單位與社區(qū)，在社會(huì)治理中各自扮演著什么角色

童星

【摘要】在單位制消失了的地方和領(lǐng)域，原有的單位向其成員提供的服務(wù)功能、保護(hù)功能、調(diào)解功能、疏導(dǎo)功能等，應(yīng)當(dāng)有其他的組織機(jī)構(gòu)來行使，這樣的功能替代物就是社區(qū)和社會(huì)組織。當(dāng)今正在開啟社會(huì)體制改革的大幕，要加快培育和發(fā)展社會(huì)，促成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元結(jié)構(gòu)形成。

【關(guān)鍵詞】單位制 社區(qū)制 社會(huì)治理

【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)進(jìn)入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時(shí)期

新中國(guó)成立之初，實(shí)行的是單位制。城市分設(shè)從事政治活動(dòng)（廣義的，包括管理等）的機(jī)關(guān)、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)、從事文化活動(dòng)（大文化，包含科教文衛(wèi)體等）的事業(yè)單位，而在社會(huì)分工尚不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，則組建政經(jīng)社合一的人民公社。黨和政府通過這樣的單位制，成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)人民的動(dòng)員、組織和管理，改變了舊中國(guó)“一盤散沙”的局面。各類單位既對(duì)所屬成員及其家庭提供所有的生活必需品和服務(wù)，保障他們的基本生活，也對(duì)他們握有完全的支配與控制權(quán)。換言之，所有的社會(huì)成員高度依附于其所屬的單位，實(shí)質(zhì)上是高度依附于國(guó)家，因?yàn)樗械膯挝欢际怯蓢?guó)家辦、國(guó)家管的。一旦發(fā)生利益矛盾和沖突，按照“正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者關(guān)系”的原則，個(gè)人服從集體，集體服從國(guó)家。這里的集體就是單位，單位成了聯(lián)結(jié)國(guó)家和個(gè)人（及其家庭）的不可或缺的中介。這種單位制排除了市場(chǎng)和社會(huì)的存在，確保了國(guó)家的穩(wěn)定、輿論的一律、行動(dòng)的一致，但有時(shí)也束縛了廣大社會(huì)成員個(gè)人的積極性和創(chuàng)造性，扼殺了經(jīng)濟(jì)的活力與社會(huì)的活力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)蕭條，人民群眾生活長(zhǎng)期得不到改善。這就引發(fā)了自黨的十一屆三中全會(huì)以來的改革開放。

相比較其他領(lǐng)域改革，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革比較徹底。在農(nóng)村，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，放手讓農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商辦企業(yè)，解散人民公社，確立村民自治制度，極大地調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了糧食自給有余；在城市，企業(yè)通過市場(chǎng)導(dǎo)向的多輪改革，逐步變成了自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，剝離了過去承擔(dān)的一系列社會(huì)職能，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。于是，農(nóng)村人和企業(yè)人不再從屬于任何“單位”，再加上新涌現(xiàn)出來的一大批工商個(gè)體戶和自由職業(yè)者，都成為從屬于社區(qū)的“社會(huì)人”，即“社區(qū)人”。另一方面，社會(huì)改革相對(duì)滯后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革比較緩慢，供職于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員仍然是“單位人”。于是，中國(guó)進(jìn)入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時(shí)期。

