淺析我國證券市場內(nèi)幕交易行政監(jiān)管的缺失問題

李敏

文章編號(hào)：2095-6835（2017）04-0059-02

摘 要：從行政處罰力度和證監(jiān)會(huì)介入2個(gè)方面入手，簡要分析了我國證券市場內(nèi)幕交易行政監(jiān)管缺失的問題，并闡述了證券市場的發(fā)展，以期為日后的相關(guān)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：證券市場；行政處罰；證監(jiān)會(huì)；內(nèi)幕交易

中圖分類號(hào)：F832.5；D922.287 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.04.059

1 行政處罰力度輕且類型單一

1.1 內(nèi)幕交易的法定行政處罰類型

按照行政法理論，以客體為標(biāo)準(zhǔn)，我國證券市場監(jiān)管的行政處罰類型包括申戒罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、能力（行為）罰和其他。申戒罰指的是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對行為人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，讓其承擔(dān)公開道歉、通報(bào)批評、警告的法律后果，教育其，避免以后再犯的一種形式。財(cái)產(chǎn)罰指的是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，強(qiáng)制違法行為人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的涉及其財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰。資格罰是指證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對行為人實(shí)施取消、剝奪或終止其從事與證券市場相關(guān)職業(yè)的權(quán)利資格的處罰。能力（行為）罰即證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，強(qiáng)制行為人必須為某些特定行為負(fù)責(zé)的行政處罰。

我國法律法規(guī)有關(guān)內(nèi)幕交易的行政處罰主要有以下幾種。

1.1.1 沒收非法所得和行政罰款

1993年出臺(tái)的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》的第13條規(guī)定了對內(nèi)幕交易的行政處罰，即沒收非法所得，并處以5萬元到50萬元不等的罰款。而作為禁止內(nèi)幕交易的基本法，《證券法》第202條規(guī)定，在沒收違法所得的基礎(chǔ)之上，以違法所得的數(shù)額為基礎(chǔ)，處以1倍以上5倍以下的罰款。由此可以看出，沒收非法所得和懲罰性的罰款，即財(cái)產(chǎn)罰，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)最常用的行政處罰方式。但是，這種處罰措施有其局限性，主要表現(xiàn)在以下2方面：①無論是早期的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》，還是經(jīng)過三輪修正的《證券法》，對于“非法/違法所得”這一概念均沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。②行政罰款是以“非法/違法所得”為基礎(chǔ)的。在證券交易行為中，因大盤波動(dòng)產(chǎn)生利潤不高，甚至虧損的情況下，雖然行為具有危害，但因?yàn)闊o利潤，所以，無法懲處。因此，在實(shí)踐過程中，存在不能有效警示行為人的重大漏洞。

1.1.2 市場禁入

1997年《證券市場禁入暫行規(guī)定》中規(guī)定，如果七類人員從事內(nèi)幕交易或證券欺詐，嚴(yán)重違法違規(guī)，將被定為市場禁入者，在一定時(shí)期或者永久不得擔(dān)任高管或從事證券業(yè)務(wù)活動(dòng)。但遺憾的是，這種對于行為人最嚴(yán)重的行政處罰在證券市場的基本法《證券法》中卻沒有體現(xiàn)出來。

1.1.3 業(yè)務(wù)資格限制

1996年頒布的《證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)證券自營業(yè)務(wù)管理辦法》就作出了對從事內(nèi)幕交易的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)資格限制的規(guī)定?？上?，這種處罰措施與市場禁入措施一樣，均沒有以法律的形式確定下來，只以部門規(guī)章的形式存在。

1.2 行政責(zé)任處罰力度輕且類型單一

我國的資本市場采取的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式，而證監(jiān)會(huì)在打擊內(nèi)幕交易活動(dòng)中起主導(dǎo)作用。證監(jiān)會(huì)的證券行政處罰實(shí)行的是“查審分離體制”，證監(jiān)會(huì)稽查部門和地方派出機(jī)構(gòu)立案的案件在調(diào)查終結(jié)后，均集中于行政處罰委審理。根據(jù)行政處罰委的審理，中國證監(jiān)會(huì)對處罰對象采取2類制裁，即發(fā)出《行政處罰決定書》《市場禁入決定書》。

但是，在實(shí)踐過程中，證監(jiān)會(huì)有關(guān)內(nèi)幕交易的行政處罰力度明顯偏輕，主要體現(xiàn)在以下2方面：①處罰數(shù)額明顯偏輕。處罰金額在3萬元之內(nèi)的居多，且證監(jiān)會(huì)在沒收違法所得之后，多數(shù)只處以違法所得的1倍罰款，在實(shí)踐中難得見到處以違法所得2倍以上的罰款?！蹲C券法》第202條針對罰款，提出“1倍以上5倍以下”的彈性浮動(dòng)空間，所以，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照違法情節(jié)、社會(huì)危害性和造成的損失等因素綜合考慮罰款的數(shù)額，而非毫無差別地實(shí)行“違法所得一倍罰款”。②處罰類型單一。從證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站公布的內(nèi)幕交易案例來看，從2011—2014年，證監(jiān)會(huì)僅在4起案件中開出了《市場禁入決定書》，占所有行政處罰比例的3%.

