首都高校教育督導(dǎo)工作芻議

劉金秋

摘 要：教育督導(dǎo)是教育工作全局的重要組成部分。隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，教育督導(dǎo)工作也逐漸從中小學(xué)延伸至高校。作為全國高等教育中心，北京市積極探索高校教育督導(dǎo)工作的發(fā)展路徑，取得了顯著成效，同時(shí)也還面臨著一些亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：高校；教育督導(dǎo)

建立健全與我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的、體制機(jī)制健全、職能完善、方式方法科學(xué)、手段先進(jìn)、權(quán)威高效的現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系，是全面提升、支持、保障我國教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展能力，全面提升教育督導(dǎo)法制化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平，不斷推動(dòng)教育事業(yè)的改革與發(fā)展，努力辦好人民教育的必由之路。高等教育是教育事業(yè)的重要板塊，加快建設(shè)高校教育督導(dǎo)體系是建立首都現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，北京市積極探索高校教育督導(dǎo)工作的發(fā)展路徑，取得了顯著成效，同時(shí)也還面臨著一些亟待解決的問題。

高校教育督導(dǎo)的國際經(jīng)驗(yàn)

教學(xué)督導(dǎo)制度最早起源于17世紀(jì)美國馬薩諸塞州的教師檢查制度；19世紀(jì)中葉，專業(yè)的教學(xué)督導(dǎo)人員開始出現(xiàn)；19世紀(jì)末，教育督導(dǎo)工作逐漸正規(guī)化。1808年，拿破侖建立法國國家教育體制時(shí)，就在帝國大學(xué)設(shè)立督學(xué)，此后，法國教育督導(dǎo)制度逐步走向多元化、專業(yè)化。英國于1839年設(shè)立皇家督學(xué)，現(xiàn)在中央教育部下設(shè)皇家督學(xué)處。日本于1872年建立近代督導(dǎo)制度。[1]1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦獨(dú)立，其教育和科學(xué)督查署隸屬于俄聯(lián)邦教育與科學(xué)部，是國家最高教育督查機(jī)構(gòu)。由于各國國情和高等教育發(fā)展水平的差異，在高校教育督導(dǎo)工作中也形成了各自的特點(diǎn)。

教育督導(dǎo)體制是教育行政體制的一個(gè)組成部分，根據(jù)國家中央教育行政與地方教育行政的權(quán)力分配與運(yùn)作的關(guān)系，可將各國教育督導(dǎo)體制分為三種類型：

1.行政監(jiān)督型

這種教育督導(dǎo)體制是與中央集權(quán)型的教育行政體制相適應(yīng)的。這種行政體制決定了其督導(dǎo)體制只能是以督察、檢查為主，以保證地方政府的辦學(xué)能遵循中央政府的教育方針、政策和法令。俄羅斯的教育督導(dǎo)體制是典型的行政監(jiān)督型體制。俄羅斯聯(lián)邦教育和科學(xué)督查署是聯(lián)邦級的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在教育與科學(xué)領(lǐng)域行使檢查和監(jiān)督職能，其涉及高等教育的職責(zé)包括：一是對以下活動(dòng)實(shí)施檢查和監(jiān)督：教育、科學(xué)領(lǐng)域的聯(lián)邦立法的執(zhí)行；學(xué)校的教育和畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量；博士和副博士畢業(yè)論文答辯委員會(huì)、學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會(huì)、授予學(xué)校工作者職稱的學(xué)術(shù)組織和機(jī)構(gòu)以及其他學(xué)術(shù)組織和機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。二是根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定并按照法律程序，實(shí)施對學(xué)校及其分支機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)組織的許可證發(fā)放、評定和國家認(rèn)證。三是按規(guī)定程序?qū)彶榻淌诘穆毞Q授予問題，授予博士學(xué)位并發(fā)放相應(yīng)的文憑和規(guī)定樣式的證書，以及審查取消（或恢復(fù)）上述的職稱和學(xué)位問題。[2]