“非單位人”算不算該單位的人，“非本地人”算不算該社區(qū)的人，各地社會(huì)管理的對(duì)象到底覆蓋哪些人群

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了越來越頻繁、規(guī)模也越來越大的人口流動(dòng)；“社區(qū)制”則將所有的社區(qū)分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，城鄉(xiāng)各社區(qū)的管理又都以戶籍為基礎(chǔ)，這就造成各個(gè)社區(qū)中都有大量沒有當(dāng)?shù)貞艏摹胺潜镜厝恕本幼?。同時(shí)，“單位制”下的各機(jī)關(guān)事業(yè)單位，一般來說都要從國(guó)家財(cái)政那里得到或全部、或部分的撥款，因此必須有嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制管理，甚至發(fā)展到現(xiàn)在的“逢進(jìn)必考”；但機(jī)關(guān)的工作在擴(kuò)張，事業(yè)單位的事業(yè)要發(fā)展，這又導(dǎo)致各個(gè)單位中都有大量的“非單位人”（包括企業(yè)編制人員、合同制人員、臨時(shí)雇用人員、勞務(wù)派遣人員等，統(tǒng)稱“編外人員”，俗稱“臨時(shí)工”）在工作。長(zhǎng)期以來，各地各單位一直都在奉行“誰的人由誰管好”的原則。現(xiàn)在，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區(qū)的人？各地社會(huì)管理的對(duì)象到底覆蓋哪些人群？各級(jí)政府公共服務(wù)（特別是其中的基本公共服務(wù)要求實(shí)現(xiàn)均等化）的對(duì)象又到底包括哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。

近幾次全國(guó)人口普查都顯示，對(duì)于不同的地區(qū)而言，戶籍人口、常住人口、實(shí)有人口之間在數(shù)量上相差懸殊。最為典型的如深圳市寶安區(qū)，戶籍人口數(shù)只有60多萬，而常住人口數(shù)和實(shí)有人口數(shù)竟高達(dá)400萬和665萬。實(shí)施社會(huì)管理的人員編制、提供公共服務(wù)的資源配置，都是根據(jù)戶籍人口數(shù)確定的，面對(duì)數(shù)量大約10倍于戶籍人口的常住人口和實(shí)有人口，政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能怎么可能行使好？又如，管理層級(jí)相同、資源配置相仿的城鄉(xiāng)社區(qū)，其人口規(guī)模少則數(shù)千、一般數(shù)萬，最多的竟達(dá)60萬人（北京市昌平區(qū)天通苑社區(qū)即如此），其社會(huì)管理和公共服務(wù)又如何得以順利進(jìn)行？

在“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的現(xiàn)階段，黨和政府如何有效地實(shí)施社會(huì)動(dòng)員和組織管理？黨和政府許多先進(jìn)的執(zhí)政理念（如代表廣大人民群眾的根本利益，建立黨政主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制等）、惠民的政策（如保障和改善民生方面的諸多政策、舉措等），如何才能落到實(shí)處？政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能如何才能有效實(shí)施？街道辦事處這一市（區(qū)）政府的派出機(jī)構(gòu)及其工作人員如何才能真正“辦事”而非“做官”、真正“派出去”而非“守機(jī)關(guān)”？這就需要各地各基層從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地開展創(chuàng)新性的工作。特別是黨的十八屆三中全會(huì)以后，站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度，將社會(huì)管理發(fā)展為社會(huì)治理，更是需要各地各基層不拘一格地大膽創(chuàng)新。

城市新移民的社會(huì)融入要從社區(qū)層面開始，目前我國(guó)大多數(shù)城市已進(jìn)入“敦睦他者”這一社會(huì)融合的過渡期

近些年來發(fā)生的諸如“甕安事件”“石首事件”“潮州事件”“增城事件”等大規(guī)模群體性事件，影響了社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾正常的生活秩序。對(duì)這些事件的深入分析顯示，流動(dòng)人口的社會(huì)疏離和缺乏社會(huì)認(rèn)同，是導(dǎo)致群體性事件擴(kuò)大的主要原因。

