PPP模式在環(huán)境治理領(lǐng)域之法律問題探析

摘 要 伴隨環(huán)境質(zhì)量的不斷下降，人們的出行、健康等多方面生活遭受嚴(yán)重阻礙，因此，如何有效治理環(huán)境問題已成為社會公眾關(guān)注的焦點。然而環(huán)境保護(hù)和治理屬于系統(tǒng)工程，沒有充足的資金和技術(shù)投入，治理將陷入困境和停滯狀態(tài)。本文將PPP 模式結(jié)合環(huán)境治理領(lǐng)域特點，以及隨之產(chǎn)生的法律問題，從完善稅務(wù)征收、建立有效融資收益分配制度、加強(qiáng)監(jiān)管等方面，進(jìn)行思考并提出建議，以期達(dá)到高質(zhì)高效的治理環(huán)境問題的目的。

關(guān)鍵詞 環(huán)境治理 PPP模式 法律問題

作者簡介：候曉云，西南石油大學(xué)法學(xué)院法律碩士。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.092

一、 PPP模式概述

PPP（public-private partnership）指為了滿足公共消費而提供的公共服務(wù)，在特許經(jīng)營協(xié)議的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)部門以設(shè)立項目公司或合同的形式對資產(chǎn)進(jìn)行管理，通過與私人單位建構(gòu)合作平臺并給予其特許經(jīng)營期內(nèi)的資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)。

PPP 的功能性體現(xiàn)在三個方面。對于政府而言，它可以緩解政府的債務(wù)壓力，提升公共服務(wù)效率，并且承擔(dān)部分融資功能；對于私人資本，參與 PPP 項目是一種投資行為，可以獲得利潤；對于廣大群眾來說，PPP 能夠供應(yīng)更有效率和品質(zhì)的服務(wù)。可知，PPP兼有降低成本和提升效率兩大優(yōu)點，體現(xiàn)了公私合作共贏的精神，可以引進(jìn)到環(huán)境治理領(lǐng)域。

二、 應(yīng)用PPP 模式治理環(huán)境的現(xiàn)狀與前景

根據(jù) 2015 年年度及 2016 年年初全國環(huán)保類 PPP 協(xié)議簽署的情況，可以發(fā)現(xiàn)垃圾處理、污水處理、流域治理等環(huán)境領(lǐng)域數(shù)量呈明顯上升趨勢，其中公私合作下的環(huán)境治理更為集中于水處理和水環(huán)境治理。PPP模式在環(huán)境治理領(lǐng)域的運用可見一斑。

國務(wù)院辦公廳于貳零壹肆年發(fā)布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，該《意見》提出了關(guān)于構(gòu)建由排污者付費相關(guān)的第三方治理的新體系，吸引和擴(kuò)大社會資本投入環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重要領(lǐng)域。同時鼓勵社會資本和政府投融資平臺通過建立混合所有制企業(yè)，參與第三方治理。由此可見，社會資本力量在開放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和環(huán)境問題日趨復(fù)雜的情況下參與治理的重要程度，特別是近年來旨在為PPP模式對于環(huán)境治理方面建構(gòu)的良好法規(guī)政策面前，因此環(huán)境PPP 模式將具有潛在的發(fā)展空間。

三、應(yīng)用環(huán)境PPP 模式的特點與困境

（一）環(huán)境PPP項目特點

1. 公益性強(qiáng)：環(huán)境作為客觀存在具備一定的公共物品特質(zhì)，而且環(huán)保類項目多數(shù)不具有收取費用的體系，資金投入的同時缺乏有效的回報體制，其本身的屬性也決定了不完善的渠道存在，并且大多數(shù)情況下現(xiàn)金流都處于波動狀態(tài)。

2.復(fù)雜性強(qiáng)：環(huán)境本身具有廣泛而且多元的定義，依據(jù)其存在特性決定了其具備較大范圍的保護(hù)和治理領(lǐng)域，自然包含了日常生活中的水資源、大氣層、土壤地質(zhì)和噪聲污染等，乃至生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多元化的因素。事實證明，項目類型的差異也決定了其對環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)以及如何實施戰(zhàn)略方案存在必然的差別，資金的來源渠道和投資的有效回報機(jī)制也具有復(fù)雜和不穩(wěn)定的特征。