2.業(yè)務(wù)指導(dǎo)型

這種教育督導(dǎo)體制是與地方分權(quán)型教育行政體制相適應(yīng)的。在美國，聯(lián)邦政府對教育的管理作用很小，教育督導(dǎo)主要由州、地方學(xué)區(qū)，乃至學(xué)校承擔(dān)。州教育廳對下面的督導(dǎo)工作主要是提供信息咨詢等方面的服務(wù)。印度教育督導(dǎo)工作沒有專門獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，卻設(shè)有專門的教育督導(dǎo)人員。大學(xué)設(shè)有視察員；在中央直屬大學(xué)中，總統(tǒng)、副總統(tǒng)或總理是大學(xué)的視察員，其職責(zé)是對大學(xué)的教育教學(xué)工作進(jìn)行指導(dǎo)性的視察和督導(dǎo)。

3.督與導(dǎo)并重型

英國和日本是中央與地方共同合作管理教育的體制。英國的中央和地方督學(xué)機(jī)構(gòu)是各自獨(dú)立的兩個(gè)系統(tǒng)，不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是互助、互補(bǔ)的合作關(guān)系。日本文部省的視學(xué)官在宏觀方面就學(xué)校設(shè)置、教育管理和教學(xué)工作向各級教育行政部門提供指導(dǎo)、建議和幫助；地方的指導(dǎo)主事在微觀方面就課程安排、教材使用、教法選擇、學(xué)生個(gè)性調(diào)查、學(xué)校設(shè)備配置等方面提供具體指導(dǎo)。

從教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能的發(fā)展趨勢來看，各國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是建議咨詢，即通過督導(dǎo)向教育行政部門提出建議。基層督導(dǎo)則可以就學(xué)校辦學(xué)中的具體問題提出指導(dǎo)和建議，以改進(jìn)學(xué)校工作。二是發(fā)現(xiàn)推廣，即通過督導(dǎo)，傳遞信息，交流推廣好的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)研究與解決共同關(guān)心的問題。三是評價(jià)水平，即通過督導(dǎo)，對全國和地方的教育水準(zhǔn)和發(fā)展趨勢進(jìn)行分析，對學(xué)校的辦學(xué)水平和教學(xué)水平作出評估。四是參與規(guī)劃，即通過督導(dǎo)，直接參與各級教育行政和學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃過程，或通過反饋信息，給規(guī)劃的制定、修改和調(diào)整提供依據(jù)，間接參與規(guī)劃過程。[3]

新中國高校教育督導(dǎo)事業(yè)的發(fā)展

隨著高等教育教學(xué)建設(shè)和發(fā)展不斷深化，我國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，于20世紀(jì)90年代開始逐漸建立起高校教學(xué)督導(dǎo)制度。1995年，頒布的《中華人民共和國教育法》第二章第二十四條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度。”雖然教育督導(dǎo)制度一開始是一種針對基礎(chǔ)教育管理工作的行政管理和監(jiān)督機(jī)制，但所蘊(yùn)含的管理理念、模式和運(yùn)作機(jī)制，對高校也產(chǎn)生了廣泛影響。1999年，教育部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)和評估工作的意見》。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國高等教育發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，高校教師退休高潮與生源擴(kuò)招開始同步出現(xiàn)，高校督導(dǎo)工作的重要性進(jìn)一步凸顯。2001年，教育部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)高校本科教學(xué)工作提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》。此后，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等高校紛紛開始建立教學(xué)督導(dǎo)制度，以教學(xué)調(diào)研、教學(xué)顧問和聽課指導(dǎo)等多種方式加強(qiáng)教學(xué)管理，部分高校還進(jìn)一步建立了院系一級的督導(dǎo)制度。[4]