在以宗法網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和倫理等級(jí)秩序?yàn)榛A(chǔ)的傳統(tǒng)社會(huì)中，個(gè)體是具有安定生活、固定居所和穩(wěn)定收入的“市民”；在單位制的社會(huì)中，個(gè)人是從屬于單位的成員。在這兩種情況下，社會(huì)相對(duì)都很穩(wěn)定。改革開放以后，中國(guó)的人口遷移與流動(dòng)進(jìn)入最為活躍的時(shí)期，目前全國(guó)流動(dòng)人口大約3億。流動(dòng)人口主要由三部分人構(gòu)成：一是進(jìn)城農(nóng)民，全國(guó)估計(jì)有近2億人；二是失地和半失地農(nóng)民，全國(guó)估計(jì)有7千萬人；三是由小城市（鎮(zhèn)）流入大中城市就業(yè)和尋找工作機(jī)會(huì)的新移民，全國(guó)又有幾千萬人。這3億左右的流動(dòng)人口，大部分都是上述的“非本地人”、“非單位人”，他們?nèi)绾稳谌氤鞘猩鐣?huì)、融入工作單位，從而增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同感、克服社會(huì)疏離感，是迫切需要解決的問題。特別是上世紀(jì)90年代以來，越來越多的農(nóng)民以“舉家遷徙”的方式進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，家庭化、定居化趨勢(shì)逐漸增強(qiáng)，隨遷子女?dāng)?shù)量逐年增加。雖然“兩為主”（即以流入地為主、以公辦學(xué)校為主）的義務(wù)教育政策和各地相繼出臺(tái)的異地高考政策，讓他們離城市教育更近了一步，但其城市社會(huì)融合之路仍困難重重。社會(huì)融合不是單向、被動(dòng)地適應(yīng)與融入城市社會(huì)，而是與城市社會(huì)雙向互動(dòng)；受群體異質(zhì)性的影響，融合發(fā)生在各個(gè)層面；融合不是消解所有差異，而是消除因城鄉(xiāng)二元戶籍制度產(chǎn)生的社會(huì)隔閡。

流動(dòng)人口即城市新移民的社會(huì)融入，是一個(gè)自下而上的自然歷史過程，只能從社區(qū)層面開始，不可能一蹴而就。整個(gè)過程大體上可分為“二元社區(qū)”“敦睦他者”“同質(zhì)認(rèn)同”三個(gè)階段。第一階段是“二元社區(qū)”。導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和地方本位的戶籍、就業(yè)和社會(huì)保障等相關(guān)制度主要表現(xiàn)為剛性，新移民外出的盲目性和流動(dòng)性較強(qiáng)。城市社會(huì)在就業(yè)和發(fā)展資源等方面感受到來自他們的競(jìng)爭(zhēng)壓力，因而對(duì)其采取排斥和歧視的態(tài)度與政策。雙方在隔離中主要采取相互對(duì)立、相互防范的負(fù)向互動(dòng)方式。但這個(gè)階段也把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從基于不同空間的區(qū)域性分割，轉(zhuǎn)向基于同一城市內(nèi)部不同群體的社會(huì)性分割，啟動(dòng)了雙方之間的近距離接觸。第二階段是“敦睦他者”。導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度彈性空間不斷擴(kuò)大，新移民外出的目的性和在流入地居留的穩(wěn)定性增加，開始形成主動(dòng)參與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的意識(shí)和行動(dòng)。城市社會(huì)的發(fā)展資源增多，城市居民開始意識(shí)到新移民的貢獻(xiàn)。雙方開始降低各自的情緒化反應(yīng)，嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動(dòng)關(guān)系。在這個(gè)階段，二元結(jié)構(gòu)仍然存在，但二元中間開始出現(xiàn)一個(gè)明顯的中間地帶，其中基于雙方正向互動(dòng)所形成的非正式規(guī)則將為下一階段的融合打下必要的社會(huì)和心理基礎(chǔ)。第三階段是“同質(zhì)認(rèn)同”。城鄉(xiāng)隔離和區(qū)域封閉的相關(guān)制度被取消，新移民正式獲得城市社會(huì)的居民權(quán)和居民身份。城市社會(huì)和社區(qū)開始將新移民視為自己的一員并關(guān)注他們的福利。城市社會(huì)對(duì)外來人口的關(guān)注將由群體轉(zhuǎn)向個(gè)體，由制度層面轉(zhuǎn)向社會(huì)、文化層面。如何幫助新移民緩解在適應(yīng)城市社會(huì)時(shí)所遇到的資源、就業(yè)、交往、文化和心理等方面的壓力，如何幫助他們提高素質(zhì)并成功擔(dān)當(dāng)市民角色，將成為各方討論和努力的重點(diǎn)。

