控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律問題研究

●李景香

控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律問題研究

●李景香

長期以來，我國將重心都放在城市，對農(nóng)民的利益和農(nóng)村環(huán)境的顧及相對較弱。農(nóng)村不僅要受到自身在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)破壞方面的限制，而且還有承受來自城市的污染，一直承受著來自自身和城市發(fā)展雙重性的環(huán)境代價。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的今天，我們要將可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明理念，完全融入到農(nóng)村的環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法和鄉(xiāng)村生活中，建立并完善相關(guān)法律制度，創(chuàng)立多維的制度工具，嚴(yán)格控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，全面提高農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。

農(nóng)村；污染轉(zhuǎn)移，法律制度

進(jìn)入改革以來，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人類對先進(jìn)技術(shù)的掌握也日趨精煉，對自然的無度、無序的開發(fā)變的無底線，終而改變了“天人合一”的和諧狀態(tài)?，F(xiàn)階段，資源短缺、生態(tài)環(huán)境問題集中爆發(fā)，農(nóng)村的環(huán)境污染顯得尤為嚴(yán)重。應(yīng)然層面上，是農(nóng)村環(huán)境立法不足、農(nóng)民環(huán)境意識不強(qiáng)等造成的，而實(shí)然層面上，主要是受“城市中心主義”的環(huán)保思維影響。近年來，隨著城市環(huán)境的改善、居民環(huán)保意識的提高以及城市工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，一些工業(yè)污染源加速向農(nóng)村移轉(zhuǎn)，大批重度污染企業(yè)在農(nóng)村建立基地，大量城市的污染物在農(nóng)村聚集，農(nóng)村相對脆弱的環(huán)境卻承載了來自自身和城市發(fā)展的雙重環(huán)境代價。

一、我國目前污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的概況

（一）污染轉(zhuǎn)移的概念

污染轉(zhuǎn)移，顧名思義，指將污染從一個地方轉(zhuǎn)移到另一個地方。學(xué)者高得耀指出，環(huán)境污染有兩個方面的含義。廣義的環(huán)境污染轉(zhuǎn)移，主要指的是環(huán)境污染的自然轉(zhuǎn)移和人為轉(zhuǎn)移。受自然力推動所形成的污染轉(zhuǎn)移，例如風(fēng)和水流自然而然造成的遷移自然轉(zhuǎn)移，高得耀稱其為“污染遷移”。而人為轉(zhuǎn)移主要是指“人主動的、有意識的一種故意的行為，其結(jié)果以犧牲和損害他人環(huán)境權(quán)益為代價換取自身的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益?！倍M義的環(huán)境污染轉(zhuǎn)移，僅包括人為轉(zhuǎn)移那一個方面。

（二）我國污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的嚴(yán)峻形勢

1.污染產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移

在湖南省，2016年6月24日上午，湖南省岳陽市市長劉和生主持召開市政府第56次常務(wù)會議，要求進(jìn)一步修改、調(diào)整后，抓緊啟動相關(guān)工作，按照支持第一批重點(diǎn)排污企業(yè)“退二進(jìn)三”的相關(guān)政策措施，又是一次向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移。是因?yàn)?，企業(yè)為增加自身經(jīng)濟(jì)效益，會相對減少環(huán)境治理方面的費(fèi)用，最直接的方法就是將重污染產(chǎn)業(yè)遷移出去。

2.污染物向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移

不僅污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，很多污染物也源源不斷的流向農(nóng)村。以污染水為例，許多城市的工業(yè)廢水不加處理的偷偷流向農(nóng)村或是無人的地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境日益惡化。據(jù)報道，我國城市每年有2800多萬噸的生產(chǎn)、生活廢水經(jīng)過農(nóng)村。甘肅省武威市榮華貿(mào)易公司向騰格里沙漠排污，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，竟然違法排放污水8萬多噸，污染面積266畝。

陜西省高陵縣的附近，起初被用來城市排澇的“陵雨干溝”，后來卻成為城市的污水排放渠道，最終使沿渠的村莊的飲用水遭到破壞。

二、我國控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移法制的不足

（一）缺乏限制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的專門性的規(guī)定

對于農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部的環(huán)境污染防治體制，環(huán)境保護(hù)制度都欠缺具體可操作的規(guī)定，國家對污染防治的一些原則性的規(guī)定，也并不適用于具有特殊環(huán)境的農(nóng)村。再加上由于環(huán)境責(zé)任的界定不清晰、不完整，環(huán)境法律、法規(guī)、政策在執(zhí)行的過程中往往找不到相應(yīng)的責(zé)任主體，尤其是對于引進(jìn)轉(zhuǎn)移的來說，其責(zé)任主體不明確，從訴訟法的角度來看，由此阻礙了環(huán)境公益訴訟的順利開展，這樣就弱化了環(huán)境法律效能。

（二）我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)薄弱

農(nóng)村環(huán)境管理的設(shè)施和人員主要集中在縣一級的環(huán)境保護(hù)主管部門，到目前為止，我國不少地方的環(huán)保是與城市的環(huán)保體制合設(shè)的，在實(shí)際的操作中基本都是以城市為中心的，而且是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，環(huán)境保護(hù)工作為輔。并且，本來就不健全的環(huán)保機(jī)構(gòu)存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，地方政府根本就沒有財力以及物力去設(shè)立環(huán)境監(jiān)測站進(jìn)行長期監(jiān)測，更無法配備先進(jìn)的監(jiān)測設(shè)備和專業(yè)性的人員，再加上農(nóng)村地區(qū)，交通、通訊不便，使得上級環(huán)保部門力不從心。

