對中國地方政府“土地財政”成因、影響探究

向念

（湖北省社會科學院長江流域經(jīng)濟研究所）

摘 要：土地財政在中國形成已久，在中國迅速推進的城市化中，地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地獲得了巨額的財政收入，分稅制改革后，土地所帶來的直接和間接收入成了地方政府財政收入的主要構(gòu)成部分。土地財政的形成主要是制度原因。是當今和以后中國政府必須面臨的一個重要的問題，本文旨在從土地財政的形成原因、弊端上做一定的探討，希望能夠為應對土地財政問題作出政策建議。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；土地財政；成因；弊端；建議

1、中國土地財政基本現(xiàn)狀

土地財政一詞來源于民間對地方政府財政過度依靠土地的現(xiàn)行財政狀況戲稱。當今地方政府對土地財政的依賴主要表現(xiàn)在土地出讓收入和房地產(chǎn)行業(yè)帶來的稅費收入上面。但土地財政在為地方提供財政收入時候也帶來的不少問題，土地財政通過低價收購高價拍賣的方式，將民間資金集中到了政府手中，惡化了國民收入分配。高昂的土地價格使得房地產(chǎn)成本增加，使得住房問題更加嚴重，由于土地財政是地方政府的重要收入來源，任何中央政府調(diào)控房價的措施必然會受到地方政府的敷衍抵制，事實看來，不論是以前的國八條還是國五條，都成效有限。

2、中國土地財政的形成原因

土地財政形成的原因很多，。具體有以下幾點原因：

2.1 中央地方財權(quán)事權(quán)的不對等

目前存在的中央與地方的財政收入分配是土地財政形成的最重要原因，1994年的分稅制后，中國中央政府的財政收入占全國收入比重在1994年以后一直穩(wěn)定在50%的水平上，相比以1994年以前有了很大的提升，隨之而來的是地方財政收入的占比的減少。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》，在1994年分稅制改革后，地方財政收入則由1993年的80%降低至50%左右，財政自給率大大下降。

分稅制是中央政府收財權(quán)的一項改革措施，根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，地方政府1994年之后承擔了更大的財政支出比重，比重日漸上升，到2011年已經(jīng)超過了80 %，地方的財政自給率不斷下降，財政自主權(quán)下降，拿2011年來說，其自給率大概僅為在60%左右 。盡管有稅收返還制度，但是資金下?lián)芩俣群鸵?guī)模都難以滿足地方的需要。

在面對財政困難的同時，一方面來說，土地的出讓金給成了政府預算外收入的主要來源，另一方面，現(xiàn)行分稅制中屬于地方的主體稅種和獨立稅種除了車船稅外，基本都與土地和房地產(chǎn)有關(guān)。地方政府出自于促進地方財政收入增長的動機， 大力發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為必然選擇。在中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，資金需求日漸增加的時候，土地財政問題更加突出。

2.2 中國的土地制度和土地管理制度的內(nèi)在原因

現(xiàn)行土地管理體制的主要特點就是政府壟斷。在土地的征管中，由于土地不能自由轉(zhuǎn)讓因此土地也沒有形成公允的市場價格，使得一方面，政府和民眾信息不對稱，民眾對于土地轉(zhuǎn)讓價格沒有比較客觀的認識，在面臨征地是要求過低利益損害較大，要求過高又會導致與政府的談判破裂面臨強征。另一方面，在于民眾作為個體，難以承擔政府施加的有形無形的壓力。這樣的結(jié)果只能是在土地的征收中，很容易出現(xiàn)強征的情況，不面臨強征土地則會以遠遠低于內(nèi)在價值的價格轉(zhuǎn)讓，政府獲得巨大的收益。

