(yīng)用已經(jīng)日益成熟，即使在國內(nèi)，采用相關(guān)方法進行公共項目評估的學(xué)術(shù)研究每年都數(shù)以百計。一旦建立全國的項目信息平臺，將相關(guān)方法固化到系統(tǒng)中，即使不懂相關(guān)技術(shù)的財政干部也能容易地操作得出結(jié)果。

但以上理想化目標(biāo)的實現(xiàn)、現(xiàn)代計量經(jīng)濟學(xué)方法的運用，很多情況下依賴于對公共項目受益者或潛在受益者的跟蹤數(shù)據(jù)調(diào)查。由于缺乏統(tǒng)一的信息平臺，相關(guān)的調(diào)查只部分存在于一些需要向國家發(fā)改委和財政部報批的世行、亞行貸款項目。國內(nèi)的項目，甚至投入幾十億、上百億的地方項目均缺乏相關(guān)流程的評估。實事求是地講，我們的財政管理水平目前還遠未達到“科學(xué)化的數(shù)目字管理”的水平。借助大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和相關(guān)職能的重組無疑可以極大提升績效評估在整個財政管理中的作用。

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作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Budget Project Performance Evaluation Reform under Big Data Framework

Xie HongtaoLi Yujiao

Budget performance management has been applied for more than 20 years in China.The government agencies,departments at different levels design and use their own measures and organize the experts,intermediary agencies to do"independent assessment".Without unified framework,these assessments can't result in a creditable outcome.Also as no supervision and unified information platform in place at beneficiary,quite a few frauds and fakes come out.Now big data platform makes a successful progress in business sector,the government sector may take advantage of their achievements,including building basic unified budget expenditure item information platform,combining measure system,building beneficiary tracking and investigation database,applying modern econometric methods promoted by the World Bank,setting up project performance assessment as a core step in nation internal control system.Also reform current organization structure,integrate performance assessment department and fiscal fund supervision function at different levels and coordinate with auditing function,supported them with big date analysis and main project audit in order to build robust nation governance system.

Big Date Platform;Public Project Performance Assessment;Organization Structure Adjustment; Modern Econometric Method

F812

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2096-1391（2017）06-0064-07