農(nóng)民工市民化—基于戶(hù)籍和住房問(wèn)題研究

任丹丹

【摘要】農(nóng)民工市民化是我國(guó)建設(shè)城鎮(zhèn)化的重要保障，是提高“城鄉(xiāng)融合”程度和勞動(dòng)生產(chǎn)效率的必然選擇，更有利于縮小城鄉(xiāng)各方面間差距。然而農(nóng)民工在市民化過(guò)程中并不是一帆風(fēng)順，遭遇著戶(hù)籍、住房方面的障礙。據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年中國(guó)農(nóng)民工的數(shù)量約為2.7億，他們參與了城市的工業(yè)化，確極難融入城市成為城市的主人。而隨著城鄉(xiāng)之間差距和矛盾的存在，且二元戶(hù)籍制度造成農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不能自由轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快戶(hù)籍制度改革迫在眉睫；2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中指出，要化解房地產(chǎn)庫(kù)存，需要通過(guò)加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。因此本文將對(duì)農(nóng)民工市民化過(guò)程中遇到的戶(hù)籍和住房問(wèn)題進(jìn)行研究分析。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工市民化 戶(hù)籍 住房

一、引言

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民工城市化問(wèn)題也受到多方關(guān)注，習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首要解決的是農(nóng)民工市民化問(wèn)題。農(nóng)民工要想市民化需要從括生存職業(yè)、自身素質(zhì)、社會(huì)身份以及意識(shí)行為四個(gè)方面有所改變，而其中又需要?dú)v經(jīng)農(nóng)村退出、城市進(jìn)入與城市融合三個(gè)階段。當(dāng)前，農(nóng)民工從農(nóng)村退出已無(wú)實(shí)質(zhì)阻礙，進(jìn)入城市務(wù)工也不算有太多阻力，但要真正融入城市成為城市居民卻還有很長(zhǎng)的路要走。

二、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的戶(hù)籍問(wèn)題

戶(hù)籍制度衍生的“國(guó)民待遇”非均等化造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，同時(shí)導(dǎo)致了農(nóng)民工不能與城市居民享有平等的待遇，這是農(nóng)民工市民化最主要障礙。黨的十八大指出：要加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。反映出戶(hù)籍制度是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵。

（一）農(nóng)民工市民化存在“戶(hù)籍墻”問(wèn)題

由圖1可以看出，農(nóng)民若想進(jìn)入城市，需沖破戶(hù)籍制度來(lái)解決住房和子女教育的問(wèn)題。而對(duì)比若對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行改革則農(nóng)民要想市民化不再過(guò)多的受到戶(hù)籍制度的影響，可更快地達(dá)到效果。而現(xiàn)今的戶(hù)籍制度就像一面難以翻越的墻一樣堵在農(nóng)民工面前，可以形象地稱(chēng)為“戶(hù)籍墻”。

農(nóng)民工市民化過(guò)程中面臨的戶(hù)籍制度及其抑制功能形象地稱(chēng)之為“戶(hù)籍墻”問(wèn)題，雖然戶(hù)籍制度抑制鄉(xiāng)-城勞動(dòng)力流動(dòng)的功能有減弱，但確一直從不同方式和程度上影響著勞動(dòng)力流入城市?！皯?hù)籍墻“問(wèn)題的存在，使得農(nóng)民工成為城市戶(hù)口的門(mén)檻升高，在戶(hù)籍制度改革過(guò)程中只有極少部分對(duì)城市有特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)民工在城市落了戶(hù)，對(duì)于大部分農(nóng)民工來(lái)講，將戶(hù)籍遷入城市還是困難重重?；趩?wèn)題的存在，需要在改革戶(hù)籍制度時(shí)突出解決“戶(hù)籍墻”問(wèn)題。

