公共圖書館法人治理結構問題的探析

蒲科

摘 要 公共圖書館建立法人治理結構是落實《公共文化服務保障法》的必然選擇。本文提出了公共圖書館建立法人治理結構的意義和基本框架，以及在實施法人治理過程中面臨的關鍵問題及其解決方法。

關鍵詞 公共圖書館 法人治理

公共圖書館是公共文化服務的重要機構，其更應以此為契機，積極探索、率先突破和廣泛建立適應現(xiàn)代公共文化事業(yè)發(fā)展新形勢和新要求的法人治理結構，轉變傳統(tǒng)的“政事不分、管辦合一”的管理模式，從根本上破除長久以來的管理陳弊，促進文化事業(yè)的大繁榮、大發(fā)展，滿足人們日益增長的公共文化需求。

一、公共圖書館建立法人治理結構的意義

公共圖書館建立法人治理結構具有廣泛而深遠的意義。廣泛的意義在于，法人治理結構的建立不僅涉及全國各級各類公共圖書館，涉及與此密切相關的文化主管部門等政府職能部門，以及參與其中的各社會團體、社會組織等，更涉及享有公共圖書館文化服務的人們。深遠的意義在于，建立法人治理結構是從根本上改變傳統(tǒng)的政府包辦公共圖書館建設模式，使公共圖書館逐漸成為真正意義上的獨立法人主體，并以其獨立法人主體的形式履行公共文化服務的職責，參與社會公共文化服務的競爭，接受政府和公眾的監(jiān)督。從這個意義上說，建立法人治理結構將開辟公共圖書館建設與發(fā)展的新天地。

（一）建立法人治理結構是落實《公共文化服務保障法》的重要舉措

《公共文化服務保障法》第二章第二十四條規(guī)定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理?！币虼?，落實《公共文化服務保障法》的一個重要措施就是探索和逐步建立健全公共圖書館法人治理結構。事實上，以公共圖書館為代表的文化單位多年前就一直在積極探索、因地制宜地實行和建立法人治理結構。[1]落實好《公共文化服務保障法》要求，建立健全法人治理結構，履行好法律權責和義務，將成為各級各類公共圖書館的發(fā)展目標，也將是政府公共文化事業(yè)的發(fā)展導向。

（二）建立法人治理結構是維護人們依法享有公共圖書館服務權益的重要保障

人們享有公共圖書館提供的免費文化服務，這項權利是毋庸置疑的。但在實際運行過程中，公共圖書館的文化服務保障卻不盡如人意，公共圖書館文獻資源老舊稀缺，人力資源建設薄弱，館舍面積狹小，信息化建設嚴重滯后等一系列問題長期存在并得不到解決，最終導致圖書館的文化服務遠遠滯后于公眾的文化需求，導致目前很多公共圖書館幾乎成為城市中最冷清的地方。因此，以《公共文化服務保障法》為依據，建立公共圖書館法人治理結構，將從法律層面解決政府對公共圖書館的投入不足的問題，從制度上形成政府投資的約束機制，從而促進公共圖書館的健康可持續(xù)發(fā)展，進而滿足公眾文化服務需求，真正維護和保障人們享有文化服務的權益。

（三）建立法人治理結構是理順政府、公共圖書館和公眾三者之間權、責、利關系的制度保障

企業(yè)法人治理結構的建立從法律上規(guī)范了出資人、執(zhí)行人、管理人和監(jiān)督人之間的權力、責任及關系，旨在提升企業(yè)市場競爭力，使其獲得可持續(xù)發(fā)展能力。同樣，作為事業(yè)單位的公共圖書館建立法人治理結構體系是從法律上規(guī)范了政府、公共圖書館和公眾三者之間的權、責、利關系，使很多問題都將通過法人治理結構的建立健全來解決和規(guī)范。這種規(guī)范體現(xiàn)在對政府投入的法律硬約束，避免其隨意性；體現(xiàn)在對公共圖書館建設與文化服務的法律制度要求和監(jiān)督機制上，避免其不作為；體現(xiàn)在對公眾享有公共文化產品服務的法律保障上，避免其不落實。

二、公共圖書館建立法人治理結構的基本框架

（一）法人治理結構主體

公共圖書館法人治理結構的主體元素包括政府、理事會、行政運行及管理團隊。在主體元素中，政府既是政策的制定者，又是項目的投資人，也是擁有權人的代表。擁有權人是全體社會公眾，政府作為公眾的利益代表。一方面，公眾的監(jiān)督指向公共圖書館行政團隊管理與服務；另一方面，指向政府，監(jiān)督其是否制定合理的政策導向，是否投資到位，是否完整體現(xiàn)自己的權益意志。同時，設立理事會，代表政府、公眾履行的監(jiān)督權利和執(zhí)行團隊的行政決策權力，理事會還聘請行業(yè)專家、執(zhí)行團隊代表參加，形成專業(yè)化的監(jiān)督決策團隊。

（二）法人治理結構運行基本模式

法人治理結構運行基本模式如圖1。

三、公共圖書館建立法人治理結構的關鍵問題及其解決途徑。

公共圖書館法人治理運行過程中的關鍵問題：一是政府依法行政；二是公共圖書館依法履職。抓住這兩個環(huán)節(jié)，就抓住了公共圖書館法人治理結構的關鍵。一方面，是權力代表的投資人主體；另一方面，是具體提供公共文化服務產品的執(zhí)行人主體，二者都盡責履職，就能滿足人們的公共文化服務需求。

（一）投資人主體責任和義務的落實

在《公共文化服務保障法》頒布以前，業(yè)界學者的研究重點都基本集中在理事會的建立和運行上。其認為，只要建立和落實好理事會制度，公共圖書館法人治理結構運行便可以走上正軌。[2]實則不然。事實上，規(guī)范作為投資人主體的政府行為，才是根本和關鍵。政府的行為規(guī)范主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，要按公眾文化服務需求和法律規(guī)定，做好投資制度的安排和經費的落實；其次，要真正地落實放權，有所為和有所不為，做好政策規(guī)范和宏觀導向，做到政事分開、管辦分開。公眾參與、輿論監(jiān)督和業(yè)界呼吁都只能是外部促進力量，而真正觸動這個問題得以落實和解決的依然是法律，以《公共文化服務保障法》為依據，依法行政，將使各級政府不得不認真考量在公共圖書館建設投入上的制度安排和資金落實。

（二）公共圖書館行政與服務的監(jiān)督管理

法人治理結構下的公共圖書館具有獨立的法人資格，政府對公共圖書館的管理必然從過去的行政干預逐步轉變?yōu)橐婪ūO(jiān)督。依法監(jiān)督的具體措施包括兩個方面：一是組建由政府、公眾和行業(yè)專家代表共同參與的理事會，由理事會行使決策和監(jiān)督權。這樣，政府的監(jiān)督、公眾和行業(yè)專家學者的監(jiān)督要求便集中得以體現(xiàn)和落實。二是以公益性服務的屬性為原則，由政府出資購買公共文化服務產品，建立健全相應的公共文化服務產品質量評估體系，鼓勵市場化競爭，激活公共圖書館改革和創(chuàng)新。這樣可以極大地促進和提升公共文化服務產品的質量，滿足人們日益增長的公共文化需求。

（作者單位為攀枝花學院圖書館）

參考文獻

[1] 李明生.我國公共圖書館服務體系及其成員的理事會設置研究[J].圖書館建設，2011（2）：78+83.

[2] 張巖.我國公共圖書館理事會制度建設面臨的幾個難點問題[J].國家圖書館學刊，2014（3）：29-33.