超額收益是內(nèi)幕交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，而低額的罰款、較弱的處罰力度則減小了內(nèi)幕交易的法律制裁風(fēng)險(xiǎn)，使行為人不屑，甚至無視法律的禁止，從而失去行政處罰對違法行為人應(yīng)有的威懾以及對證券市場和中小投資者的保護(hù)。

2 證監(jiān)會(huì)的問題

2.1 中國證監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性問題

我國的證券市場是由政府主導(dǎo)建立的，當(dāng)時(shí)的決策者僅僅把證交所的成立當(dāng)成是一個(gè)具有特殊政治目的的應(yīng)對措施。中國證券市場的產(chǎn)生，僅著眼于市場交易場所的建立，因此，中央政府在證交所成立的同時(shí)，并沒有同步建立政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，甚至在證交所建立之后的2年里，“證券交易委員會(huì)”這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直缺位。新股認(rèn)購證引發(fā)的深圳“8·10風(fēng)波”，讓中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡稱“中國證監(jiān)會(huì)”）在“之后2個(gè)月誕生，中央政府著手接管證券市場的主導(dǎo)權(quán)。

在這樣的背景下誕生的中國證監(jiān)會(huì)濃郁的政府色彩不言而喻，這也就決定了其到目前為止無法擺脫為政府利益左右的命運(yùn)。特別是面對來自國企改革、企業(yè)融資、社會(huì)穩(wěn)定等各方面的壓力時(shí)，證券監(jiān)管層首先要考慮的是同一時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)因素，其現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)性也一目了然。當(dāng)證券市場交投低迷、股價(jià)不振時(shí)，證監(jiān)會(huì)處罰行為更顯謹(jǐn)慎；反之，當(dāng)市場進(jìn)入活躍上升期時(shí)，就會(huì)大刀闊斧的改革，加大執(zhí)法力度，無懼調(diào)整。

另外，不可忽視的一點(diǎn)是，地方保護(hù)主義也是我國特有的妨礙制裁內(nèi)幕交易的另一桎梏。中國證券市場在普通大眾的心中已然“政策市”。一些地方政府對于本地上市公司資產(chǎn)重組的介入，使得中國證券市場上始終存在著類似“XX本地股概念”這樣的題材。政府直接參與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)改革，更多地希望通過證券市場解決國有企業(yè)改制、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善當(dāng)?shù)匦蜗蟮葐栴}。對于維護(hù)證券市場規(guī)范有序、健康發(fā)展的要求，地方政府沒有動(dòng)力承擔(dān)責(zé)任，甚至不惜縱容違規(guī)違法行為，利用證券市場“圈錢”。

2.2 執(zhí)法不嚴(yán)與選擇性執(zhí)法問題

基于我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情勢的大背景，證監(jiān)會(huì)在進(jìn)行內(nèi)幕交易監(jiān)管執(zhí)法時(shí)，常常面臨著不同目標(biāo)間（例如“企業(yè)通過資本市場融資解困”“促進(jìn)證券交易公平公正”這兩個(gè)目標(biāo)之間）的權(quán)衡、取舍。例如，證監(jiān)會(huì)在對待國有上市公司的信息披露

時(shí)，常常選擇性地執(zhí)法。

證監(jiān)會(huì)的選擇性執(zhí)法在面對國有企業(yè)進(jìn)行內(nèi)幕交易問題時(shí)

表現(xiàn)得更為明顯。如果公司出現(xiàn)違規(guī)的情況，國有背景作為保護(hù)傘，可以顯著地降低其遭受證監(jiān)會(huì)重罰的風(fēng)險(xiǎn)，而沒有國有背景的上市公司則受到的處罰更重?？v觀中國證券市場的發(fā)展，國有企業(yè)在其中扮演著極其重要的角色。從歷史發(fā)展來看，證監(jiān)會(huì)對上市公司的審核最初實(shí)行的是配額制，證監(jiān)會(huì)可以決定哪些公司擁有進(jìn)入證券市場融資的資格。上市額度被證監(jiān)會(huì)分配給各省市地區(qū)，作為稀缺的“殼資源”，對額度的爭奪也形成了巨大的尋租場。地方政府、中介部門和企業(yè)也可能聯(lián)合攜手包裝上市。這種執(zhí)法的慣性使得執(zhí)法形態(tài)呈現(xiàn)出常態(tài)化的縱容，隨之而來的就是投資者對于監(jiān)管部門執(zhí)法的認(rèn)可度不高，執(zhí)法過程表面存在彈性，使權(quán)貴規(guī)避法規(guī)，再加上部門利益和地方保護(hù)主義的干擾，這種執(zhí)法慣性將給內(nèi)幕交易的監(jiān)管模式帶來極大的負(fù)面外部性。

〔編輯：白潔〕

文章編號(hào)：2095-6835（2017）04-0062-02