3.技術(shù)性強(qiáng)：環(huán)境保護(hù)的PPP投資項目類型以及運營管理等需要專業(yè)技術(shù)性要求，技術(shù)性程度越高，越有利于環(huán)保項目開拓。

環(huán)保PPP項目在推行其運行模式的進(jìn)程中必須以上述特質(zhì)為依據(jù)，并且在實際情況和預(yù)期環(huán)境狀況下，進(jìn)行目標(biāo)的澄清對質(zhì)，確保在經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)方案下，實現(xiàn)最佳的效果。

（二）環(huán)境治理PPP模式存在的主要法律問題

1.欠缺具體的稅務(wù)規(guī)定：現(xiàn)今關(guān)于PPP模式推行的稅收體制方面，并未有系統(tǒng)性的法律法規(guī)及文件的出臺，以便對PPP模式下的環(huán)保項目運營方式中的稅收問題進(jìn)行詳細(xì)的闡釋，很大程度上使得社會資本處理此問題時束手無策。據(jù)悉，財政部門《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》已經(jīng)面向社會征詢意見，不無期待其對環(huán)保PPP方面的稅收問題能有較為完善的規(guī)章制度。

首先，政府支付稅收問題。當(dāng)下關(guān)于PPP環(huán)保項目有3種收費的方式，如下：使用者自己付費、政府為其付費以及用戶付費的方式+政府補(bǔ)貼形式并舉。其后2種的付費體制種包括政府向項目運營公司交付款項，以及通過對特定領(lǐng)域和地方給予專項補(bǔ)助的情況。這些支付在稅務(wù)上如何定性？稅務(wù)是否定性在極大情況下影響運營項目的投資回饋情況？而我國卻未制定相關(guān)具體文件明確何種項目該征收哪種稅。

其次，PPP項目稅收優(yōu)惠問題。依據(jù)現(xiàn)有的《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄的通知》發(fā)布條例可知，關(guān)于環(huán)保PPP關(guān)聯(lián)的項目在相關(guān)情況下可以享受優(yōu)惠政策，即增值稅、即征即退的流轉(zhuǎn)稅。中央頒布的關(guān)于環(huán)境稅收方面政策法規(guī)，都提及了社會資本在參與環(huán)境治理領(lǐng)域享有的稅收優(yōu)惠措施。不謀而合的是部分地方政府也推行了關(guān)于PPP項目的稅收優(yōu)惠政策。然而二零一四年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》明顯對地方政府推行的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了限定?？梢娢覈愂諆?yōu)惠上多而亂的現(xiàn)象尤為突出。

最后，項目移交時的稅務(wù)問題。PPP環(huán)保項目作為一個不能預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)品，在期限截至?xí)r其項目公司所具有的資產(chǎn)將有政府接手，意味著資產(chǎn)所有權(quán)的變更將直接產(chǎn)生征稅結(jié)果的可能性增加。當(dāng)前，該種情況下國稅總局未對此做出一致安排，主要是這種合作模式在我國環(huán)境這一特殊領(lǐng)域?qū)傩屡d事物，項目公司終止、資產(chǎn)移交為時尚早。盡管如此，稅務(wù)處理是不可避免的問題，我國應(yīng)盡早明確。

2.收費機(jī)制不完善導(dǎo)致融資困難：正如前文所述，環(huán)境治理需要大量的資金，引入PPP模式進(jìn)行融資卻非易事。原因主要如下：首先，PPP環(huán)保所需投入資金具有高門檻的特征，項目啟動運營時必然需要借助大量的銀行資金投入，也就體現(xiàn)著其高成本的融資方式。其次，環(huán)保項目所具有的公益性特征使得其利潤回報率較低甚至沒有。最后，由此衍生的是在周期較長、投資較大和復(fù)雜性較強(qiáng)所產(chǎn)生的擔(dān)憂。這些都使得社會資本在環(huán)境PPP項目面前望而卻步。