而在國家教育工作體制層面，為貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，進(jìn)一步健全我國教育督導(dǎo)體制，國務(wù)院于2012年決定成立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)。根據(jù)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室官方網(wǎng)站信息，該機(jī)構(gòu)2016年涉及高校教育督導(dǎo)的主要工作內(nèi)容包括：

一是開展高等職業(yè)院校評估。印發(fā)《高等職業(yè)院校適應(yīng)社會(huì)需求能力評估暫行辦法》，開展高等職業(yè)院校適應(yīng)社會(huì)需求能力評估。制定《高等職業(yè)院校專業(yè)評估試點(diǎn)方案》，開展高等職業(yè)院校專業(yè)評估試點(diǎn)。

二是開展普通高校本科質(zhì)量評估。繼續(xù)開展新建本科院校教學(xué)工作合格評估。指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）開展地方普通高校審核評估。制定普通高校專業(yè)評估方案，開展專業(yè)評估試點(diǎn)。制定普通本科院校轉(zhuǎn)型評估方案，開展普通本科院校轉(zhuǎn)型評估試點(diǎn)。編制《2014—2015學(xué)年全國本科教學(xué)質(zhì)量分析報(bào)告》。督查普通高校本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告發(fā)布情況。

三是做好研究生教育質(zhì)量保障工作。組織開展博士、碩士學(xué)位論文抽檢，編制《2015年全國博士、碩士學(xué)位論文質(zhì)量發(fā)展報(bào)告》。建設(shè)全國博士、碩士學(xué)位論文資源庫。督查學(xué)位授予單位的學(xué)位論文造假行為處理工作。

可以說，我國的高校教育督導(dǎo)工作已經(jīng)初具規(guī)模，成效也日益凸顯，但是同時(shí)也面臨許多發(fā)展中的問題。下面以北京為例進(jìn)行說明。

北京高校教育督導(dǎo)工作的發(fā)展、問題和對策

1.北京高校教育督導(dǎo)工作的發(fā)展歷程

現(xiàn)行《北京市教育督導(dǎo)規(guī)定》（1999年）第一章第二條規(guī)定：“教育督導(dǎo)是政府依法對本轄區(qū)內(nèi)的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)。教育督導(dǎo)的范圍是本市行政區(qū)域內(nèi)的中等以下各級各類教育及其有關(guān)工作。教育督導(dǎo)的對象包括：下級人民政府及其教育行政部門；本級人民政府的有關(guān)部門；中等及中等以下各級各類學(xué)校。”因此督導(dǎo)對象只包括“中等及中等以下各級各類學(xué)?！?。所以，作為一項(xiàng)整體工作，政府層面的高校教育督導(dǎo)工作長期以來并未正式開展起來。

近年來，由于一些地方民辦高校違規(guī)操作，導(dǎo)致我國民辦高校群體性事件明顯增多。特別是2006年，個(gè)別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學(xué)歷、收費(fèi)等問題而導(dǎo)致的學(xué)生群體性事件，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2007年6月，北京市教委和人民政府教育督導(dǎo)室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對高等職業(yè)院校和民辦高校開展專項(xiàng)督導(dǎo)的通知》，隨后針對高等職業(yè)院校和民辦高校發(fā)展過程中突發(fā)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要方面，開展了系列專項(xiàng)督導(dǎo)工作。[5]此后，北京市政府教育督導(dǎo)室對于高職院校和民辦高校的督導(dǎo)工作一直在堅(jiān)持開展。通過專項(xiàng)督導(dǎo)不僅推動(dòng)民辦高校努力改進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，而且逐步形成監(jiān)控高職學(xué)校和民辦高校辦學(xué)行為的長效機(jī)制，同時(shí)也為高校教育督導(dǎo)工作向公立高校延伸積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