（二）農(nóng)民工市民化中戶(hù)籍相關(guān)問(wèn)題

1.戶(hù)籍管理分權(quán)問(wèn)題嚴(yán)重，政府監(jiān)管能力不夠。改革開(kāi)放后，中央政府將戶(hù)籍管理職能下放到地方政府，戶(hù)籍政策也是地方政府自主制定。各省制定省內(nèi)各地市戶(hù)籍制度，下發(fā)到各地市政府，各地市政府依照國(guó)家政策的總方針和原則因地適宜的進(jìn)行戶(hù)籍管理。在一定意義上，盡管民眾對(duì)戶(hù)籍改革的熱情很高，但是政府在戶(hù)籍管理上的分權(quán)現(xiàn)象過(guò)于嚴(yán)重，導(dǎo)致政府不能在監(jiān)管力度上有所提高。

2.成本阻礙戶(hù)籍制度改革。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%，這意味著約3.9億農(nóng)民工需要在城市落戶(hù)，而落戶(hù)過(guò)程中產(chǎn)生的巨大公共成本需要政府提供。大量人口流入城市后，基于戶(hù)籍制度建立的醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系就需要相應(yīng)改變，戶(hù)籍制度改革成本加上醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系的改革成本給我國(guó)的財(cái)政帶來(lái)很大壓力，也就是說(shuō)，巨大的公共成本對(duì)政府的供給能力提出了巨大挑戰(zhàn)。

3.農(nóng)民工市民化戶(hù)籍制度改革相關(guān)建議。

第一，遷徙自由化。在西方，政府只對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在戶(hù)籍制度上沒(méi)有硬性要求，遵循著人民自由原則，而在中國(guó)以戶(hù)籍制度為要求，限制了公民的自由。中國(guó)要想在戶(hù)籍制度改革上取得成效，需要貫徹遷徙自由化原則，只有公民的自由不被束縛，戶(hù)籍改革制度才能得到民眾的認(rèn)同。因此，要使農(nóng)民工成為市民，從戶(hù)籍制度的方面考慮，首要的是將自由遷徙權(quán)還給農(nóng)民工，再者是消除戶(hù)籍制度的粘附性，剝離“戶(hù)籍墻”存在的載體。

第二，落實(shí)政府戶(hù)籍制度管理。由于戶(hù)籍管理上出現(xiàn)嚴(yán)重的分權(quán)現(xiàn)象，不利于城市流動(dòng)勞動(dòng)力的落戶(hù)，針對(duì)這一問(wèn)題需要各地政府落實(shí)戶(hù)籍制度管理，不能只從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，為高學(xué)歷、高資產(chǎn)的群體提供戶(hù)籍，也應(yīng)從大局出發(fā)允許農(nóng)民工落戶(hù)當(dāng)?shù)?，有效監(jiān)管戶(hù)籍改革中的落實(shí)問(wèn)題，將分權(quán)現(xiàn)象減弱到最小，為農(nóng)民工市民化做出激勵(lì)機(jī)制。

第三，建立公共成本分擔(dān)機(jī)制。政府在戶(hù)籍改革成本中承受著財(cái)務(wù)上的巨大壓力，作為受益者，企業(yè)及公民在享受便利的同時(shí)，理應(yīng)為政府分擔(dān)公共成本，這就需要建立完善的公共成本分擔(dān)機(jī)制，即以政府財(cái)政為主，企業(yè)及公民分擔(dān)為輔，這樣一來(lái)政府在財(cái)政上的壓力減輕，戶(hù)籍制度改革中醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系的改革也能順利的進(jìn)行，既可推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也有利于農(nóng)民工市民化。另外，戶(hù)籍制度改革也會(huì)為當(dāng)?shù)貛?lái)投資機(jī)會(huì)，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)機(jī)會(huì)。