現(xiàn)今，我國環(huán)保項目廣泛欠缺收費機(jī)制，沒有健全完善的資金投入的回報機(jī)制與渠道。例如，流域的保護(hù)，當(dāng)社會資本投資流域保護(hù)后取得成效造福于民時，該如何制定收費機(jī)制才合理呢？在眾多類似項目中，我國缺乏健全的定價與收費機(jī)制，因而導(dǎo)致很多社會資本的投入一定程度上不僅化為烏有，一些時候還可能拖垮企業(yè)使其破產(chǎn)倒閉。面對這種現(xiàn)象，不僅沒有達(dá)到治理環(huán)境問題的效果，還以“殺雞儆猴”般的方式告知更多社會資本投資需謹(jǐn)慎，最終造就了現(xiàn)今環(huán)保項目融資困難的局面。

3.監(jiān)管不到位：在監(jiān)督管理方面，環(huán)境PPP 項目也與一般項目存在顯著差異。 這種差異主要是由其特征決定，作為輻射公眾范圍的環(huán)境PPP 項目，政府毫無疑問要對該公共投資項目的全周期運營承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。因而，該模式下，地方政府將擁有履約與監(jiān)管的雙重身份，一方面對非政府主體參與方進(jìn)行利潤調(diào)節(jié)，保證其得到合理利益；另一方面，保障公眾的利益不受損失。該種情形下，監(jiān)管的效果將難以體現(xiàn)。除了監(jiān)管主體上存在的瑕疵，在財政方面也有一定風(fēng)險值得預(yù)防。例如：當(dāng)前的預(yù)算采用的是收付實現(xiàn)制的分項預(yù)算方法，提供的數(shù)據(jù)僅是關(guān)于當(dāng)前的收入和支出，而這些數(shù)據(jù)并不能完全說明資本融資和資本支出，也不能體現(xiàn)公共服務(wù)提供的全部信息。PPP 模式早已在我國開展實施，但環(huán)境PPP項目仍是新型事物，實踐中還缺乏具體的指導(dǎo)意見。急需制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)性、規(guī)范的法律體系，對環(huán)境PPP 項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營、管理、質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制、移交等環(huán)節(jié)做出監(jiān)管規(guī)定，促進(jìn) PPP 機(jī)制的健康發(fā)展。

四、完善環(huán)境PPP項目的建議

（一）稅務(wù)需明確具體

毫無疑問，PPP項目的經(jīng)營活動必然與稅務(wù)緊密相連。稅務(wù)成本對項目公司的盈利性和現(xiàn)金流，以及最終對投資者的回報率、運營方式都有重大影響。作為項目發(fā)起方的政府，了解項目全周期的稅務(wù)成本，對分析社會資本參與項目獲得的回報水平以及稅務(wù)籌劃，財政承受能力論證和物有所值評價都發(fā)揮重要作用。

因而，稅務(wù)法律法規(guī)的制定和完善就顯得極其重要。我國目前在環(huán)境PPP項目中的稅務(wù)管理還比較混亂，沒有形成系統(tǒng)的條款。本文建議，應(yīng)由財政部盡早制定相關(guān)稅收征收、稅收優(yōu)惠等法規(guī)，具體措施應(yīng)由國家稅務(wù)總局頒布實施方法。從而使得項目公司和地方政府在項目運營中有法可依，盡早進(jìn)行稅務(wù)規(guī)劃，以防出現(xiàn)稅務(wù)合法性的問題；另一方面對于現(xiàn)有稅收優(yōu)惠，應(yīng)充分合理利用以獲取更好的回報率。故期望財政部所正在征求意見的《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》進(jìn)一步明確。