2015年，北京市政府教育督導(dǎo)室順應(yīng)北京教育發(fā)展的形勢，進(jìn)行了大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，職責(zé)范圍也隨之?dāng)U大。根據(jù)2015年底新公布的“督導(dǎo)職責(zé)”，督導(dǎo)室“負(fù)責(zé)全市各級各類教育發(fā)展?fàn)顩r和質(zhì)量的監(jiān)測以及各級各類學(xué)校辦學(xué)狀況和教育教學(xué)水平的督導(dǎo)評估?！备咝＝逃綄?dǎo)也開始被正式納入北京市政府教育督導(dǎo)的工作范疇。

2.北京高校教育督導(dǎo)工作的問題和對策

一是高等教育督導(dǎo)工作制度建設(shè)。1995年3月，第八屆全國人大第三次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國教育法》第二十四條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度?！?《教育督導(dǎo)條例》（2012年）第一章第二條：對法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級各類教育實(shí)施教育督導(dǎo)，適用本條例。這兩部法規(guī)都實(shí)際上把高等教育也納入了教育督導(dǎo)的工作范圍。但是具體到北京的情況，上文已經(jīng)提過，現(xiàn)行《北京市教育督導(dǎo)規(guī)定》（1999年）第一章第二條規(guī)定：“教育督導(dǎo)的范圍是本市行政區(qū)域內(nèi)的中等以下各級各類教育及其有關(guān)工作?！边@明確把“高等教育”排除在教育督導(dǎo)的工作范圍。但最新公布的北京市人民政府教育督導(dǎo)室工作職責(zé)中又包括了高校教育督導(dǎo)。地方性規(guī)定相對于實(shí)際工作的滯后，不利于北京高校教育督導(dǎo)工作的深入開展。建議盡快出臺(tái)教育督導(dǎo)條例，明確首都高校作為教育督導(dǎo)的工作對象，并制定一系列高校督導(dǎo)實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定，作為高校教育督導(dǎo)的工作指南。

二是高校教學(xué)督導(dǎo)機(jī)制建設(shè)。高校自身的教學(xué)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是高校教育督導(dǎo)工作體制的重要組成部分。目前，高校自身的教學(xué)督導(dǎo)體系存在幾種不同的模式。首先，依附教務(wù)處的模式，其職能是配合教務(wù)處工作，經(jīng)費(fèi)由教務(wù)處提供，如北京大學(xué)在教務(wù)部下設(shè)教育教學(xué)評估辦公室。這種模式是目前比較常見的模式。其次，相對獨(dú)立的督導(dǎo)、咨詢模式，即督導(dǎo)委員會(huì)直接對校長負(fù)責(zé)，或直屬學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)。最后，職能處室式，即單獨(dú)成立處級教學(xué)研究評估常設(shè)機(jī)構(gòu)。經(jīng)費(fèi)由學(xué)校全額撥款，有人事編制?，F(xiàn)存的三種模式各有利弊，如何兼收并蓄、揚(yáng)長避短，探討出科學(xué)、合理的評估督導(dǎo)模式，對提高高校教學(xué)管理和教學(xué)質(zhì)量具有重要的意義。

從高校教育督導(dǎo)體制建設(shè)的層面來講，一方面，要建立合理的教育督導(dǎo)體制。高校的教育督導(dǎo)組應(yīng)在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立開展工作，保障“督學(xué)”工作真正落到實(shí)處。另一方面，要構(gòu)建靈活的教育督導(dǎo)體制?？梢钥紤]根據(jù)專業(yè)、年齡、職務(wù)等因素，將各高校教育督導(dǎo)人員統(tǒng)一組織起來，分門別類，組織市級教育督導(dǎo)隊(duì)伍到高校開展教育督導(dǎo)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各高校之間的相互督導(dǎo)，促進(jìn)高校教育教學(xué)工作的交流，推動(dòng)首都高校教育水平的提高。

3.教育督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)

