國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)

【摘要】打破制度單一供給格局，建立多元供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制三種機(jī)制的有效配合，實(shí)現(xiàn)黨政軍民社企的協(xié)同治理，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要努力的基本方向。而當(dāng)下中國(guó)政府為推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化所做的努力，對(duì)于未來(lái)中國(guó)的發(fā)展至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 現(xiàn)代化內(nèi)涵 改革任務(wù) 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

世界上190多個(gè)國(guó)家，有的治理得比較好，有的治理得不太好，還有的治理得很不好。這樣的事實(shí)會(huì)引發(fā)人們思考，國(guó)家之間比較，為什么會(huì)有治理績(jī)效的差別？中國(guó)要長(zhǎng)治久安，持續(xù)繁榮，實(shí)現(xiàn)良善治理，當(dāng)下的國(guó)家治理追求什么目標(biāo)？中國(guó)執(zhí)政黨提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，那么，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化？筆者嘗試對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力做出解釋，并依此解釋，簡(jiǎn)要說(shuō)明中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容和任務(wù)。

國(guó)家治理體系和治理能力釋義

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)。實(shí)際上，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系是近代以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化的主要目標(biāo)。到目前為止，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程經(jīng)歷了晚清改革和維新、民國(guó)共和革命、新中國(guó)建設(shè)與改革的三大歷史時(shí)期，期間穿插抗擊外敵入侵的“民族獨(dú)立”運(yùn)動(dòng)。在歷經(jīng)150多年的奮斗之后，“接力棒”傳遞到了當(dāng)今中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)人民的手里。

在當(dāng)前中國(guó)的語(yǔ)境之下，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系主要是指中國(guó)共產(chǎn)黨在以憲法作為國(guó)家根本大法的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的治國(guó)理政的方式和手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“善治”所必需的一套規(guī)范“國(guó)家生活”的現(xiàn)代制度體系和行為規(guī)范。這樣的制度體系和行為規(guī)范在范圍上涵蓋了政黨制度及行為規(guī)范、政府制度及行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)制度及行為規(guī)范、社會(huì)制度及行為規(guī)范，以及處理社會(huì)紛爭(zhēng)的司法制度及行為規(guī)范等不同領(lǐng)域的方方面面。從宏觀層面看，國(guó)家治理需要一套完整的體系，這套體系應(yīng)該由政黨系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)所組成，保持系統(tǒng)完善、功能齊備、協(xié)調(diào)有效。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就意味著上述系統(tǒng)在基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度方面的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性滿足或適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要和特點(diǎn)，特別是在法治化、信息化、市場(chǎng)化、民主化、社會(huì)化的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，保持治理主體（共有：人民民主）、治理過(guò)程（共治：依法協(xié)同治理）和治理結(jié)果（共享：公平分配國(guó)家發(fā)展成果）三者的確定有效。

現(xiàn)代國(guó)家以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“國(guó)家治理”雙重任務(wù)為目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中體現(xiàn)了國(guó)家產(chǎn)出的能力，主要體現(xiàn)為市場(chǎng)和社會(huì)行為，國(guó)家治理體現(xiàn)了國(guó)家控制和駕馭能力，主要體現(xiàn)為國(guó)家或政府的行為，二者構(gòu)成了國(guó)家事務(wù)的“雙向運(yùn)動(dòng)”。國(guó)家治理能力包括國(guó)家統(tǒng)一的防務(wù)能力、國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力、國(guó)家法律和政策的創(chuàng)意能力、國(guó)家法律和政策的實(shí)施能力、國(guó)家公民權(quán)利的保障能力、國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾的化解能力、國(guó)家對(duì)外關(guān)系的協(xié)調(diào)能力、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)能力、自然和社會(huì)災(zāi)難的應(yīng)對(duì)能力等。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化首先要求一個(gè)有效的公共權(quán)力體系，這樣的權(quán)力體系，要有足夠的治理能力，能夠通過(guò)創(chuàng)新制度供給，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理。同時(shí)，國(guó)家治理能力的提升主要是現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系運(yùn)行的結(jié)果，因此，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必然要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的現(xiàn)代性改造，依據(jù)中國(guó)的國(guó)情，國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)可以簡(jiǎn)要?dú)w結(jié)為實(shí)現(xiàn)“四化”，即市場(chǎng)化，旨在理順政府與企業(yè)關(guān)系，確立企業(yè)的主體地位；民主化，旨在理順政府與公民關(guān)系，確立公民的主體地位；社會(huì)化，旨在理順政府與社會(huì)關(guān)系，確立社會(huì)的主體地位；法治化，旨在理順人治與法治關(guān)系，確立法律的主體地位。