目前我國(guó)大多數(shù)城市已進(jìn)入“敦睦他者”這一社會(huì)融合的過渡期，也是關(guān)鍵期。這個(gè)時(shí)期的長(zhǎng)短要看正式制度變革進(jìn)程的緩急。這個(gè)階段令人樂觀但也潛藏風(fēng)險(xiǎn)。一方面，它在新移民與城市居民之間營(yíng)造了和睦相處的氛圍，不斷改進(jìn)相處的方式和規(guī)則，為正式制度變革積累成功經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，由于二元差別仍然存在，“敦睦”能否維持可能會(huì)受到宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的制約。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)形勢(shì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，“敦睦”關(guān)系就可能解體，并造成比“二元社區(qū)”時(shí)期更大的沖擊。

在單位制消失了的地方和領(lǐng)域，應(yīng)由社區(qū)和社會(huì)組織來落實(shí)群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等一系列機(jī)制

十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要建立健全“群眾訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制”，但至今難以落地生根。其癥結(jié)就在于政府與原子般存在的民眾之間缺乏原有單位那樣的中介。生活在單位制以外、社區(qū)制當(dāng)中的普通人，如果碰到了困難、受到了冤屈、遭到了不公正對(duì)待，除了找政府部門上訪和去法院訴訟以外，很難有什么其他渠道去求助、去伸冤、去評(píng)理。因此，在單位制消失了的地方和領(lǐng)域，原有的單位向其成員提供的服務(wù)功能、保護(hù)功能、調(diào)解功能、疏導(dǎo)功能等，應(yīng)當(dāng)有其他的組織機(jī)構(gòu)來行使，即實(shí)現(xiàn)“功能替代”，而不是什么事都由政府來“兜底”。這樣的功能替代物就是社區(qū)和社會(huì)組織，它們猶如行政系統(tǒng)的“條”和“塊”一樣，社區(qū)相當(dāng)于社會(huì)中的“塊”，社會(huì)組織則相當(dāng)于“條”。依靠條塊結(jié)合的實(shí)體般的社會(huì)，方能真正落實(shí)群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處以及黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)等一系列機(jī)制。

30多年前，中國(guó)開始了經(jīng)濟(jì)體制改革，培育和發(fā)展市場(chǎng)，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；當(dāng)今正在開啟社會(huì)體制改革的大幕，培育和發(fā)展社會(huì)，促成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元結(jié)構(gòu)的形成。當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)體制改革在許多方面可以為今天的社會(huì)體制改革提供借鑒。一方面，原有的國(guó)企通過改革，由政府機(jī)關(guān)的附屬物轉(zhuǎn)變成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體和主導(dǎo)；另一方面，扶持一大批工商個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)，還引進(jìn)大量的外資企業(yè)，雙管齊下，搞活了經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前的社會(huì)組織發(fā)展也應(yīng)當(dāng)雙管齊下，一方面，已有的以工青婦為代表的人民團(tuán)體，由政府部門改制而來的各類行業(yè)協(xié)會(huì)、基層社區(qū)組織，以及公益類事業(yè)單位，通過去行政化去市場(chǎng)化改革，真正接地氣；另一方面，大力發(fā)展新的社會(huì)組織，尤其是社區(qū)服務(wù)類、福利類、公益類、慈善類的社會(huì)組織。經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是激活企業(yè)活力，社會(huì)體制改革的方向則是激活社區(qū)和社會(huì)組織的活力，讓它們有權(quán)力、有資源、有能力提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理。

想象一下當(dāng)年國(guó)企改革特別是后來許多國(guó)企改制所遭遇到的重重阻力，以及事后為化解矛盾、消除后遺癥所付出的巨大努力，就不難理解工青婦組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層社區(qū)組織以及公益類事業(yè)單位去行政化去市場(chǎng)化改革的艱難，也不難理解這項(xiàng)改革必須謹(jǐn)慎從事、穩(wěn)步推進(jìn)的重要性。當(dāng)然，改革后充滿生機(jī)活力的國(guó)企在當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用，也讓我們有理由相信去行政化去市場(chǎng)化改革后的工青婦組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層社區(qū)組織以及公益類事業(yè)單位，一定會(huì)成為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的主力軍，發(fā)揮出巨大的積極作用。

（作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①張靜：《中國(guó)社會(huì)治理：演變與危機(jī)》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2015年10月20日。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