目前，無論是在北京市政府教育督導(dǎo)室組織的市級教育督導(dǎo)隊(duì)伍還是在高校自身教育督導(dǎo)隊(duì)伍中，其人員主要是已退休的老領(lǐng)導(dǎo)、老專家、老學(xué)者，加之一些在職的中青年教師。退休教師有豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，時(shí)間也比較充裕，對于保證聽課次數(shù)、擴(kuò)大督導(dǎo)范圍、指導(dǎo)青年教師都是非常有利的。但是，由于退休專家長期脫離教育一線，在教育教學(xué)觀念和督導(dǎo)方式上與年輕教師存在顯著差異，有時(shí)也會(huì)引起一些教師的反感。所以，督導(dǎo)人員隊(duì)伍中，退休人員和在職人員的比例如何確定，早已成為教育督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)的一大問題。建議高校教育督導(dǎo)隊(duì)伍要積極吸收高校的中青年教育工作者。這樣不僅能為整個(gè)督導(dǎo)隊(duì)伍注入新鮮血液，提升整個(gè)隊(duì)伍的活力，而且也可以通過老同志帶新同志，推動(dòng)共同發(fā)展進(jìn)步，促進(jìn)整個(gè)隊(duì)伍素質(zhì)的提高。同時(shí)，還要加強(qiáng)高校督導(dǎo)隊(duì)伍的崗前培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，針對工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，逐漸形成高效多元的高校教育督導(dǎo)工作培訓(xùn)體系。

4.教育教學(xué)評估結(jié)果處理與利用

目前的高校自身的教育督導(dǎo)評估基本上是獎(jiǎng)罰性的，評估的結(jié)果往往與教師的崗位聘任、職稱晉升、教學(xué)評估聯(lián)系在一起。對評估結(jié)果如何處理，直接關(guān)系到督導(dǎo)評估的效果。在評估結(jié)果的處理方式上，一般分為公開反饋式、保密反饋式和分級保密反饋式。例如：清華大學(xué)采取的是分級保密反饋式。學(xué)校建立了教學(xué)評估網(wǎng)上三級查詢系統(tǒng)。校級領(lǐng)導(dǎo)為一級，可隨時(shí)在網(wǎng)上查詢?nèi)Ｋ袇⒃u教師和所有院系的評估結(jié)果；院系領(lǐng)導(dǎo)為“二級”，可隨時(shí)在網(wǎng)上查詢本系所有參評教師和院系的評估結(jié)果；教師個(gè)人為“三級”，只要輸入本人的工作證號(hào)和密碼，就可以隨時(shí)在網(wǎng)上查詢到本人的評估信息。[6]但是，在北京市級層面，從前期對于市屬高職院校的教育督導(dǎo)工作情況來看，教育教學(xué)評估結(jié)果的處理與利用目前還處于探索階段，主要作用是給被督導(dǎo)院校提意見和建議，還不具備強(qiáng)制力，對高校的影響力十分有限。建議在既有的工作基礎(chǔ)上，加強(qiáng)高校教育教學(xué)評估結(jié)果處理與利用。一方面，要通過提升教育督導(dǎo)工作水平，加強(qiáng)高校教育教學(xué)評估結(jié)果的權(quán)威性，深化高校對于教育督導(dǎo)工作的認(rèn)識(shí)，加大對于教育教學(xué)工作的投入力度；另一方面，要通過媒體，適當(dāng)?shù)南蛏鐣?huì)公眾發(fā)布一些高校教育教學(xué)評估結(jié)果，在社會(huì)層面提升高校教育督導(dǎo)工作的影響力，同時(shí)向高校傳遞工作壓力，從而不斷提升高校的教育教學(xué)水平。

總之，就北京高校教育督導(dǎo)現(xiàn)狀看，無論是督導(dǎo)體制，還是督導(dǎo)內(nèi)容、督導(dǎo)方法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)結(jié)果，都存在很多亟待研究和解決的問題。只有研究、解決好這些問題，才能使高校督導(dǎo)工作切實(shí)起到保障高校的教育教學(xué)質(zhì)量的作用，有效促進(jìn)首都高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院）

[責(zé)任編輯：翟 迪]