云南省曲靖市地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型研究

【摘要】地方政府融資平臺為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市居民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用，但是我們也看到融資平臺數(shù)量成成爆炸式增長，債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險也隨之加大。2013年6月30日經(jīng)審計(jì)認(rèn)定、2014年清理納入地方政府的存量債務(wù)這部分可以通過發(fā)行地方政府債券化解，而大量的沒有納入地方政府債務(wù)得這部分債務(wù)以及融資平臺在2014年清理后新增債務(wù)又該如何化解？本文基于國發(fā)43號及新預(yù)算法的角度研究了融資平臺的現(xiàn)狀，并提出了相應(yīng)的化解債務(wù)的建議及思路。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 融資平臺 國發(fā)43號

一、研究的背景

上世紀(jì)八十年代，全國第一家政府投融資平臺——上海久事公司在上海成立，經(jīng)過三十幾年的發(fā)展，地方政府融資平臺為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市居民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用，但是地方政府融資平臺數(shù)量成爆炸式增長，債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險也隨之加大，基于此，國家相關(guān)部門先后出臺了一系列舉措來加以整頓。

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府只能在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。真正體現(xiàn)了地方政府舉債“開前門”、“關(guān)后門”的原則。緊接著，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號），明確規(guī)定了政府不得通過企業(yè)（融資平臺公司）舉債，企業(yè)（融資平臺）的債務(wù)不得推給政府償還。

針對地方政府債務(wù)管理的新規(guī)定，對于融資平臺的債務(wù)在2013年6月30日經(jīng)審計(jì)認(rèn)定、2014年清理納入地方政府的存量債務(wù)這部分可以通過發(fā)行地方政府債券化解，而大量的沒有納入地方政府債務(wù)得這部分債務(wù)以及融資平臺在2014年清理后新增債務(wù)又該如何化解？融資平臺原有的運(yùn)作模式已經(jīng)很難再有發(fā)展空間，迫切需要轉(zhuǎn)型，如何轉(zhuǎn)型？轉(zhuǎn)向何方？該熱點(diǎn)話題是一個全新的問題，值得學(xué)術(shù)各界深入研究。

二、云南省曲靖市融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）融資平臺數(shù)量多，債務(wù)規(guī)模大，隱藏著巨大的債務(wù)風(fēng)險

曲靖市根據(jù)《關(guān)于調(diào)查統(tǒng)計(jì)融資平臺公司債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》（云財發(fā)電〔2016〕18號），經(jīng)過認(rèn)真清理，由于數(shù)據(jù)不方便對外公布，但是從數(shù)據(jù)中可以看出存在以下特點(diǎn)：（1）融資平臺數(shù)量眾多，債務(wù)規(guī)模大，不僅融資平臺還有國有企業(yè)、事業(yè)單位都存在巨大的債務(wù)；（2）融資平臺的債務(wù)只有一小部分反映在地方政府債務(wù)系統(tǒng)，大量的債務(wù)需要政府償還，但又不在2013年審計(jì)認(rèn)定、2014年政府債務(wù)清理鎖定范圍內(nèi)，眾多的融資平臺盈利能力不強(qiáng)，政府也無力償還這些巨大的債務(wù)；（3）相比顯性債務(wù)，通過發(fā)行地方性政府債券置換存量債務(wù)，可以緩解地方政府的還貸壓力，可是隱性債務(wù)特別是融資平臺的債務(wù)才是當(dāng)前面臨的最大的中長期風(fēng)險。融資平臺的大部分債務(wù)并未納入政府的一般公共預(yù)算收支，但它們卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任，無形中增加了政府的債務(wù)風(fēng)險。由于償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險，直接危及中央財政安全。

（二）融資平臺管理不規(guī)范，行政色彩濃厚

融資平臺的高管（管理層）都是由地方政府直接任命，或由地方政府官員兼任，不屬于實(shí)際意義上的企業(yè)。不僅如此，更有甚者給予融資平臺相應(yīng)的行政級別，有的地區(qū)還將其作為事業(yè)單位來管理，具有濃厚的行政色彩。融資平臺的管理者大多數(shù)都是行政領(lǐng)導(dǎo)出生，對企業(yè)的管理缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和知識積累。

融資平臺的管理層（高管）更多關(guān)心的是自身短期政績，而非企業(yè)利益最大化，當(dāng)融資平臺投資決策失敗，都是由政府最終來買單，對高管缺乏責(zé)任追究或約束力。有些為了融資需要，同時設(shè)立多個融資平臺，一個政府官員身兼數(shù)職，幾個融資平臺債務(wù)資金通盤運(yùn)作，無形中增加了政府債務(wù)的風(fēng)險。

特別是國發(fā)43號和新《預(yù)算法》出臺后，融資平臺當(dāng)初設(shè)立的目的就是為政府融資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)也確實(shí)做出了重大貢獻(xiàn)，但是融資平臺現(xiàn)有的發(fā)展模式已完全不能適應(yīng)當(dāng)前新形勢，迫切需要轉(zhuǎn)型。

（三）融資平臺能力有限，無法償還巨大的債務(wù)

