社會規(guī)劃回應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中鄰避問題的研究

胡雪陽

摘要：城市的健康運營離不開公共基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。近年，我國社會經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程加快，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越受到國家重視，建設(shè)規(guī)模也在不斷擴大。然而，人們教育水平、環(huán)境意識的提高使得公共基礎(chǔ)設(shè)施負外部性的公眾關(guān)注度迅速攀升，由此出現(xiàn)了越來越多的鄰避沖突。鄰避設(shè)施規(guī)劃逐漸成為我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的研究熱點與難點。為解決這一難題，本文引入了社會規(guī)劃的概念，試圖以社會規(guī)劃來回應(yīng)鄰避問題，希望為我國公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中鄰避問題的解決提供新的思考路徑。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；鄰避問題；鄰避設(shè)施；社會規(guī)劃；以人為本

1.引言

社會的全面發(fā)展帶來了社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，而其負面外部效應(yīng)也隨著這波建設(shè)浪潮的到來而以極快的速度呈點面式浮現(xiàn)，由此引發(fā)了社會鄰避沖突的大規(guī)模爆發(fā)。僅近幾年，全國各地就頻頻爆發(fā)以垃圾焚燒廠、火力發(fā)電廠、污水處理廠、高鐵建設(shè)選址等為典型的鄰避沖突，給我國的城市規(guī)劃帶來了極大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)規(guī)劃理念中以技術(shù)手段減少鄰避設(shè)施的負外部性在現(xiàn)實中無法奏效，而在利益多元化的背景下實現(xiàn)公民自愿犧牲自身利益的設(shè)想的可能性亦是微之甚微。這一棘手問題的解決需要我們尋找到問題癥結(jié)，并從新的角度加以思考、剖析，獲取問題的解決之道。

2鄰避設(shè)施與鄰避問題

鄰避設(shè)施的概念產(chǎn)生于20世紀70年代，是西方學(xué)者在研究社區(qū)反對一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中提出來的。隨后在20世紀80年代，我國臺灣地區(qū)也出現(xiàn)了因為建造垃圾填埋場、焚燒廠而遭到民眾的反對，產(chǎn)生鄰避問題。在我國大陸地區(qū)，則是近年才開始了對于鄰避設(shè)施的關(guān)注，同時，鄰避問題也呈現(xiàn)出數(shù)量不斷上升、影響持續(xù)擴大的發(fā)展趨勢。

2.1、鄰避設(shè)施的概念、特征、分類

鄰避設(shè)施是指一些有污染威脅的公共設(shè)施，是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中重要的組成部分?？傮w而言，其建設(shè)惠及整個城市，卻因為可能污染周圍環(huán)境而給鄰近居民帶來負面外部效應(yīng)，是“鄰居希望躲避”或“不希望與之為鄰”的設(shè)施。

鄰避設(shè)施具有以下六個顯著特征：其一，鄰避設(shè)施是居民必須的公共設(shè)施；其二，因會對周圍環(huán)境造成不同程度的污染而給周邊主體帶來一定的利益損失，具有一定的負面外部效應(yīng)；其三，惠及多數(shù)人而只影響其選址附近的居民，從而形成不對稱的利益分配結(jié)構(gòu)，使鄰近居民成為外部不經(jīng)濟的成本承擔主體；其四，政策影響力微弱的弱勢群體利益更易受損，由此破壞環(huán)境公平；其五，其設(shè)置與興建，不但是一項高度專業(yè)科技知識的評估，更是關(guān)系社會大眾福利的公共政策；其六，隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、居民受教育水平的不斷提升、市民社會的興起和公民維權(quán)意識的不斷增強，鄰避現(xiàn)象日益普遍。

李永展、何紀芳通過對臺北都市圈服務(wù)設(shè)施的調(diào)查與分析，將鄰避設(shè)施分成四個等級：：第一級是不具鄰避效果，如公園、圖書館；第二級是具輕度鄰避效果，如商場、學(xué)校等；第三級是具中度鄰避效果，如療養(yǎng)院、自來水廠等；第四級是具高度鄰避效果，有很大的不良影響或有一定風(fēng)險，如垃圾焚燒廠、核電站等。陶鵬、童星根據(jù)“預(yù)期損失-不確定性”維度，將鄰避設(shè)施分為四類：污染類（垃圾焚燒場等）；風(fēng)險聚集類（核電廠、化工廠等）；污名化類（監(jiān)獄、傳染病醫(yī)院等）；心理不悅類（殯儀館、墓地等）。