（二）開發(fā)和完善收費定價機(jī)制

如何通過制度創(chuàng)新將本不具有合理收費機(jī)制的環(huán)保領(lǐng)域開發(fā)出可行的收費機(jī)制，是深入推進(jìn)PPP模式的基礎(chǔ)。所以，環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式只有建立合理的定價和收費機(jī)制，私人資本才能獲得合理回報，才會有動力進(jìn)入實現(xiàn)公共物品的市場化供給。

1.以效果為導(dǎo)向使用環(huán)保資金：依效付費極大的提高了資金使用率。依據(jù)污染治理效果收費來保證項目運營的環(huán)保成效，即是推動環(huán)?？冃Ш贤?wù)。推動改革投資與效益并重局面，轉(zhuǎn)變財政支持工程為購買服務(wù)模式，依據(jù)環(huán)保效果與資金分配和付費掛鉤，從而改變規(guī)模型為效益型本質(zhì)。環(huán)保PPP模式通過設(shè)置績效評價、結(jié)果機(jī)制構(gòu)建績效付費體制，以結(jié)果和和合同規(guī)定調(diào)整價格或補(bǔ)助。

2. PPP模式促使財政資金改變運營方式：依效付費方式是PPP模式和政府強(qiáng)化社會資本的財政投入必然趨勢。PPP模式的特征與需求預(yù)示著政府購買環(huán)保服務(wù)的財政資金專項使用方式。一是政府的財政、金融政策支持具有社會資本投入的推動性。二是通過治標(biāo)方案中的價格收費和補(bǔ)助政策促使投資回饋的模式創(chuàng)新。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管是環(huán)境PPP項目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵

和其他PPP項目一樣，環(huán)境PPP項目也需要監(jiān)管，但是又有著明顯的差異，為了保障環(huán)境效益的有效發(fā)揮，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項目需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。因為涉及到采用資源組合開發(fā)模式，故監(jiān)管要求從合同設(shè)計階段就要明確，才能較有利于社會資本對PPP項目的運行投入。首先在監(jiān)管主體方面，政府履約將作為績效評價體系的重要部分，從而督促政府加強(qiáng)責(zé)任感。其他方面如下：一是實施環(huán)境保護(hù)項目前置在資源組合開發(fā)模式PPP項目中，在社會資本實施資源開發(fā)項目之前，必須建成且保證環(huán)境PPP項目的正常運行。二是配套完善智慧監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)完善統(tǒng)計、監(jiān)管，確保付費有據(jù)，實現(xiàn)PPP項目政府回購數(shù)據(jù)清晰，項目效益直觀，治理成果可視，確保運營成本可控。三是搭建一個由政府和社會資本共同合作的具有專業(yè)、獨立、透明、可問責(zé)特征的項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機(jī)制。四是強(qiáng)化項目成本監(jiān)管：引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，開展項目建設(shè)全過程的造價審計和財務(wù)審計，確保項目建設(shè)過程中的施工量、施工質(zhì)量等及時糾正的處理，減少人為可操控因素對項目運行品質(zhì)的影響。

五、結(jié)語

借鑒于國際既有經(jīng)驗可知，當(dāng)針對污染進(jìn)行治理的投資所占GDP比例至百分之二到百分之三之間時，環(huán)境改觀的質(zhì)量才會有較大的可能性。2013年，中國GDP為56萬億元。以百分之二為衡量標(biāo)準(zhǔn)，意味著針對環(huán)境進(jìn)行的污染治理所需要進(jìn)行的投資起碼要超過10000億元。環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)下聚焦的市場，為PPP項目模式的運營帶來了不可忽略的機(jī)會。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP模式遠(yuǎn)景可觀，因為環(huán)保設(shè)施本身具有公益性質(zhì)、穩(wěn)定特性及鄰避性，通過政府對市場的回饋進(jìn)行調(diào)節(jié)，實現(xiàn)盈利但并非暴利，特別時私營企業(yè)的運作相對于公共管理部門，其成本甚至低10%-20%。政府必然要以實際情況為考量，依據(jù)本國國情和市場自身選擇的規(guī)律進(jìn)行針對性的治理模式實現(xiàn)環(huán)境改善目的。

參考文獻(xiàn)：

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