美國區(qū)域規(guī)劃管理探析

■ 羅 艷 秦 玉

美國區(qū)域規(guī)劃管理探析

■ 羅 艷 秦 玉

19世紀中葉到20世紀20年代，美國的城鎮(zhèn)化以集聚城鎮(zhèn)化為主，中心城市空間向外拓展，周圍地區(qū)納入城市范疇。20世紀20年代城鎮(zhèn)化進入郊區(qū)化擴散階段，郊區(qū)獨立建設的城市繁榮起來。20世紀20至30年代，資本主義世界經(jīng)濟危機使人們充分認識到放任自由的市場經(jīng)濟的弊端，凱恩斯主義應運而生。二戰(zhàn)后，美國加強了聯(lián)邦政府的宏觀調控作用，形成了混合型的經(jīng)濟結構，這就為大都市區(qū)管治的出現(xiàn)掃清了思想障礙。20世紀50年代后期的10年，出現(xiàn)了大量地方政府的重組和合并，強化了大都市區(qū)政府的權力。隨后幾十年，公共選擇理論和倡導合并理論針對大都市區(qū)政府管治效率的爭論，使大都市區(qū)管治曾一度陷入停頓狀態(tài)。進入20世紀90年代，受全球經(jīng)濟一體化影響，區(qū)域主義再度盛行，此時的區(qū)域管理更強調城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的最好辦法是將城市和鄉(xiāng)村納入一個統(tǒng)一的管治體制之下。在這種思潮下，大都市區(qū)管治又出現(xiàn)了復興的趨勢。

美國從20世紀初就意識到大都市區(qū)域規(guī)劃的重要性。從20世紀20年代第一次大都市區(qū)規(guī)劃興起，美國大都市區(qū)規(guī)劃機構主要有以下三種類型。

一、區(qū)域規(guī)劃協(xié)會

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Plan Association，簡稱RPA）成立于1929年，是一個私人非營利團體，倡導區(qū)域合作。盡管它接受了州和地方政府的一些捐贈，但它并不具有公共部門的性質，也沒有州或地方政府官員或代表擔任要職，它幾乎完全依賴私人公司的支持。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會由于缺乏官方地位認可而使其作用受了限制。最近幾年，它的主要活動僅限于環(huán)境和基礎設施研究。機構是純粹的私人組織，完全沒有官方的支持，其他一些是根據(jù)立法機構的法令設立的。但無論是哪一種情形，區(qū)域規(guī)劃機構都沒有權力進行實施工作，它們的存在純粹是為了提供建議，而把實施工作全部留給區(qū)域中的政府去做。

實例：明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)規(guī)劃委員會

大都市區(qū)規(guī)劃委員會（Metropolitan Planning Commission），簡稱MPC。郊區(qū)擴張以及兩個城市的市中心重建帶來的問題使市民和政府領導層把注意力集中到如何對明尼阿波利斯一圣保羅地區(qū)的不斷增長進行指導的問題上來。這種情況在大都市區(qū)排水系統(tǒng)擴展和州際公路系統(tǒng)的問題出現(xiàn)時達到極致。如果不想沿用已用過的設施，而且不想讓一市的工程把其他市的工程搞亂，那么就要用區(qū)域的方法來解決排水系統(tǒng)的問題；為整個區(qū)域服務的公路系統(tǒng)最好能夠把區(qū)域看做一個整體來設計。1957年通過設立Metropolitan Planning Commission（一個政府性質的區(qū)域規(guī)劃代理機構）草案，提供28個席位，其中21位代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團組織。沒有執(zhí)行權，只提供信息，提高公眾參與規(guī)劃的意識，增強公眾在規(guī)劃實施過程中的作用。在幾年的時間內(nèi)，大都市區(qū)規(guī)劃委員會負責包括排水和污水處理、固體廢棄物處理、開放空間、體育設施、公共交通和公路等方面的政策制定。1966年完成大都市區(qū)規(guī)劃工作，1967年明尼蘇達州立法委成立了大都市區(qū)委員會（Twin Cities Metropolitan Council），實施具體規(guī)劃。1975年通過“大都市框架法”，1976年州立法局通過大都市土地規(guī)劃法，給大都市委員會很大的權力壓制地方政府執(zhí)行發(fā)展構架計劃。至今，大都市委員會仍沒有獨立的政治地位，它是一個被任命而非被選舉的實體，它缺乏對付州長、主要立法議員和地方官員的政治手段。

二、公共權力機構

公共權力機構（The Public Authority）通常是由州政府創(chuàng)建的組織，有時是由兩個或多個州政府聯(lián)合行動。它不是鎮(zhèn)或市那樣的具有普通目標的政府機構，而是具有一定的常規(guī)政府權力的準政府組織。它與區(qū)域規(guī)劃協(xié)會不同的是不編制區(qū)域規(guī)劃，嚴格受立法機關州議會（State Legislature）的控制并指派主席，甚至有權力解散它。這種組織由州立法機構建立，有確定的使命（交通、市政設施等方面），握有一些但不是全部的政府權力。盡管權力機構并不是專門負責整個大都市區(qū)的規(guī)劃工作，但是它們所做的關于公共基礎設施的決定常常轉變?yōu)橹匾囊?guī)劃決策。