2.2、鄰避問題的產(chǎn)生原因

鄰避問題的產(chǎn)生原因十分復(fù)雜，不僅與鄰避設(shè)施本身的特征有關(guān)，也與經(jīng)濟、社會的發(fā)展有關(guān)，甚至也與居民的心理、觀念有關(guān)。在這里將鄰避問題的產(chǎn)生原因分為內(nèi)因和外因。

從內(nèi)因看，鄰避設(shè)施的建設(shè)之所以會引起當?shù)鼐用竦钠毡樾苑纯?，一定程度上是直接源于其本身所固有的負面效?yīng)，也即它會或多或少給鄰近居民帶來損失或危害，且很難避免。這些危害一般可以分為環(huán)境污染、社區(qū)形象受損、房產(chǎn)貶值、居民身心健康受到威脅四個方面。

從外因方面看，鄰避問題的產(chǎn)生可大致歸納為以下幾個方面：首先，居民心理因素。鄰避設(shè)施因為存在危害周邊居民身體健康的可能性而使其產(chǎn)生心理恐懼，這主要緣于對歷史上此類鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的意外事件的恐懼。其次，決策的不透明與不公正。鄰避設(shè)施具有不同程度的負面效應(yīng)，甚至有些存在危險性。在當代市民社會興起的背景下，透明、公正決策程序的缺乏更易加深地區(qū)居民的不滿，從而增加了鄰避沖突發(fā)生的可能性。再次，經(jīng)濟補償機制不暢。鄰避設(shè)施對于社會整體而言是有益的，只是會損及選址所在地周邊的居民相關(guān)利益。若構(gòu)建了合理的補償機制，鄰避設(shè)施的建設(shè)所受阻力會極大地減小。而在現(xiàn)實中，補償機制是不暢通的。最后，專家危機。在大部分鄰避設(shè)施的選址建設(shè)過程中，政府都會通過邀請專家為選址做科學(xué)測算與論證以獲取決策的合法性。當問題界定的權(quán)力僅掌握在專家手中時，居民可能無法接受他們對該問題的界定方式，也就不可能接受他們對該問題提出的解決方案。

3社會規(guī)劃的概述

3.1、社會規(guī)劃的發(fā)展歷程

現(xiàn)代意義上的社會規(guī)劃起源于19世紀末的西方工業(yè)國家，并作為一種正式的制度手段而存在。劉佳燕將社會規(guī)劃的發(fā)展分為三個階段：

起源期：19世紀末20世紀初到20世紀30年代，西方發(fā)達國家出現(xiàn)了社會福利服務(wù)和社會結(jié)構(gòu)改革兩種社會規(guī)劃的主要形式，這時的社會規(guī)劃以福利服務(wù)為核心，旨在解決貧困等問題。

繁榮期：1930年代到1980年代是社會規(guī)劃發(fā)展的黃金時期。這一時期社會規(guī)劃的發(fā)展有三個特點。一是有很強的時代性，與當時經(jīng)濟大蕭條的時代背景緊密相連。二是政府加大對社會規(guī)劃的干預(yù)，強化政府的規(guī)劃職能和行動能力。三是學(xué)科融合，城市規(guī)劃與社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等其他學(xué)科交叉融合。

轉(zhuǎn)型期：1980年代至今，社會規(guī)劃呈現(xiàn)出由政府向基層、由中央向地方轉(zhuǎn)移的特點。社會規(guī)劃已不再是單一的政府主導(dǎo)下的總體規(guī)劃，而是更多規(guī)劃主體共同參與的協(xié)作規(guī)劃。由此，社會規(guī)劃更加趨向于個性化、復(fù)雜化、多元化。

社會規(guī)劃在全球范圍內(nèi)經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，形成了較為完備的體系。面向未來，社會規(guī)劃將在城市規(guī)劃乃至社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

3.2、社會規(guī)劃的共識與原則

社會規(guī)劃經(jīng)歷漫長的發(fā)展，在不同的歷史時期發(fā)揮不同的作用，在不同的國家面對不同的問題。社會規(guī)劃內(nèi)涵復(fù)雜、外延廣闊，因此至今仍沒有形成明確的概念界定。許多學(xué)者都曾試圖給社會規(guī)劃下定義，說法各不相同，但其核心思想有許多共同之處，筆者經(jīng)過閱讀，總結(jié)了社會規(guī)劃研究中的幾點共識：