中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

我們可以從國(guó)家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)等方面具體闡釋當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的重要任務(wù)和改革方向。國(guó)家建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，強(qiáng)大的現(xiàn)代國(guó)家是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)安定有序，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障居民安居樂(lè)業(yè)的基本前提。當(dāng)前，中國(guó)國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)是通過(guò)制度建設(shè)來(lái)確保國(guó)家長(zhǎng)治久安，以協(xié)同治理和民主參與構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同，以法治建設(shè)構(gòu)建國(guó)家秩序，以分權(quán)化制度改革激發(fā)地方和社會(huì)等各主體和要素的活力，增強(qiáng)國(guó)家整體創(chuàng)新能力。

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的主導(dǎo)者，國(guó)家治理與中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和繼續(xù)執(zhí)政緊密相聯(lián)，因此，全面從嚴(yán)治黨，通過(guò)黨的建設(shè)鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性，提升執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力，這是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要保障。

政府建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的主要環(huán)節(jié)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)都需要政府去推動(dòng)，有時(shí)甚至需要政府親自出面組織實(shí)施，因而需要政府有所作為；但另一方面，又必須防止政府自以為是、自謀其利、胡亂作為的可能，因此，打造一個(gè)有效且有限的法治政府和服務(wù)型政府，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

社會(huì)建設(shè)也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，其有效途徑是通過(guò)理念、體制機(jī)制和方法手段的創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，推動(dòng)社會(huì)自治，促進(jìn)社會(huì)公益、抑制社會(huì)公害，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)同治理。

在文化建設(shè)方面，需要確立開(kāi)放、合作、互通、共享理念，打造國(guó)家治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)的文化共同體，樹(shù)立全民共建共享的國(guó)家治理觀念。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面有所創(chuàng)新

首先，在理論構(gòu)建層面，需要明確如下幾個(gè)要點(diǎn)：一是國(guó)家治理體系就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家“善治”所必需的一套規(guī)范“國(guó)家生活”的制度體系和行為規(guī)范，在現(xiàn)代社會(huì)，這樣的制度體系和行為規(guī)范在范圍上涵蓋國(guó)家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)不同領(lǐng)域的方方面面。二是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化意味著上述領(lǐng)域的制度體系和行為規(guī)范應(yīng)該在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度的系統(tǒng)性和一致性，在價(jià)值目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)人民共有、共治、共享理念的確定性和切實(shí)性。三是國(guó)家治理能力包括國(guó)家統(tǒng)一的防務(wù)能力、國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力，國(guó)家法律和政策的創(chuàng)意能力、國(guó)家法律和政策的實(shí)施能力、國(guó)家公民權(quán)利的保障能力、國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾的化解能力、國(guó)家對(duì)外關(guān)系的協(xié)調(diào)能力、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)能力、自然和社會(huì)災(zāi)難的應(yīng)對(duì)能力等。四是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化首先意味著公共權(quán)力體系的有效性，其次，也意味著采用市場(chǎng)化、民主化、社會(huì)化、信息化、法治化、制度化等機(jī)制，對(duì)國(guó)家治理方式進(jìn)行現(xiàn)代性改造。五是中國(guó)在現(xiàn)代化的過(guò)程中形成了國(guó)家治理的“特色”，這些“特色”在集中性、效率性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性等方面體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢(shì)，但也存在短板。以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，揚(yáng)長(zhǎng)避短，補(bǔ)上短板，應(yīng)該是中國(guó)國(guó)家制度改革的原則。

從現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)政府在“有效性”方面表現(xiàn)突出，而在“有限性”方面略有不足。借用日本學(xué)者福山有關(guān)國(guó)家治理三要素的觀點(diǎn)，“有效性”與“政府能力”相對(duì)應(yīng)，而“有限性”恰恰與“法治”和“民主問(wèn)責(zé)”相關(guān)聯(lián)。國(guó)家的發(fā)展首先需要國(guó)家具備足夠的治理能力，但是，國(guó)家的持續(xù)發(fā)展又必須要有良好的治理方式。同時(shí)現(xiàn)代國(guó)家要有相應(yīng)的把政府權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”的制度，也就是“法治”和“民主問(wèn)責(zé)”的制度。所以，“依法而治”和“民主問(wèn)責(zé)”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是“現(xiàn)代國(guó)家”的重要標(biāo)志。

其次，在現(xiàn)實(shí)政策層面，需要從國(guó)家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)等方面入手，全面深化改革，全面提升國(guó)家治理能力。國(guó)家治理改革政策需要把握如下要點(diǎn)：

一是中國(guó)完成現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建必須對(duì)理想與現(xiàn)實(shí)、目標(biāo)與路徑、當(dāng)前與未來(lái)進(jìn)行綜合考量，國(guó)家建設(shè)必須著眼未來(lái)，改革舉措必須立足現(xiàn)實(shí)。