融資平臺承擔(dān)了很多政府的職能，例如：城市道路建設(shè)、廣場、公園民生工程等公益性的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目沒有現(xiàn)金流或只有少部分現(xiàn)金流，資金來源也主要是通過借款，償債也是主要依靠政府土地劃撥、政府預(yù)算安排或借新債還舊債，更有甚者通過空轉(zhuǎn)資金為融資平臺創(chuàng)造現(xiàn)金流。融資平臺缺乏創(chuàng)造新鮮血液功能，自身償債能力明顯不足。（1）受國家宏觀調(diào)控影響，土地出讓金收益減小。2016年1～11月，曲靖市政府性基金收入較去年同期減51.4%，國有土地使用權(quán)出讓收入較去年同期減幅較大（數(shù)據(jù)來源于曲靖市財政局官網(wǎng)）。隨著地上附著物清理成本的提高，隨之也加大了拆遷成本，土地出讓的凈收入所占比例減少，更加大了依靠土地出讓收入償債的融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。（2）受經(jīng)濟(jì)下行的影響，2016年1～11月，曲靖市一般公共預(yù)算收入較去年同期增9.4%，一般公共預(yù)算支出較去年同期增16.2%，財政收支矛盾突出（數(shù)據(jù)來源于曲靖市財政局官網(wǎng)）。若僅靠財政預(yù)算安排或財政劃撥的方式解決融資平臺自身債務(wù)問題，無法從根本上解決債務(wù)問題，應(yīng)從源頭上增強(qiáng)融資平臺盈利能力。

三、融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路和建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范管理地方政府債務(wù)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）文件精神，各地應(yīng)著力加強(qiáng)地方債務(wù)管理，建立政府債務(wù)管理機(jī)制，明確政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，細(xì)化舉債審批程序，規(guī)范政府債務(wù)審批權(quán)限，建立政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度、權(quán)力制衡機(jī)制和信息披露制度，提高債務(wù)風(fēng)險透明度。

地方政府債務(wù)舉借情況應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，不允許存在超限額舉借、違法違規(guī)舉借情況等；地方政府債務(wù)使用符合規(guī)定，債務(wù)資金投向符合規(guī)定，債務(wù)資金收支全口徑納入預(yù)算管理；地方政府到期債務(wù)按時如數(shù)償還，使用置換債券償還政府債務(wù)符合規(guī)定；建立了政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度、權(quán)力制衡機(jī)制和信息披露制度，提高債務(wù)風(fēng)險透明度。擴(kuò)寬融資平臺公司經(jīng)營渠道，提高其盈利水平，增強(qiáng)防范與化解債務(wù)風(fēng)險的能力。

（二）厘清地方政府與融資平臺的關(guān)系

以往的融資平臺設(shè)立以政府為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)，政府指揮融資平臺承擔(dān)各種職責(zé)職能，兩者之間你中有我、我中有你、相互擔(dān)保、相互兜底。新預(yù)算法及國發(fā)43號都要求厘清地方政府與融資平臺債務(wù)關(guān)系，明確各自職責(zé)，做到誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。（1）對于融資平臺自身的債務(wù)，由融資平臺償還。（2）對于政府債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券化解，并納入預(yù)算管理；沒有納入政府債務(wù)又確實(shí)屬于政府需要償還的部分，應(yīng)通過預(yù)算管理，納入政府應(yīng)償還的還本付息。（3）今后，地方政府不得通過融資平臺舉債，對融資平臺的債務(wù)也不得提供擔(dān)保。（4）融資平臺應(yīng)加快轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高盈利能力，加強(qiáng)償債能力。

（三）融資平臺應(yīng)該從單純的融資工具向市場經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變

按照債務(wù)新規(guī)定，融資平臺作為融資工具的使命將逐步消失，應(yīng)向市場主體轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。（1）逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，政企分開，企業(yè)管理層應(yīng)應(yīng)高薪聘請專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，打破原有的行政任命形式。（2）通過多種途徑，提高融資平臺的企業(yè)管理、運(yùn)作資本、資源整合、集團(tuán)管理、風(fēng)險管控等能力，切實(shí)提高經(jīng)營水平。（3）加強(qiáng)資本運(yùn)作，充分發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，通過多種方式，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，提高資本運(yùn)營效率和盈利水平，實(shí)現(xiàn)國有資本增值。

（四）明確平臺公司的退出機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)完全市場化的運(yùn)營模式

針對收益不同（經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同）的融資平臺，將其分門別類，引入退出機(jī)制，部分融資平臺給予退出。（1）對于沒有自身收益或小部分收益，或者是當(dāng)初設(shè)立純粹只是地方政府的融資工具這類融資平臺，債務(wù)償還主要依靠財政償還。從短期來看，這類融資平臺將在一定時期存在，融資平臺貸款的用途和流向應(yīng)加以監(jiān)控，預(yù)防信貸風(fēng)險；從長遠(yuǎn)來看，這類單純只有融資功能的平臺應(yīng)通過整合、清算逐步退出歷時舞臺。（2）而對于實(shí)力較強(qiáng)，本身具有償債能力的平臺公司，應(yīng)依靠市場化運(yùn)作，建立現(xiàn)代的企業(yè)管理制度，從源頭上解決長期以來我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，債務(wù)不透明的問題。

作者簡介：劉文（1987-），女，湖北潛江人，任職于曲靖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局，研究方向：債務(wù)管理。