三、控制污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策

（一）在立法中確立可持續(xù)發(fā)展的原則

1987年，聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》的《布倫特蘭報告》之中，首次提出了可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）的概念。根據(jù)這份報告，可持續(xù)發(fā)展指的是“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害”的一種發(fā)展模式?！巴甑?2屆聯(lián)合和大會接受了該報告，以后許多的環(huán)境條約以及國際宣言都相繼明示或者默示地承認(rèn)了可持續(xù)發(fā)展原則”。

要在立法活動中體現(xiàn)生態(tài)文明的理念，在新制定的法律中融入生態(tài)性的原則，并且使現(xiàn)有的法律制度生態(tài)化。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，還要有配套的法律制度作為其制度基礎(chǔ)。將生態(tài)文明滲入到精神生活、社會結(jié)構(gòu)、法律體系、制度設(shè)計等各個方面，逐漸形成以人與人、人與自然關(guān)系和諧為中心的，具有物質(zhì)成果、精神成果、制度成果的生態(tài)文明法律制度體系。在控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策中，要充分體現(xiàn)生態(tài)文明的理念，用綠色的法律才能使人們的行為綠色化。我們在制定法律時，要真正考慮農(nóng)村的特殊環(huán)境，做到“因地制宜”的制定法律，防止污染由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，又要在環(huán)境良好的前提下不斷發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，使城市和農(nóng)村在發(fā)展和環(huán)保方面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）建立并完善控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的相關(guān)制度

1.完善環(huán)境影響評價制度

建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度。也就是說要相對擴(kuò)大環(huán)境影響評價的對象和范圍，一些高污染企業(yè)之所以肆無忌憚的向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，就是因?yàn)槠鋸S址的建設(shè)幾乎沒有經(jīng)過環(huán)評。因?yàn)?，我國目前環(huán)評制度的對象只有規(guī)劃和建設(shè)項目，而不包括法律法規(guī)。為了避免一些國家性和地方性的法律法規(guī)只注重城市的環(huán)境利益而忽視農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)，我國應(yīng)該在相關(guān)立法中將國家和地方性的法律法規(guī)納入環(huán)評，確保農(nóng)村的環(huán)境利益首先在在政策層面得到最基本的保障。

完善環(huán)境影響評價的審批程序。在農(nóng)村的環(huán)境影響評價中，對于遷入的建設(shè)項目嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)評，實(shí)行一票否決，對高污染企業(yè)絕不留后路。這樣就可以首先在源頭上進(jìn)行控制，使污染源沒有辦法進(jìn)入農(nóng)村，可以說這是控制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的第一步。

完善環(huán)境影響評價中的公眾參與制度。首先，要擴(kuò)大公眾的參與方式，在農(nóng)村要建立工作人員每家每戶進(jìn)行征求意見的制度，農(nóng)民知識水平較低、權(quán)利意識淡薄，即使規(guī)定了他們有參與環(huán)評的權(quán)利，他們也不會主動的關(guān)心自己的權(quán)利，所以要建立詢問制度，讓農(nóng)民對每一個建設(shè)項目的建立都能發(fā)表自己的意見和想法。其次，就是要建立農(nóng)民參與環(huán)境影響評價的鼓勵機(jī)制，使農(nóng)村的環(huán)評制度得以長期穩(wěn)定的存在。

2.建立污染物排放和轉(zhuǎn)移登記制度

污染物排放和轉(zhuǎn)移登記制度，“是建立一個對指定污染物各類排放源和轉(zhuǎn)移情況進(jìn)行報告和登記，并將所獲得的數(shù)據(jù)整理后向社會公開的環(huán)境管理制度”。PRTR制度的實(shí)施過程中，會有政府、企業(yè)、公眾等多個主體參與。制定有毒物質(zhì)清單目錄是政府的職責(zé)，并且把一部分需要企業(yè)上報的化學(xué)物質(zhì)名錄進(jìn)行公布，大多都是以官方的形式予以公布；企業(yè)就按照自己行業(yè)所屬類別、排放和轉(zhuǎn)移了哪些化學(xué)物質(zhì)而進(jìn)行嚴(yán)格的登記。一方面，公眾可以在官方指定的網(wǎng)絡(luò)平臺上免費(fèi)獲得相關(guān)信息，及時監(jiān)督企業(yè)是否按照規(guī)定如實(shí)的上報自己的排污情況，另一方面，通過查閱社區(qū)周邊化學(xué)物質(zhì)分布情況來實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)境知情權(quán)，然后用于各種需要，進(jìn)而更為有效的保護(hù)環(huán)境。

3.建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測制度

針對農(nóng)村特殊的環(huán)境問題，我國需要建立專門的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測制度，只有在完善的農(nóng)村環(huán)境制度下，我們才可能及時掌握農(nóng)村的環(huán)境狀況，準(zhǔn)確及時的監(jiān)測到污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移情況，從而及時迅速的做出應(yīng)對措施。農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要在基層地方政府和環(huán)保機(jī)構(gòu)。

所以，各級地方的環(huán)保部門，應(yīng)該設(shè)立專門性的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測部，應(yīng)對本地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測工作，對農(nóng)村的各種污染因子做及時的監(jiān)測和報告。這樣的話，環(huán)保部門就能掌握第一手的資料，當(dāng)污染移入農(nóng)村時，就會率先知曉，從而保證應(yīng)對措施的科學(xué)性。

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D922.6

A

1008-5947（2017）03-0041-02

2017-05-02

李景香，甘肅政法學(xué)院2015級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國環(huán)境法律與政策。（甘肅 蘭州 730070）

責(zé)任編輯 王承云