二是在國(guó)家建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性原則，做好物質(zhì)建設(shè)（包括生產(chǎn)能力建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通訊、信息化建設(shè)）、國(guó)防建設(shè)、制度建設(shè)（包括基礎(chǔ)制度建設(shè)和上層制度建設(shè)）三大任務(wù)，特別要通過(guò)制度建設(shè)來(lái)確保國(guó)家長(zhǎng)治久安，以協(xié)同治理和民主參與構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同，以法治建設(shè)構(gòu)建國(guó)家秩序，以分權(quán)化制度改革激發(fā)各主體和要素的活力，不斷提高國(guó)家整體創(chuàng)新能力。

三是在政黨建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，貫徹依法治國(guó)，從嚴(yán)治黨，高舉反腐大旗，規(guī)范組織和施政行為，鞏固執(zhí)政合法性，再造黨的領(lǐng)導(dǎo)力（組織能力、動(dòng)員能力、民意代表能力，政策創(chuàng)意能力、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃能力等）。

四是在政府建設(shè)方面，著力打造有效且有限的服務(wù)型政府和法治政府。現(xiàn)代國(guó)家治理就是政府實(shí)現(xiàn)提取稅收、維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)施公共管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供基本公共服務(wù)、保障公平分配的系列活動(dòng)。對(duì)于中國(guó)政府而言，通過(guò)理念、體制和機(jī)制改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變甚是關(guān)鍵。當(dāng)前，中國(guó)新一輪政府改革強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更大的作用，通過(guò)激活市場(chǎng)和社會(huì)力量，彌補(bǔ)政府力量之不足，增強(qiáng)政府的治理能力。同時(shí)，探尋國(guó)家治理中市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和政府機(jī)制三種機(jī)制的協(xié)同配合，改善公共管理和公共服務(wù)績(jī)效。

五是社會(huì)建設(shè)的任務(wù)在于形成社會(huì)問(wèn)題多元共治的治理格局，這種多元共治的治理格局應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下特點(diǎn)：一個(gè)精英型的政黨憑借其不斷的創(chuàng)意能力引領(lǐng)社會(huì)；一個(gè)有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障；所有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織不僅追求自身利益的最大化，而且還具有社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)；每個(gè)公民通過(guò)社會(huì)組織參與到社會(huì)生活和社會(huì)管理與社會(huì)公益活動(dòng)中來(lái)，貢獻(xiàn)自己的愛(ài)心，傳播社會(huì)正能量?？傊?，不同的社會(huì)力量和要素得到有效整合，各司其職，共同承擔(dān)自己的功能，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理。

國(guó)家治理的水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力

良好的國(guó)家治理體系保證了國(guó)家治理的優(yōu)良品質(zhì)。世界上如此多的國(guó)家，不同的國(guó)家在治理績(jī)效方面也會(huì)有所差別，國(guó)家治理績(jī)效有賴于國(guó)家治理能力，而國(guó)家治理能力正是國(guó)家治理體系運(yùn)行產(chǎn)出的結(jié)果。

國(guó)家治理的績(jī)效當(dāng)然受制于許多因素，如自然稟賦、歷史條件、人為作用以及其他偶發(fā)因素，但是，在給定其他條件不變的情況下，國(guó)家治理的水平取決于兩個(gè)要素：一是制度供給能力，二是制度執(zhí)行能力。從制度供給的方面看，政府當(dāng)然是制度供給的提供者，但它不是唯一的提供者，在許多情況下，企業(yè)作為市場(chǎng)的主體、社會(huì)組織和團(tuán)體作為社會(huì)參與者，它們也是制度供給的重要提供者，而且有些時(shí)候，它們所提供的制度供給，可能比政府所能提供的制度供給更加有效。因此，打破制度單一供給格局，建立多元供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制三種機(jī)制的有效配合，實(shí)現(xiàn)黨政軍民社企的協(xié)同治理，是國(guó)家治理改革的基本方向。而當(dāng)下中國(guó)政府為推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化所做的努力，對(duì)于未來(lái)中國(guó)的發(fā)展至關(guān)重要。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、常務(wù)副院長(zhǎng)，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員、副院長(zhǎng)）

【注：本文系國(guó)家社科重點(diǎn)項(xiàng)目“十八大以來(lái)黨中央治國(guó)理政的政治思想研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16ZZD022）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①俞可平：《國(guó)家治理的內(nèi)涵本質(zhì)》，《理論導(dǎo)報(bào)》，2014年第12期。

②徐湘林：《“國(guó)家治理”的理論內(nèi)涵》，《人民論壇》，2014年4月上。

③[美]希爾斯曼：《美國(guó)是如何治理的》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1986年。

④[美]弗朗西斯·福山著、黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年。

⑤燕繼榮：《國(guó)家治理及其改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年。

責(zé)編/宋睿宸 美編/李祥峰