三、農(nóng)民工市民化過(guò)程中住房相關(guān)問(wèn)題

黨的十八屆五中全會(huì)提出了我國(guó)“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)要求，其中一條就是要推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率和高度重視和認(rèn)真研究解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的住房問(wèn)題。2016年為了消除一、二線(xiàn)城市的庫(kù)存，房地產(chǎn)行業(yè)也經(jīng)歷了波動(dòng)的一年，各地政府相繼出臺(tái)了各種限購(gòu)政策，限制非城市戶(hù)口居民的購(gòu)房權(quán)利，對(duì)于城市流動(dòng)勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)房?jī)r(jià)和限制權(quán)利成為了不能買(mǎi)房的兩大原因，作為基本的生活需求，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題是一個(gè)重大問(wèn)題。

（一）農(nóng)民工市民化住房現(xiàn)狀

中央政府近年來(lái)出臺(tái)了一系列政策對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，但迄今為止，住房?jī)r(jià)格仍然使普通工薪階層難以接受，對(duì)農(nóng)民工而言更是難以承受。2016年1～10月中國(guó)商品房平均銷(xiāo)售單價(jià)為7602元/平方米，盡管農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所賺的收入要遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入，但以農(nóng)民工目前的工資水平根本無(wú)法在城市購(gòu)買(mǎi)住房，如表1。

由表一可以看出，全國(guó)農(nóng)民工2015年生活消費(fèi)支出均高于2014年，在消費(fèi)支出中，住房支出也有所增長(zhǎng)，占生活消費(fèi)支出的近一半，這表明，好多農(nóng)民工將所掙的工資近一半用來(lái)租房或者付貸款。由于城市的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工的承受能力，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能租房，而租房的支出也占據(jù)了一大部分。這就暴露出農(nóng)民工市民化進(jìn)程中住房問(wèn)題的存在。

（二）農(nóng)民工市民化中住房問(wèn)題相關(guān)建議

1.建立政府保障與市場(chǎng)保障相結(jié)合的住房制度。城鎮(zhèn)住房問(wèn)題是基本的民生問(wèn)題，也是世界性難題。中國(guó)建國(guó)六十多年的實(shí)踐證明，解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題，必須建立政府保障和市場(chǎng)保障相結(jié)合的住房制度。解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的住房問(wèn)題，其基本原則應(yīng)該是建立在個(gè)人為主、政府給予支持的基礎(chǔ)上。

2.探索農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的公共租賃住房政策。公共租賃住房是城鎮(zhèn)基本住房保障的主體，對(duì)于符合條件的農(nóng)民工應(yīng)考慮與城鎮(zhèn)居民一樣享有公共租賃住房政策，并允許其先租后買(mǎi)，或?qū)嵭泄灿挟a(chǎn)權(quán)直至最終擁有完全個(gè)人產(chǎn)權(quán)。

3.增強(qiáng)農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的支付能力。為了增強(qiáng)農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的支付能力，首先是要研究將其原有的農(nóng)村土地等資產(chǎn)權(quán)益帶進(jìn)城市；其次是要研究提高農(nóng)民工的工資性收入，并將其納入住房公積金制度；再就是要研究對(duì)農(nóng)民工在城市購(gòu)買(mǎi)首套住房的貸款優(yōu)惠政策，降低首付款的比例。如果近期農(nóng)村土地等資產(chǎn)權(quán)益不能馬上變現(xiàn)，則應(yīng)允許農(nóng)民工以農(nóng)村集體土地或宅基地之權(quán)益用于銀行住房借貸的抵押。

四、總結(jié)

在“十三五”規(guī)劃中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把促進(jìn)常住人口中有能力在城市中穩(wěn)定生活的公民實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。2016年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)（“三去一降一補(bǔ)”），對(duì)于社會(huì)普遍關(guān)注的房地產(chǎn)去庫(kù)存，報(bào)告提出，農(nóng)民工市民化是消化住宅庫(kù)存的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和成敗所在。而農(nóng)民工市民化又主要面臨戶(hù)籍、住房這兩大大問(wèn)題，因此在有效的政策指導(dǎo)下，做好這兩大問(wèn)題的解決方案是“十三五”中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，也為農(nóng)民工們謀取成為城市的主人的福利，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

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