2.3 現(xiàn)行地方政府政績考核體系不合理

中國處于發(fā)展中階段，在這個階段，中國需要迅速發(fā)展的經(jīng)濟，最主要還是靠經(jīng)濟總量的增加，而GDP 正成了地方政府政績考核的主要指標。在現(xiàn)行的考核體系下，地方政府遵循GDP最大化的政績觀。由于民生領(lǐng)域，公共服務領(lǐng)域的這些投入的收益是長期的、潛在性的，難以成為很明顯的增加GDP。房地產(chǎn)無疑是增加GDP的最有效的方式，這就造成了地方政府對土地財政的嚴重依賴。上述已經(jīng)論述過，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟增長中的重要地位，房地產(chǎn)的迅速發(fā)展為政府提供了大量的稅費收入，龐大的住房投資不僅直接拉動了GDP 的增長，而且還拉動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)：商業(yè)、物流、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也增加了眾多的就業(yè)崗位。房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動作用如此明顯使得使得地方政府對土地財政的依賴有增無減。所以在GDP作為主要考核指標的現(xiàn)行考核體系中，不合理的政績觀無疑是加重地方政府對土地財政的依賴。

3 土地財政的弊端

土地財政在為地方政府積累了大量的建設資金的同時，也帶來了不少的問題，而在現(xiàn)在，土地財政的消極意義更是超過了其積極意義，其具體危害有以下幾點：

3.1 土地財政惡化了國民收入的分配，破壞了社會公平

在當今情況下，政府作為經(jīng)濟參與人參與土地的經(jīng)營管理，由于土地資源的特殊性和政府在市場中的特殊地位，使得政府，然后政府能通過低買高賣獲得了土地出讓中的大部分收入，將財富從民間轉(zhuǎn)入到了政府手中。土地的拍賣又抬高了房地產(chǎn)的成本，高房價又通過房產(chǎn)交易轉(zhuǎn)嫁到了住房的購買者身上。更進一步說來，房價的上漲也使得經(jīng)濟用房的成本上升，工商業(yè)的用房成本上升，這個成本一部分由住房使用者承擔，另外一部分同時也是通過商品的交易轉(zhuǎn)嫁到了民眾身上。

3.2 造成權(quán)力尋租，滋生政府腐敗問題

作為公權(quán)力的擁有者，政府在市場上擁有著其他市場主體不具有的優(yōu)勢，由于現(xiàn)今的監(jiān)督機制不完善，政府在作為土地的經(jīng)營者參與市場競爭的過程中難以避免的會存在著權(quán)力尋租問題。在近幾年房價高漲的情況下，因為房地產(chǎn)問題落馬的高官不在少數(shù)。

從時間上看，2004年以后，平均每年涉房的落馬省部級官員明顯比2004年之前多。與此相應，自2004年土地統(tǒng)一實行招拍掛以來，房價上漲幅度明顯加快，2006年、2009年房價上漲幅度幾乎都達到歷史高峰，至今房價依然在高位運行。

從地域上看，中東部涉及房地產(chǎn)的落馬省部級官員數(shù)量明顯比西部多，其中，北京、廣東、上海、浙江成為因房重災區(qū)。而在新疆、西藏、青海等省份很少有調(diào)查處因為房地產(chǎn)問題而落馬的高官。

3.3土地財政不利于社會的可持續(xù)發(fā)展

土地財政的第一個問題在于造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理。首先，地方經(jīng)濟發(fā)展過多的依賴房地產(chǎn)投資，土地出讓金給政府帶來了巨大的財政收入，投資房地產(chǎn)有給政府帶來巨額的稅費收入，也帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，結(jié)果就是經(jīng)濟發(fā)展更多的依賴投資，由于土地財政將財富從民間轉(zhuǎn)移到政府、地產(chǎn)商手中，導致了內(nèi)需不足，經(jīng)濟發(fā)展畸形，社會對其他行業(yè)的投資不足。其次，土地財政破壞了農(nóng)村的經(jīng)濟，土地財政依靠的其中一部分重要的土地來源就是農(nóng)業(yè)用地，政府通過經(jīng)營土地，低買高賣使得本已處于弱勢的農(nóng)村地區(qū)喪失大量的資本，資金從農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，資本更多的轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尤其是房地產(chǎn)行業(yè)。

4 小結(jié)

對于土地財政的解決對策來說，要做好的就是改革財政體制，重新設計稅收分成體制入，并完善對地方政府的監(jiān)督機制和改革土地管理制度，保障民眾對土地的合法擁有和改善地方政府考核體系，方能較好的解決當下的問題。

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