首先，以人為本的核心理念。社會規(guī)劃不是單純的物質(zhì)規(guī)劃，而是考慮人的需求、考慮個體發(fā)展的規(guī)劃。在社會規(guī)劃中尊重個性化需求，鼓勵個體發(fā)展也是以人為本的體現(xiàn)。

其次，以社會發(fā)展、社會公正為最終目標。推動社會發(fā)展，促進社會公正是社會規(guī)劃的出發(fā)點、落腳點，是社會規(guī)劃的最終目標。

第三，規(guī)劃過程倡導(dǎo)公眾參與、多方合作。推進公眾參與，讓民眾參與到規(guī)劃中來，不僅有利于增進民主對規(guī)劃政策的理解、保障公民的知情權(quán)和表達權(quán)，而且將“促進社會生活的市場化進程，擴大公民的政治參與并加強我國的民主化進程?！?/p>

綜合以上共識，社會規(guī)劃以社會的全面發(fā)展、社會的公平與和諧為根本目標，把以人為本當做核心，考慮社會需求、個體發(fā)展，兼顧各方面利益，在公眾的參與和多方的合作中實現(xiàn)。

3.3、我國社會規(guī)劃的現(xiàn)狀與社會規(guī)劃引入的需要

在我國，社會規(guī)劃目前還沒有明確的職能設(shè)置和工作領(lǐng)域。近年的城市發(fā)展實踐中開始呈現(xiàn)出相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展需要，主要體現(xiàn)在兩個層次：一為社會總體規(guī)劃層面，具體表現(xiàn)為國家五年發(fā)展規(guī)劃。與西方發(fā)達國家的許多社區(qū)組織成為規(guī)劃主體不同，我國的社區(qū)組織發(fā)展尚不完善，沒有起到自下而上、參與規(guī)劃的作用。二為基層社區(qū)層面的社區(qū)規(guī)劃。

由此，社會規(guī)劃以其對于“人”的關(guān)注的核心思想，對社會發(fā)展與社會公正的強調(diào)以及作為開放性系統(tǒng)的特征，對于當前我國解決城市規(guī)劃中所面臨的以本文所論鄰避問題為代表的系列問題將起到極佳的引導(dǎo)作用。

4 對于以社會規(guī)劃回應(yīng)鄰避問題的思考

社會規(guī)劃的核心理念很好地契合本文的核心問題——公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的鄰避問題——解決的思維邏輯。將社會規(guī)劃引入我國城市規(guī)劃體系，并強化規(guī)劃師社會規(guī)劃的理念，將有助于尋找當前我國規(guī)劃領(lǐng)域所面臨的系列新問題的解決思路。（1）、重視公共基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃作為公共政策的社會效益。在以往的公共基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃過程中，規(guī)劃決策者的關(guān)注點往往集中在技術(shù)合理性與經(jīng)濟成本效益問題上，而忽略了可能造成的鄰避問題所引發(fā)的社會成本（2）、縮小治理空間。社會規(guī)劃在理念上是倡導(dǎo)將規(guī)劃與治理置于一個較小空間層面的，能極大程度地達到公共設(shè)施規(guī)劃供給的最優(yōu)效率。（3）、落實前置測評，理順規(guī)劃流程。在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，一方面確實需要有一套科學(xué)、規(guī)范的測評方法作為保障，相關(guān)部門需要完善規(guī)劃的整體過程，并讓其起到該有的技術(shù)控制的作用。（4）、建立合理的回饋與補償機制。鄰避問題的解決則應(yīng)該堅持好“利益的還原”這一城市規(guī)劃最好原則，使受益者負擔，受損者得到補償，確立公正的補償標準、合理的補償方式。（5）、推進信息公開。公開應(yīng)該貫穿于規(guī)劃乃至規(guī)劃實施的整個過程，內(nèi)容應(yīng)做到全面詳盡，做到方便利民。（6）、強化公眾參與的組織化與程序化。應(yīng)當在“以社區(qū)組織、公益代表團體為單位的集體參與”中尋求公眾意見和公共利益，追求規(guī)劃的公平公正。

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