實例：紐約和新澤西港口發(fā)展局

傳統(tǒng)的紐約和新澤西行政管理是以河為界，協(xié)作矛盾突出。1921年的紐約與新澤西港口發(fā)展局由紐約和新澤西立法機構設立。最初的任務是提高區(qū)域內(nèi)鐵路運輸?shù)哪芰?，從鐵路運輸擴展到建造跨河通道。第一個主要項目是喬治·華盛頓大橋，汽車交通縮短了紐約和新澤西之間的距離，大大促進了新澤西北部的發(fā)展。此外，它組織公交線路，推進鐵路運輸?shù)挠嬎銠C應用，共享機場設施，建設數(shù)碼島（Tele-port）等，還在新澤西建紐瓦克港口處理集裝箱運輸，提高港口整體運輸能力，掌握海洋運輸貿(mào)易。事實上，港口發(fā)展局的設立形成了另一個權力中心，存在濫用職權的現(xiàn)象。至今，港務局已經(jīng)發(fā)展成為一股相當可觀的政治力量，政治上遠離選民，很容易做出決策并更有效率。

實例：紐約大都市運輸局

紐約大都市運輸局（New York’s Metropolitan Transit Authority）簡稱MTA，成立于1960年代，它控制紐約市地鐵、公共巴士系統(tǒng)、長島鐵路、紐約中央鐵路和新港（New Haven）鐵路，它的服務只局限在紐約一側和康涅狄格州的一部分。MTA董事會給紐約州、紐約市和郊區(qū)以相對應的權利和義務。州、市、郊區(qū)為MTA提供運作經(jīng)費，同時分享相應的權利。由于MTA在很大程度上依賴州的財政資助，MTA被迫在紐約州政府尋求強有力的政治保護。

三、政府聯(lián)合會

美國是一個地方自治權高度發(fā)達的國家，在美國建立跨越地方的區(qū)域性行政組織難度很大。如1970年代加州政府曾提出法案，將加州分為幾個區(qū)，分別成立綜合性的區(qū)域管理組織，但遭到地方政府的強烈反對而作罷。實際上，不僅是美國，在其他任何國家如果沒有更高層次行政組織的協(xié)調，大都市區(qū)域中單個地方政府無法解決涉及跨越行政區(qū)域的問題。因此，出現(xiàn)了一種由地方政府自愿聯(lián)合的半官方松散型組織—地方政府協(xié)會，這類組織易被接受，具一定的協(xié)調功能。美國共有大約450個政府聯(lián)合會（Councils of Government），美國的大多數(shù)市級政府都參加了其中某個組織，有的還參加了不止一個。政府聯(lián)合會作為市政府之間聯(lián)系和溝通的橋梁為參加政府聯(lián)合會的各成員市之間討價還價和妥協(xié)讓步提供了場所。美國現(xiàn)有這類參議會的地方政府數(shù)量多，但大小不一。內(nèi)部組織席位設置規(guī)定至少51%的席位從政府官員中選擇，其他席位大部分由與政府有密切關系的人員占有。政府參議會雇傭一個受控于委員會的全日制經(jīng)理，這樣政府參議會帶有選舉政府的特征，即：服務于它所代表的利益團體。當然，政府參議會的運行必須與政府保持合作關系，這樣才可以得到政府官員的支持。由于政府參議會權利有限，所以普通市民對它并不怎么了解，導致其功能相對模糊。

實例：南加州政府聯(lián)合會

南加州政府聯(lián)合會（Southern California Association of Governments）簡稱SCAG，是美國最大的政府聯(lián)合會之一。它是一個由市、縣代表自愿組成的委員會，倡導區(qū)域協(xié)調發(fā)展，成立于1966年，管轄范圍涉及洛杉磯、奧蘭治和里弗賽德等6個縣、188個城市、1600萬人口、管轄面積約9.8萬km2。SCAG的主要成員是由70名被選舉出來的政府官員組成，主要職責是區(qū)域交通運輸和土地利用規(guī)劃。1990年代以來，經(jīng)濟衰退，州政府支持下降，各地方政府更多關注內(nèi)部事務，政府之間利益沖突加劇，區(qū)域合作陷入停頓狀態(tài)。

實例：亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會

亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會（PMC）是美國最古老、最大的公共支持的多郡規(guī)劃機構，1947年由佐治亞州立法委成立，包括亞特蘭大和Fulton、Dekalb，致力于交通與開敞空間保護。1960年設立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入。此外，還存在幾個獨立機構，分別負責健康、犯罪和高速公路。1971年將以上的幾個機構合并成立亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會，控制權掌握在市政府中。其主要職責為：交通、社區(qū)服務、綜合規(guī)劃、發(fā)展服務和支撐服務。亞特蘭大區(qū)域委員會為區(qū)域規(guī)劃提供了數(shù)據(jù)庫，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案為整個區(qū)域的規(guī)劃提供了共同的標準。亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會的私人組織、上級政府、平級政府間的聯(lián)合主要得益于聯(lián)邦資金的激勵。

美國大都市區(qū)管理機構的產(chǎn)生和消長盛衰與政治力量密切相關。首先，美國城市政府具有強大的“地方自治”的權力，有崇尚“民主自由”的選民支持，這兩個因素決定了美國很難形成具有絕對權威的大都市區(qū)政府。其次，聯(lián)邦和州法律的許可、政黨以及種族矛盾、城郊利益分配等，決定了美國大都市區(qū)的行政組織與管治模式的差異性，有具備多種復合職能的管理委員會，也有具備單一職能的管理機構。

四、結語

隨著區(qū)域聯(lián)系的日益緊密，需要從區(qū)域層面解決的問題越來越多，涉及各種不同范圍區(qū)域規(guī)劃也會日益增多。能否保證區(qū)域規(guī)劃的有效實施，解決區(qū)域問題，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，是規(guī)劃行業(yè)一個突出的難題。

（作者單位：昆明學院城鄉(xiāng)建設與工程管理學院）